民間資本進入基礎設施領域的障礙分析

民間資本進入根底設施領域的障礙分析〔作者:___________單位:___________:___________〕

摘要：我國自1998年以來，民間資本在根底設施投資領域雖然有了很大開展，但是，其投資現(xiàn)狀與國家的預期和根底設施開展的需求之間還存在很大的差距，主要原因在于民間資本進入根底設施領域還存在觀念、行政體制、市場準入、政策環(huán)境、融資、權益保障、市場退出、自身素質(zhì)等方面的障礙，這些障礙直接影響到了民營企業(yè)的開展。

關鍵詞：民間資本；根底設施領域；投資障礙

第二次世界大戰(zhàn)以來，西方興旺國家對根底設施領域的國有經(jīng)濟實施了民營化改革，調(diào)整根底領域所有制結(jié)構，使民營經(jīng)濟占絕比照例。我國自1998年以來，也把投資的重點集中在對國民經(jīng)濟帶動作用較大的根底設施領域，各地為進一步啟動民間投資，制定和出臺了一系列有關文件和政策，逐步放寬了根底設施投資領域，鼓勵和引導民間資本參與根底設施和公益事業(yè)工程的建設。經(jīng)過幾年的開展，民間資本在根底設施投資領域有了很大開展。但是，實踐的結(jié)果也說明民間資本在根底領域的投資現(xiàn)狀與國家的預期和根底設施開展的需求之間還存在很大的差距，究其根源在于有效利用民間投資的實踐中尚存在一些主要問題和障礙。

一、觀念的障礙

〔一〕中央綜合部門的觀念障礙

對于需要鼓勵或需要禁止的行為，分為兩種方法：一是排除法；二是窮舉法。我國一直采用的是后一種方法。只要一窮舉，就可以看出觀念問題。例如，2001年初，國家經(jīng)貿(mào)委披露，從2001年起，國有經(jīng)濟將在全國的196個行業(yè)中，進行大規(guī)模的調(diào)整?？傮w精神是，國有經(jīng)濟將全面退出競爭性行業(yè)，而讓位于私營企業(yè)、股份制企業(yè)及外資企業(yè)。根據(jù)中央部署，國企的經(jīng)營范圍調(diào)整方案是：〔1〕確定15個行業(yè)，包括軍工、造幣、航天等關系國家平安的行業(yè)；石油、天然氣、森林等關乎國計民生的資源性行業(yè)；自來水、電力、煤氣等公用性行業(yè)，繼續(xù)由國企進行壟斷經(jīng)營?！?〕確定35個行業(yè)，包括煤炭、鐵礦、水泥、有色金屬等較重要的資源性行業(yè)；關系國家綜合實力及競爭力的高科技產(chǎn)品，如電腦、新興材料、生物工程；成長中的支柱型產(chǎn)業(yè)，如電子、汽車、石化等，國企無須保持壟斷經(jīng)營，但應由國企保持較大控制力〔即大型工程由國企經(jīng)營，中小型工程允許非國有經(jīng)濟參與〕?！?〕其余的146個一般性競爭行業(yè)，尤其是消費品生產(chǎn)及效勞行業(yè)，那么要通過市場機制來調(diào)整，逐漸由非國有經(jīng)濟主導，現(xiàn)有的國企必須有秩序、有步驟地撤出。

實際上，在上述必須“由國企壟斷經(jīng)營〞的行業(yè)中，公用性行業(yè)早就有民間資本、外資在經(jīng)營。如“西氣東輸〞工程公開招標，可由外商獨資或控股。但是，由于中央有些部委觀念的偏差，把有些地方根底設施的民營化和外資參股、控股只當作個案，思想上還受方案經(jīng)濟思想的束縛，認為根底設施行業(yè)關系國計民生，不宜進行市場化，過分強調(diào)政府對根底設施的責任。

