PPP模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)策略

1、PPP模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)策略 摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，PPP模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)用越來越廣泛，準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)分析是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一。我國PPP模式運(yùn)作中存在政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過增強(qiáng)誠信體系建設(shè)，切實(shí)維護(hù)各參與方權(quán)益；完善長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，形成協(xié)作配合新格局；完善相關(guān)法律法規(guī)，提供安全的外部環(huán)境；建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障各參與方利益等對(duì)策防范和化解PPP風(fēng)險(xiǎn)。 關(guān)鍵詞：PPP模式；融資模式；風(fēng)險(xiǎn)分析；公私合作；城鎮(zhèn)化建設(shè) 中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2018）02-0053-06 隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

2、步伐的加快，政府部門在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的負(fù)擔(dān)不斷加重，金融供給不足成為抑制城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。為拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，PPP作為一種公私合作的新型融資模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP不僅僅是簡(jiǎn)單的融資模式，它是指政府借助社會(huì)資本的資金、技術(shù)、管理、創(chuàng)新機(jī)制等優(yōu)勢(shì)，合作完成公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)而完成政府部門職能，同時(shí)也增加了社會(huì)資本的獲利機(jī)會(huì)。目前，政府部門積極推廣PPP模式的應(yīng)用，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見與中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定均提出，未來要建立起政府、市場(chǎng)合理分工的城市建設(shè)投融資機(jī)制，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與進(jìn)來。 推廣PPP模式的最終目的是更好地提供公共物品，爭(zhēng)取實(shí)

3、現(xiàn)各參與方的利益最大化，準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)分析在很大程度上決定了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，深入研究PPP模式運(yùn)作過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，提高PPP模式運(yùn)作的精確性具有重要意義。目前，我國對(duì)PPP模式的探索已具備了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有了一些成功案例，在較大程度上緩解了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口；與此同時(shí)，國內(nèi)PPP模式應(yīng)用起步較晚，理論層面研究較為淺薄，政府和社會(huì)資本缺乏PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)分析經(jīng)驗(yàn)。因此，深入分析PPP模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出對(duì)策建議，對(duì)保障PPP項(xiàng)目的成功、實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的利益最大化意義重大。 一、PPP模式的類型、功能與特征 PPP（Public Private Pa

4、rtnership）即公私合作，起源于土耳其，發(fā)展完善于英國。20世紀(jì)70年代，英美政府為解決資金不足危機(jī)，主動(dòng)引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目供給；20世紀(jì)80年代中期，中等發(fā)達(dá)國家為解決債務(wù)危機(jī)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1984年，土耳其提出BOT（建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)讓）概念，并應(yīng)用到阿科伊核電廠項(xiàng)目當(dāng)中，隨后被其他發(fā)展中國家效仿。新公共管理運(yùn)動(dòng)中，公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革將引入私人部門作為核心內(nèi)容，1992年，英國政府提出PFI（私人融資計(jì)劃）模式，隨后PPP模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐漸得到推廣。目前，PPP模式已經(jīng)成為全球各國進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式之一，并逐步得到完善。 20世紀(jì)90年代，我國初步將P

5、PP模式引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，2000年后，PPP模式得到認(rèn)可并逐漸得到開展；2008年，金融危機(jī)的爆發(fā)抑制了PPP模式在國內(nèi)的推廣；2014年，國家新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的出臺(tái)，使得PPP模式重新得到推廣和發(fā)展。隨后，政府相關(guān)部門從定義、理念、操作等層面對(duì)PPP模式進(jìn)行完善并出臺(tái)一系列政策，促進(jìn)PPP模式在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用。 （一）PPP模式的類型 在國內(nèi)，PPP模式被定義為一種政府部門和社會(huì)資本在實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的長(zhǎng)期合作關(guān)系。狹義上，PPP模式指在利益共享原則下，公共部門引入私人部門構(gòu)成特殊機(jī)構(gòu)，共同實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建，期滿后移交公共部門；廣義上，PPP模式包含所有因提供公共服務(wù)

