彰武縣積極推進(jìn)互換并地工作的動(dòng)因、成效及對(duì)策研究

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”制度，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。近年來，彰武縣在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)中，大膽探索，積極推進(jìn)互換并地工作，通過互換并地，將農(nóng)戶零散、細(xì)碎承包地塊進(jìn)行互換合并，“小塊并大塊，多塊變整塊”，不僅釋放了活力，惠及了民生，而且得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及媒體的關(guān)注。1彰武積極推進(jìn)互換并地工作的動(dòng)因1.1法律及政策層面2002年頒布實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，其中第四十條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換?！?013年中央一號(hào)文件提出：“結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題。”2017年中央一號(hào)文件則提出“積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿原則基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種”1.2現(xiàn)實(shí)層面我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)、戶均耕地規(guī)模非常小的基本國情和簡(jiǎn)單化的平均主義分配方式，導(dǎo)致了我國土地“碎片化”現(xiàn)象的存在。上世紀(jì)80年代，基于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低，主要還是手工勞動(dòng)，機(jī)械化程度很低，根本不適應(yīng)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，為了極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性，解決中國人的吃飯問題，積極推行了土地承包責(zé)任制，并按照人口數(shù)量平均分配一小塊土地，進(jìn)而形成如今土地碎片化的格局。以彰武縣為例，土地二輪延包中，普遍按地力等級(jí)分地，一家農(nóng)戶通常分到7、8塊甚至10多塊承包地，個(gè)別農(nóng)戶地塊多達(dá)20塊。近年來，隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市（鎮(zhèn)）和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展遲滯、農(nóng)村“空心化”、土地拋荒、糧食減產(chǎn)、農(nóng)民分化等問題，土地碎片化帶來的弊端凸顯，土地管理制度和方式亟待創(chuàng)新。同時(shí)，彰武縣徐家村個(gè)別農(nóng)戶自發(fā)互換并地的實(shí)踐助推了互換并地工作。1.3發(fā)展層面互換并地是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的必然要求?；Q并地，有利于越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市（鎮(zhèn)）和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程；有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，提高閑置的農(nóng)地利用率，推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)一定程度上的農(nóng)民增收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入的增加；有利于機(jī)械化作業(yè)，促進(jìn)新品種、新技術(shù)、新模式、新標(biāo)準(zhǔn)的推廣應(yīng)用，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高土地經(jīng)營(yíng)效益；有利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程；有利于化解因土地碎片化滋生的各種問題和矛盾，消除影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的不穩(wěn)定的因素。2彰武積極推進(jìn)互換并地工作成效彰武縣地處遼寧省西北部，轄22個(gè)鎮(zhèn)2個(gè)鄉(xiāng)、184個(gè)行政村，1536個(gè)村民組，人口42萬，其中農(nóng)業(yè)人口34萬。彰武作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，是全國糧食生產(chǎn)大縣，遼寧省21個(gè)產(chǎn)糧大縣之一，是2014年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣，是國家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，是全國“兩區(qū)”劃定試點(diǎn)縣，是全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范縣。全縣農(nóng)村土地確權(quán)登記共完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查表9萬戶，實(shí)測(cè)面積256萬畝，測(cè)量大地塊5.2萬塊，小地塊76.35萬塊，完善合同9萬余份?；Q并地工作自2017年初啟動(dòng)至2018年春耕前，全縣互換并地整鎮(zhèn)完成4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，整村完成56個(gè)行政村，整組完成889個(gè)村民組，累計(jì)完成并地面積97萬畝，由并地前的44.2萬塊合并成現(xiàn)在的12.4萬塊，涉及農(nóng)戶5.4萬戶，人口19.6萬人。通過積極推進(jìn)互換并地工作，成效初見。2.1互換并地實(shí)現(xiàn)了節(jié)本增效李炳和，是前福興地鎮(zhèn)徐家村的村民，共有50畝土地，以前他家有七塊零散地，不僅投入勞動(dòng)工時(shí)多，種植成本也高，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作，也不利于農(nóng)業(yè)綜合配套先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。互換并地后，他家的二輪承包地和機(jī)動(dòng)地分別調(diào)整為一塊，現(xiàn)在每天每人能澆10畝地，不僅節(jié)省了人力、物力、財(cái)力，還提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，也帶動(dòng)了農(nóng)民群眾投資農(nóng)業(yè)的熱情?，F(xiàn)在的徐家村與華豐果品公司等企業(yè)進(jìn)行了合作。村集體規(guī)劃出了800畝機(jī)動(dòng)地，用于種植紅鮮椒和酒高粱等特色作物。通過大戶帶動(dòng)，其他的農(nóng)戶熱情也非常高，用自家的人口地發(fā)展特色種植。目前，徐家有兩個(gè)組種植酒高粱450畝，五個(gè)組栽植紅鮮椒430畝，收益相當(dāng)可觀，也讓群眾真正地從這次互換并地的改革中嘗到了甜頭。