因此，此項政策初看起來步子很大，但是對于民間投資來說，依然很迷惘。因為它采用窮舉法，只列舉了民間資本可以進的領域，而對沒有列舉的行業(yè)，民間資本那么搞不清楚哪些是不許進的，哪些是允許進的。黨的十六屆三中全會第一次用排除法對民間資本在根底領域的投資范圍做了規(guī)定，明確指出，但凡法律法規(guī)未禁入的根底設施、公用事業(yè)領域，民間資本都可以進入。此項決定對去除中央綜合部門的思想障礙將起到重要作用。

〔二〕地方政府的觀念障礙

在競爭性領域促進民間投資，地方政府不會有什么顧慮，因為它們主要是和其他地區(qū)的企業(yè)去競爭。例如，江浙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營紡織業(yè)興起，要擠垮的是北京、西安的國有紡織廠，江浙各級政府樂觀其成。但是在根底設施領域，情況那么截然不同。任何地方民間投資的興起，受到競爭威脅的首先是當?shù)馗自O施領域的國有企事業(yè)單位。政府作為國有資本的管理者，負有保值增值的責任，而且政府和根底領域國企之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。在這種情形下，政府的心理天平向國企傾斜也是可想而知的。從大量民營企業(yè)與根底領域國有企業(yè)競爭的案例中，都可以看到來自政府有關部門有形或無形的壓力。

〔三〕國有企業(yè)干部職工的觀念障礙

對根底領域原有的國有企事業(yè)單位進行公司化、股份化改制，是我國根底設施領域市場化過程中的主要形式和任務。但這一改革中的最大難題是改制中局部人員被裁減、下崗人員安置難的問題。由于原有國有企業(yè)單位的干部職工擔憂改制后，自己的利益受損失，對企業(yè)改制心存抵觸情緒，使得改革難以順利進行。例如，2000年，武漢市新洲區(qū)要擴建日產(chǎn)5萬噸水的自來水廠和管網(wǎng)，因外商要價過高而轉(zhuǎn)向民間資本。一家民營企業(yè)〔武漢海達公司〕與區(qū)政府的談判幾近成功，但是因為要控股原來的水廠，一些原水廠的干部職工提出了質(zhì)疑，進而開展為新洲區(qū)和武漢市的大討論。最終，海達公司放棄了投資。

〔四〕某些理論誤區(qū)也形成觀念障礙

以上述案例為例，在武漢新洲區(qū)大討論中，反對民營企業(yè)經(jīng)營水廠的一方提出了一個理由：根據(jù)國家有關規(guī)定，對自然壟斷的管網(wǎng)型公用企業(yè)要由政府控制，不能交由民企經(jīng)營。其理論依據(jù)是，管網(wǎng)型設施屬于自然壟斷，還得由政府來干。這里實際上混淆了兩個問題：自然壟斷和政府包攬。自然壟斷描述了某些行業(yè)在市場經(jīng)濟條件下的競爭軌跡，但絕不是說這些行業(yè)自然由政府壟斷。民間資本通過競爭或者通過先期進入，都可能形成自然壟斷，這在市場經(jīng)濟國家屢見不鮮。必須明確的是，“自然壟斷理論〞是政府必須建立規(guī)制的依據(jù)，不是政府必須壟斷的依據(jù)。

〔五〕“寧國勿民〞的觀念障礙

在國資進退、銀行貸款、工程審批等許多具體問題上，有關部門和實際操作人員都還存在著“寧國勿民〞的觀念，即寧可對有問題的國資工程放行，也不對條件優(yōu)越的民資工程開綠燈。這與美國政府在根底領域的角色完全相反，那里是效率第一，政府不與民爭利?！皩巼鹈瘿?，是長期盛行的“寧‘左’勿‘右’〞思想在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中的延續(xù)和變種。

二、行政體制的障礙

〔一〕工程審批的繁雜

民營企業(yè)投資根底設施工程，其工程審批的批文多，而且耗時長。繁雜的工程審批構成了根底設施工程前期工作的行政壁壘，嚴重影響著民營資本的進入。

〔二〕政府人才的缺乏

根底領域市場化改革，放松管制，讓民間資本進入，在我國還是新生事物，許多地方政府部門缺乏掌握相應知識的人力資源。由于缺少具備這方面專業(yè)技術知識和經(jīng)驗的人才，其結(jié)果在改革中就會出現(xiàn)兩種不正?，F(xiàn)象，要么一個工程需要花費很長的時間準備；要么匆忙上陣，談成的工程在價格、回報率、監(jiān)管等關鍵問題上出現(xiàn)很多失誤，存在很多法律漏洞，有的甚至嚴重侵害國家利益和消費者利益。