6、產(chǎn)品而在兩部門之間建立的合作模式，包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類、外包類以及私有化。 外包類PPP項(xiàng)目指由政府部門投資，整個(gè)項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬于政府部門，社會(huì)資本負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職責(zé)。在此類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本只是受政府委托提供服務(wù)，并從中獲得相應(yīng)回報(bào)，積極性相對(duì)較低，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)類PPP項(xiàng)目是指公共部門給予社會(huì)資本特定的權(quán)利，允許其參與項(xiàng)目投資，通過一定的合作機(jī)制，雙方共同享受項(xiàng)目收益、分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在此類項(xiàng)目中，社會(huì)資本的參與度較高，根據(jù)合同約定，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，并在后期將整個(gè)項(xiàng)目的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給公共部門，公共部門根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，給予

7、社會(huì)資本一定的補(bǔ)償或收取一定的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。這類項(xiàng)目順利實(shí)施的重要影響因素之一是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益之間的平衡關(guān)系，這一平衡關(guān)系的實(shí)現(xiàn)需要政府部門建立長(zhǎng)期有效的監(jiān)管機(jī)制，公平公正地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理，充分發(fā)揮各參與方的優(yōu)勢(shì)，保障各方利益，提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。 私有化類PPP項(xiàng)目要求私人部門全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資，并通過向用戶收取一定費(fèi)用的方式實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。在此類項(xiàng)目中，社會(huì)資本具有項(xiàng)目的所有權(quán)，政府部門僅負(fù)責(zé)監(jiān)督，這使得社會(huì)資本擁有較大的自主權(quán)，與此同時(shí)，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也較大。 PPP的具體表現(xiàn)形式有服務(wù)協(xié)議（Service Contract）、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)協(xié)議（O&M）、設(shè)計(jì)建設(shè)（DB）、設(shè)計(jì)建設(shè)維護(hù)（D

8、BMM）、租賃開發(fā)經(jīng)營(yíng)（LDO）、租賃經(jīng)營(yíng)維護(hù)（LOM）、租賃更新經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓（LUOT）、建設(shè)轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)（BTO）、建設(shè)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)讓（BOT）、購買更新經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓（PUOT）、建設(shè)運(yùn)營(yíng)擁有轉(zhuǎn)讓（BOOT）、設(shè)計(jì)建設(shè)融資維護(hù)（DBFM）、設(shè)計(jì)建設(shè)融資運(yùn)營(yíng)維護(hù)（DBFOM）、購買建設(shè)運(yùn)營(yíng)（BBO）、建設(shè)擁有經(jīng)營(yíng)（BOO）、購買更新永久經(jīng)營(yíng)（PUO）、建設(shè)擁有永久經(jīng)營(yíng)（BOO永久）等。 （二）PPP模式的功能 PPP模式不僅具備融資功能，還可以提供專業(yè)化的管理、完善的創(chuàng)新機(jī)制以及新型的技術(shù)。第一，融資功能。PPP模式最初也是最主要的功能是融資功能，在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，既解決了資

9、金不足的問題，又能讓社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，進(jìn)而獲得一定的投資收入，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)效益與社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)效益雙贏的局面。第二，PPP模式具有專業(yè)化的管理程序，兼具設(shè)計(jì)計(jì)劃、投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理全過程，需要不同專業(yè)公司專業(yè)化分工合作完成。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，首先，PPP的可行性是由專業(yè)機(jī)構(gòu)通過物有所值評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告、財(cái)政承受能力評(píng)估等研究報(bào)告來確定；其次，PPP項(xiàng)目的實(shí)施是有專業(yè)機(jī)構(gòu)制定詳細(xì)的項(xiàng)目規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)成本、實(shí)施進(jìn)度運(yùn)營(yíng)效果等進(jìn)行控制；最后，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、價(jià)格實(shí)施有效監(jiān)管是公共部門的工作重點(diǎn)。第三，完善創(chuàng)新機(jī)制。PPP模式在運(yùn)營(yíng)過程中，要求政府簡(jiǎn)政放

10、權(quán)，實(shí)現(xiàn)其從經(jīng)營(yíng)城市向運(yùn)營(yíng)城市、從依靠土地財(cái)政向依靠主要稅種等的轉(zhuǎn)變；引入社會(huì)資本，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社資本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，是一種機(jī)制的創(chuàng)新，提高了資源配置的效率，緩解了基礎(chǔ)資本分配的不均衡問題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)。第四，提供新技術(shù)。PPP模式作為一種新型的工程建設(shè)模式，在投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等方面都需要運(yùn)用新技術(shù)?？梢?，PPP模式在解決政府資金短缺問題的同時(shí)，促使社會(huì)資本開發(fā)新的技術(shù)，制定新的管理方法，提高基礎(chǔ)設(shè)施的效率，實(shí)現(xiàn)了政府部門和私人部門雙贏的局面。 （三）PPP模式的特征 PPP模式具有全程合作、利益調(diào)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征。在這些特征中，合作關(guān)系是最主要的特征，利益