2.2互換并地推進(jìn)了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)通過實(shí)施互換并地，方便集中管理，高效節(jié)約成本，便于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，能夠進(jìn)一步壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民共同致富。通過互換并地，土地得到了有效整合，只要兩到三戶就能集中管理百畝以上耕地，有效的提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。將承包地多塊并一塊、零散并整塊，使農(nóng)戶通過互換、流轉(zhuǎn)等多種方式實(shí)現(xiàn)承包地并地整合，釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村更大發(fā)展活力。有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大幅度提高。2.3互換并地促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定互換并地工作開展后，由于農(nóng)戶地塊相對(duì)集中，因而減少了地邊地界摩擦和土地耕作、作物種植、水源等方面的矛盾，解決了二輪土地承包的遺留問題，緩解了“人地”矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。2.4互換并地有利于農(nóng)業(yè)病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治土地有效整合后，對(duì)于農(nóng)業(yè)病蟲害防治更加集中，不僅便于推進(jìn)專業(yè)化防治，而且可以實(shí)現(xiàn)安全、科學(xué)、合理用藥，提高農(nóng)藥利用率、減少農(nóng)藥使用量，還可降低農(nóng)民防治成本，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入。3彰武積極推進(jìn)互換并地工作的對(duì)策研究3.1強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)彰武縣委、縣政府決定從2017年11月開始，在全縣范圍內(nèi)全面開展互換并地工作。縣鄉(xiāng)兩級(jí)分別成立了由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥?？h委縣政府4位領(lǐng)導(dǎo)各分包1個(gè)片區(qū)、6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，24名副縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部每人分包1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h農(nóng)發(fā)局牽頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組及相關(guān)部門各司其職，積極協(xié)調(diào)配合，形成了推進(jìn)互換并地工作的強(qiáng)大合力。同時(shí)，縣委縣政府成立了4個(gè)互換并地指導(dǎo)組，選派16名農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)豐富、工作能力強(qiáng)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，加強(qiáng)對(duì)互換并地工作的督查、指導(dǎo)，實(shí)行包業(yè)務(wù)指導(dǎo)、包工作進(jìn)度、包整體質(zhì)量、包矛盾調(diào)處、包社會(huì)穩(wěn)定的“五包”責(zé)任體系，建立了一整套完整的決策指揮系統(tǒng)，有針對(duì)性地印發(fā)了29期《工作簡(jiǎn)報(bào)》，確保互換并地工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。3.2強(qiáng)化輿論宣傳縣委縣政府多次召開鎮(zhèn)村組、群眾代表等不同層面人員參加的座談會(huì)、研討會(huì)，廣泛征求各方面的意見和建議，并印發(fā)了《互換并地工作相關(guān)問題解答》、《致農(nóng)戶朋友的一封信》、《致廣大黨員的一封信》等宣傳資料10多萬份，為工作順利開展?fàn)I造輿論準(zhǔn)備。2017年11月22日，全縣召開1500人的動(dòng)員大會(huì)，12月26日，縣委、縣政府再次召開縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)干部2000余人參加的推進(jìn)互換并地工作電視電話會(huì)議，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)黨員干部的工作熱情。與此同時(shí)，充分利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，組織互換并地文藝工作隊(duì)下鄉(xiāng)到村屯巡演，廣泛宣傳互換并地工作的重大意義和深遠(yuǎn)影響。先后分別組織召開50余次鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參加的片會(huì)，每周調(diào)度一次工作進(jìn)展情況，及時(shí)總結(jié)互換并地工作經(jīng)驗(yàn)，通過典型交流、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等方式，全面提高廣大黨員干部群眾的思想認(rèn)識(shí)，充分調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)也贏得了最廣泛的群眾基礎(chǔ)。3.3強(qiáng)化干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直相關(guān)部門的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部積極改變工作作風(fēng)，紛紛走出機(jī)關(guān)，進(jìn)村屯、進(jìn)農(nóng)戶、進(jìn)地塊，走進(jìn)群眾家中坐炕頭、嘮家常，走進(jìn)田間地頭、并地一線破解難題，幫助農(nóng)戶算當(dāng)前賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、未來賬，算結(jié)構(gòu)調(diào)整賬、規(guī)模經(jīng)營(yíng)賬、節(jié)本增效賬、土地流轉(zhuǎn)賬，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿、積極參與到互換并地工作中來。村組黨員干部、市縣黨代表、人大代表、政協(xié)委員從自身所在的村組做起，帶頭在自己所居住的村組開展互換并地，帶頭領(lǐng)著村民逐地塊分析落實(shí)，帶頭拿出確權(quán)后多余的土地，帶頭犧牲個(gè)人利益，較好地踐行了黨的群眾路線，不僅加深了干部群眾的魚水深情，讓農(nóng)民親身體會(huì)到了黨和政府的親切關(guān)懷。3.4強(qiáng)化原則注重程序鄉(xiāng)村兩級(jí)嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)及各級(jí)相關(guān)文件精神，牢牢把握“一變?nèi)蛔儭钡墓ぷ髟瓌t，“一變”就是把零散細(xì)碎的小地塊變成集中的整塊和大塊，“三不變”就是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)