〔三〕運作機構的缺乏

目前，很多地方的民間資本進入根底設施領域時，在運用BOT和TOT等市場化工程時，遇到了誰代表政府與民營企業(yè)簽約的現(xiàn)實問題。按照現(xiàn)有法律，人民政府具有建設或組織建設根底設施的法定職責，但并沒有授權政府可以融通社會資本。而且國家有關政策規(guī)定，政府不能從事經(jīng)營性活動，禁止地方政府與企業(yè)簽訂商業(yè)合同，或為企業(yè)提供擔保。這樣以來，與民營企業(yè)合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT工程合同，有的是與政府主管部門簽訂的，有的是與政府主管部門下屬的公司簽訂的。在一些案例中，企業(yè)對合同的合法性和信賴度，主要是取決于對政府領導的信任，而不是合同本身的法律效力。如果政府領導人的崗位變動，民營企業(yè)投資的權益就無法保障，這也是當前制約民間資本進入根底設施領域的一大障礙。

〔四〕政府效勞的缺乏

國有資本投資根底設施領域，由于政資不分，許多問題由政府出面那么很容易解決；但民營企業(yè)那么不同，如果政府不為其提供必要的效勞，民營企業(yè)投資本錢和投資難度將加大。比方征地工作，如果由民營企業(yè)去做，外表上是政府放手放權，實際上是沒有履行政府職責。

〔五〕政府規(guī)制的缺乏

規(guī)制既是政府對企業(yè)的約束，也是政府對企業(yè)的承諾。政府通過規(guī)制確保消費者和生產(chǎn)者的利益。而我國目前政企不分、政資不分問題仍然十分嚴重，規(guī)制相當缺乏，這對國有資本的影響不大，卻嚴重影響著民間資本與國有資本的公平競爭，不利于民間資本的進入。

〔六〕管制機構的缺乏

標準根底領域市場化運作，只有相關的政策是不夠的，必須要有專門的機構去監(jiān)督和管理。同時，為有效躲避市場化模式給政府帶來的經(jīng)濟風險和給社會帶來的環(huán)境風險，也必須建立一支精通工程管理和環(huán)境管理知識的專門監(jiān)督隊伍。目前與此項工作最為相關的是市政管理部門〔或城建部門〕，但目前市政管理部門既沒有明確的職責授權，也沒有同時具備兩個領域?qū)ｉT知識和經(jīng)驗的人力資源。

三、市場準入的障礙

〔一〕所有制歧視的進入壁壘

據(jù)調(diào)查，在廣東東莞市〔市場經(jīng)濟較興旺、開放地區(qū)〕的80多種行業(yè)中，國有資本進入的有72種，外資進入的有62種，而允許國內(nèi)民間資本進入的只有41種。在準入條件上對國內(nèi)民間資本存在著明顯的所有制歧視，如銀行、電信、石油石化、城市根底設施等行業(yè)，民間資本一直難以進入。有些領域雖然沒有明文規(guī)定不準民間資本投資經(jīng)營，但與國有企業(yè)和外資企業(yè)相比，在工程審批、土地征用等一系列環(huán)節(jié)上，民營企業(yè)面臨的困難也要大得多，形成了對國內(nèi)民間資本無形的進入壁壘。從根底設施領域來看，根底產(chǎn)業(yè)與根底設施領域一直是民間資本投資涉足最少、進入最為艱難、最難以擴張的產(chǎn)業(yè)領域，因而也是民間投資進入最為缺乏的領域。據(jù)統(tǒng)計，從2000年全國各地區(qū)民間資本用于交通、城建等根底領域的投資比重來看，北京、山東、上海等14個地區(qū)民營經(jīng)濟的投資比重均未到達10%，根底領域成為民間資本投資遇到的最大禁區(qū)。