11、共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是在合作關(guān)系基礎(chǔ)上衍生出來的特征。 合作關(guān)系是指政府部門和社會(huì)資本之間友好協(xié)商，在成本最少、風(fēng)險(xiǎn)最小的基礎(chǔ)上，為了完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而達(dá)成的一種合作關(guān)系，政府部門提供政策扶持、履行監(jiān)督責(zé)任，社會(huì)資本提供資金、技術(shù)、管理和創(chuàng)新機(jī)制，各參與方各司其職，遵循契約精神，將項(xiàng)目整體成本和風(fēng)險(xiǎn)降到最低，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。 在PPP模式中，各參與方建立的合作關(guān)系是在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的前提下建立的，與此同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目是完成公共基礎(chǔ)設(shè)施的建立，存在公益性，若社會(huì)資本在項(xiàng)目中獲得高額利潤(rùn)，必然會(huì)使公眾的利益受到損害，若私人部門獲得收益低于一般水平，則無法維

12、持自身經(jīng)營(yíng)。因此，公共部門要對(duì)私人部門的獲利情況進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)私人部門的高額收益進(jìn)行控制，對(duì)較低收益進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)而保證社會(huì)資本的合理收益，維持項(xiàng)目的正常運(yùn)行。 PPP模式的合作特征決定了各參與方在合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)特征。為使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化，公共部門和私人部門應(yīng)當(dāng)在考慮風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的前提下，找出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最佳策略，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，合理利用各方的特有優(yōu)勢(shì)，將風(fēng)險(xiǎn)分配給有相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受優(yōu)勢(shì)的承擔(dān)者，降低PPP項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。 二、我國PPP模式運(yùn)作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題分析 （一）PPP模式運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)特征分析 風(fēng)險(xiǎn)指特定條件下，實(shí)際和預(yù)期結(jié)果間的差別，即損失的不

13、確定性。PPP模式運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)計(jì)劃、投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理過程中，由不確定因素的發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目受到損失。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的大小直接關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)施的合理性，因此，在項(xiàng)目實(shí)施前，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估、預(yù)測(cè)，采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于提高項(xiàng)目實(shí)施的效率有非常重要的作用。一般項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性、危害性、潛在性、相對(duì)性以及可測(cè)性等特征，PPP項(xiàng)目因資金具有投入量大、周期長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)具備了復(fù)雜性、偶然性、階段性以及漸進(jìn)性等特點(diǎn)。 1. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性。由于PPP項(xiàng)目參與方多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，各風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)參與者的影響程度不同，各個(gè)參與方衡量風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不同，同一風(fēng)險(xiǎn)在

14、項(xiàng)目不同時(shí)期作用效果不同，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性。 2. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的偶然性特征是指風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)。由于PPP項(xiàng)目在我國起步較晚，項(xiàng)目發(fā)展還處于探索階段，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)處理方法的可借鑒程度不高，每個(gè)PPP項(xiàng)目都有其獨(dú)特性，會(huì)出現(xiàn)新情況、新問題，再加上參與者眾多，造成了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的偶然性。 3. PPP項(xiàng)目的階段性特征即指項(xiàng)目在不同階段中面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)，有些風(fēng)險(xiǎn)伴隨著項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過程，但每階段風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的程度不同，例如法律風(fēng)險(xiǎn)；有些風(fēng)險(xiǎn)只出現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)行的特定階段，例如運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。 4. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的漸進(jìn)性是指PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的大小和影響會(huì)隨項(xiàng)目的實(shí)施過程、內(nèi)外條件的變化而慢慢凸顯，由于P

15、PP項(xiàng)目具有社會(huì)效應(yīng)，因此公共部門會(huì)對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管、調(diào)控，這必然會(huì)給私人部門的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)帶來影響，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生影響。 （二）我國PPP模式運(yùn)作中潛在的風(fēng)險(xiǎn)分析 我國PPP模式在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，風(fēng)險(xiǎn)隱患比較嚴(yán)重，成為影響PPP模式持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。 1. 我國PPP模式運(yùn)作中的政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)是指公共部門對(duì)PPP模式制定的各種政策對(duì)項(xiàng)目造成的不確定性影響。地方公共部門為吸引社會(huì)資本投資，往往會(huì)作出不切實(shí)際的擔(dān)保，引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)。公共部門在進(jìn)行實(shí)際管理過程中缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致前期準(zhǔn)備不充分、決策能力不足以及審批過程繁瑣等問題，引發(fā)