〔二〕地方保護的進入壁壘

當前在許多行業(yè)發(fā)生了產(chǎn)業(yè)的地區(qū)間轉(zhuǎn)移，一些曾集中了某類產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)地區(qū)，出現(xiàn)了該產(chǎn)業(yè)明顯的衰退甚至消亡，而在另一些地區(qū)卻出現(xiàn)了同類產(chǎn)業(yè)的興起和要素集聚，而且在這些新興地區(qū)形成了建立在分工高度細化根底上的產(chǎn)業(yè)集聚。例如，在紡織行業(yè)，浙江等地取代了傳統(tǒng)的紡織產(chǎn)業(yè)集中地———“上青天〞〔上海、青島、天津〕。在這一替代過程中，進入壁壘又會以地方保護的形式表現(xiàn)出來。根據(jù)國務院開展中心開展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部的調(diào)查，在我國內(nèi)地除西藏之外的30個省、區(qū)、市中，每個地區(qū)都被不同的調(diào)查對象視為地方保護最嚴重的地區(qū)。這些地方保護行為嚴重阻礙了以價格競爭機制配置社會資源。在市場機制不健全、市場競爭不標準的地方和領域，民間資本就會望而卻步，從我國區(qū)域經(jīng)濟開展情況來看，越是開放、市場化程度越高的地方，民間資本開展的就快就好，而民間資本的投資又促進地方經(jīng)濟的開展，經(jīng)濟的開展又使得地方市場更加開放，更加完善，政府的力量就越小。反之，越是經(jīng)濟開展落后的地方，也越是保守，越是封閉，民間的力量就越弱，而政府的力量卻很強，反過來又加劇了地方的落后。

〔三〕部門壟斷的進入壁壘

目前，我國存在兩大類壟斷現(xiàn)象：一類是市場性質(zhì)的壟斷，這不是本文所要討論的問題。另一類是行政性壟斷，就是借助行政權力對行業(yè)實施投資保護、價格保護、貿(mào)易保護與政治保護。目前，我國許多行業(yè)存在嚴重的行政性壟斷。根底設施領域行政壟斷對民營投資的限制作用主要表達在部門壟斷方面。

電力、石油石化、鐵路、民航等根底設施領域的行政壟斷都表現(xiàn)為部門壟斷體制。這一壟斷體制的根本體制特征就是行業(yè)主管部門采取審批制等手段，在排擠系統(tǒng)外的企業(yè)特別是民營企業(yè)投資進入的同時，通過指令性的方式授權行業(yè)壟斷企業(yè)擔任工程業(yè)主，從而構成了民間資本進入的天然屏障。1997年以來，國家在根底設施部門實行打破壟斷格局，實施對外開放的投資政策，在?指導外資投資目錄?里明文規(guī)定允許外資可進入鐵路、公路、港口的建設經(jīng)營。相對而言，根底領域的對內(nèi)開放那么缺乏專門的政策法規(guī)，使得許多民營企業(yè)想投資卻找不到入門途徑，而地方大量的根底設施急需民間資本又缺乏政策依據(jù)。

四、政策環(huán)境的障礙

〔一〕缺乏法律保障

目前，有關根底領域市場化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門指導意見，缺乏相應的法律依據(jù)。政策的權威性和力度不夠，特別是當遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安置和實行扶持產(chǎn)業(yè)化開展的稅收優(yōu)惠等深層次問題時，一些地方政府及其主管部門有畏難情緒，回避問題，拖延根底設施市場化的開展進程。

〔二〕政策難以操作

現(xiàn)有政策只是框架性的指導政策，對一些關鍵問題，如企業(yè)改制和優(yōu)惠政策，既缺乏可供操作的實施方法，也沒有明確地方政府實施的權限，給地方政府落實相關政策帶來較大困難，往往造成有政策無作為的局面。

〔三〕收費體系尚未全面建立

良好的收費體系是市場化方式建設和運營的前提條件，它是企業(yè)向銀行通過其他渠道融資抵押以及企業(yè)盈利的保障。僅就城市根底設施而言，目前雖然大局部城市都已建立了污水收費制度，但標準較低，一般在0.2-1.0元/噸之間。在河南省，許多地方的污水處理費最低的僅為0.05元/噸，高的也不過0.3元/噸，而污水處理廠的平均處理本錢在0.4元/噸左右。因此，如果沒有財政補貼，許多城市的污水處理費對民營企業(yè)的投資缺乏吸引力。在垃圾收費方面，目前只有北京、南京、上海、珠海、青島、沈陽等局部大中城市建立了收費制度，許多城市特別是中西部城市的收費體系尚未建立，沒有形成市場化的根本條件。造成這一局面的原因，除了出于對居民承受能力的考慮外，相關政策的權威性也不夠，收費政策中對不交費者沒有相應的處分規(guī)定等因素。

五、融資方面的障礙

〔一〕商業(yè)銀行貸款支持的障礙

一是貸款責任追究制度實施后，信貸人員擔憂向民營企業(yè)貸款會被疑心存在以貸謀私的行為，因此往往將民營企業(yè)的貸款申請打入另冊。二是商業(yè)銀行加強信貸資金統(tǒng)一管理后，上收基層行貸款權限，局部基層行只能吸存不能放貸，使資金流出民營企業(yè)相對集中的中小城鎮(zhèn)，從而產(chǎn)生民營企業(yè)銀行信貸融資的真空地帶。三是民營企業(yè)固定資產(chǎn)少，而目前商業(yè)銀行的貸款一般都是抵押貸款，對抵押品的要求又比擬嚴格，民營企業(yè)的固定資產(chǎn)很難滿足銀行的要求，加上抵押貸款手續(xù)繁、費用高、時間長等都限制了民營企業(yè)從商業(yè)銀行獲得抵押貸款。四是大局部地區(qū)尚未建立民營企業(yè)擔保體系，擔保難問題使得銀行難以辦理擔保貸款。五是銀行給民營企業(yè)提供的貸款品種單一。民營企業(yè)往往只能獲得一年之內(nèi)的流動資金貸款，獲得長期貸款的可能性很小。這樣以來，一些民營企業(yè)不得不采取短期貸款屢次周轉(zhuǎn)的方法，增加了企業(yè)的融資本錢與風險。

〔二〕資本市場融資的障礙

與銀行信貸相比，證券市場對民營公司的開放程度更低。1999年民營經(jīng)濟通過股權融資的比例僅占全部資金的1.35%.到2002年底，在深滬兩市公開上市的民營企業(yè)約在50家左右，占全部上市企業(yè)的比例不到5%.由于正規(guī)的股票、債券市場無法滿足民營企業(yè)多層次的融資需求，于是絕大局部民營企業(yè)與私營業(yè)主要通過向職工借債集資、內(nèi)部股份募集、發(fā)起人與相關企業(yè)之間募股、企業(yè)職工股東的紅利轉(zhuǎn)為股本等民間渠道才有可能籌集到中長期投資。由于這種非正規(guī)、小范圍的股權融資不僅規(guī)模小、本錢高、風險大，而且無法轉(zhuǎn)讓和兌現(xiàn)，使得股權融資缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

〔三〕政府資本帶動機制缺位

近年來，雖然政府利用國債資金投資了幾千億元根底設施，號召民間資本跟進，用“四兩撥千斤〞的手段激活資本市場，但由于嚴格限制財政資金向非國有工程支出，限制民間資本投資根底設施，政府投資帶動的放大效應并沒有真正實現(xiàn)。尤其是大多數(shù)中小民營企業(yè)設備陳舊、技術落后、科技創(chuàng)新與技術改造經(jīng)費嚴重缺乏，而政府提供的銀行技改貼息貸款、國家科技開展基金、加速折舊減免稅收、技改購置國產(chǎn)設備抵扣稅收等財政金融優(yōu)惠政策往往與民營企業(yè)無關，使得大多數(shù)民間投資根本上仍維持“微型化〞、“短期化〞的投資類型。

六、權益保障的障礙

長期以來，我國投融資體制有著嚴重的缺陷，存在著普遍缺乏信用和信用觀念的問題，其病根出自國有資本和國有企業(yè)。例如，我國電力行業(yè)曾以BOT方式〔特許權經(jīng)營〕從英國國家電力公司、西門子公司等融資修建電廠，電廠建成后當?shù)氐碾娏s有了充裕，因此發(fā)生了政府不愿再按合同購電的事件。政府對法制觀念較強的外商尚且如此，對國內(nèi)民營資本就可想而知了。

盡管民營經(jīng)濟的投資權益保護環(huán)境已經(jīng)取得了很大的進步，但是“誰投資、誰經(jīng)營、誰占有、誰支配、誰受益〞這一權責利“五統(tǒng)一〞的投資原那么仍然難以得到很好的貫徹。突出表現(xiàn)在投資經(jīng)營契約的履行十分艱難。目前，一些地方政府與民營經(jīng)濟圍繞國有企業(yè)的承包、租賃經(jīng)營權，公有土地的承包經(jīng)營權，根底設施的特許經(jīng)營權簽訂了一系列契約，并且規(guī)定除了工商行政管理部門之外，任何單位和個人無權扣繳、撤消企業(yè)的經(jīng)營執(zhí)照。但是，一些地方對待民間投資經(jīng)營政策缺乏穩(wěn)定性，時緊時松，甚至說變就變，而且，往往在投資階段什么事都好說，什么承諾都敢做，而到了收取回報的時候，政府的政策就發(fā)生了變化。而由此帶來的民營投資風險損失往往不予補償，使得民間投資的正當經(jīng)營權益難以保障。

七、市場退出的障礙

〔一〕退出援助機制的缺失

有些資源以實物形態(tài)進入根底領域后，就具備了資產(chǎn)專用性，而且由于根底設施行業(yè)的特點，這個領域的資產(chǎn)專用性、沉淀本錢、“存量剛性〞等都非常顯著，這也導致了退出障礙的行業(yè)出現(xiàn)整體衰退，因此，在根底領域單純依靠企業(yè)自身進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和退出是無法實現(xiàn)的。因此，有些國家如日本就建立了國有資本退出援助機制，以解決退出障礙。在我國根底設施領域，由于沒有這一制度，退出障礙十分嚴重。

〔二〕相關制度的不完善

根底領域國有企業(yè)的退出，無論采取哪種退出形式，都要涉及人的出路和資產(chǎn)〔包括債務〕的處置等問題。國有企業(yè)的包袱也主要集中在冗員、呆壞賬、企業(yè)辦社會三個方面。由于社會保障制度不健全和資本市場欠興旺，企業(yè)難以解決上述問題。就當前的社會保障體系而言，覆蓋面依然較窄。例如2002年底，全國職工養(yǎng)老保險的參保人數(shù)還缺乏目標人口的半數(shù)。在此情況下，劣勢企業(yè)無法將退休職工和失業(yè)人員轉(zhuǎn)交給社會，而是寄希望于執(zhí)行購并的企業(yè)予以消化和承當。此外，資本市場、產(chǎn)權交易市場欠興旺，也造成企業(yè)退出時產(chǎn)權交易和資本變現(xiàn)存在障礙。

〔三〕國有企業(yè)治理結(jié)構的缺陷

退出不只是發(fā)生在已虧損的企業(yè)，在要素整合、優(yōu)化的過程中，會出現(xiàn)大量的聯(lián)合兼并，甚至發(fā)生強強企業(yè)之間的重組和聯(lián)合。目前存在來自兩方面的退出障礙：一是地方政府的障礙。企業(yè)一旦退出，地方政府的政績受到影響，也喪失了對當?shù)仄髽I(yè)尤其是地方國有企業(yè)的控制力，所以，地方政府對經(jīng)營業(yè)績較好的國企不愿放棄。二是公司治理結(jié)構的障礙