16、決策和審批風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目具有公益效應(yīng)，公共部門會(huì)對(duì)其加以干預(yù)，過度的干預(yù)會(huì)給整個(gè)項(xiàng)目帶來較大風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)過度干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中采取的措施對(duì)公眾利益造成某種程度上的損失，會(huì)引發(fā)公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。 2. 我國PPP模式運(yùn)作中的法律風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下的法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目建設(shè)法律體系不完善、法律變更、稅收調(diào)整等。PPP模式在國內(nèi)起步較晚，該模式下項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)在制度上還存在缺陷、配套法律體系建設(shè)還不健全，很可能引發(fā)某一參與方偷鉆法律空子，造成合同失效；現(xiàn)行的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)法律僅針對(duì)普遍意義上的項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于PPP模式的特殊性所帶來的各參與方之間的矛盾問題未作出具體規(guī)定，造成PPP項(xiàng)目實(shí)

17、施應(yīng)用過程中引發(fā)股權(quán)轉(zhuǎn)讓和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾，影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目相關(guān)法律變更，包括稅收、環(huán)境、補(bǔ)貼等方面法律的變更，都會(huì)直接或間接地影響PPP項(xiàng)目的成本和收益，進(jìn)而影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目各參與方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)分配不合理，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)時(shí)沒有相關(guān)協(xié)議遵循，從而引發(fā)合同風(fēng)險(xiǎn)。國內(nèi)現(xiàn)有PPP相關(guān)法律政策對(duì)社會(huì)資本參與方的限制較多，對(duì)標(biāo)書的形式、具體的項(xiàng)目運(yùn)作要求缺乏靈活性，PPP模式作為一種新型的項(xiàng)目合作方式，現(xiàn)有政策不能充分發(fā)揮PPP模式的靈活優(yōu)勢(shì)。 3. 我國PPP模式運(yùn)作中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式運(yùn)作過程中，利率、匯率變化以及通脹膨脹等情況的發(fā)生會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目

18、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中，利率的變動(dòng)會(huì)給項(xiàng)目的運(yùn)行帶來成本增加、收益減少等風(fēng)險(xiǎn)；在以外匯計(jì)價(jià)的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，匯率變動(dòng)、外匯兌換困難也會(huì)給?目運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，由于物價(jià)水平的總體上升，使得項(xiàng)目原材料價(jià)格上升、員工工資上漲，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)用成本上升，會(huì)引發(fā)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施在投入經(jīng)營(yíng)階段獲得的資金收入不足以支付利息和債務(wù)，可能會(huì)造成債權(quán)人利用法律手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)，給PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施帶來風(fēng)險(xiǎn)。 4. 我國PPP模式運(yùn)作中的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵因素是有充足的運(yùn)行資金，作為政府部門和社會(huì)資本合作運(yùn)行的項(xiàng)目，在資金融通時(shí)面臨一些特殊風(fēng)險(xiǎn)。首先，目前PPP模式

19、的發(fā)展情況顯示，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)構(gòu)是由政府部門和社會(huì)資本聯(lián)合出資成立的項(xiàng)目公司（SPV）擔(dān)任，由于PPP項(xiàng)目資金需求量大，政府和社會(huì)資本資金流不足時(shí)，社會(huì)資本作為主要出資方，理所當(dāng)然地成為資金融通方，而基礎(chǔ)項(xiàng)目載體融資的項(xiàng)目公司沒有存量資產(chǎn)，在抵押上缺乏優(yōu)勢(shì)。作為臨時(shí)成立的SPV，政府部門和社會(huì)部門不會(huì)提供全額擔(dān)保，一旦項(xiàng)目失敗，給金融機(jī)構(gòu)的融資追索造成風(fēng)險(xiǎn)。其次，一些PPP項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，而項(xiàng)目公司融資周期較短，這樣會(huì)使PPP項(xiàng)目面臨二次融資的風(fēng)險(xiǎn)。 5. 我國PPP模式運(yùn)作中的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式下的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)即項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段所面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，主要指同質(zhì)項(xiàng)目間競(jìng)爭(zhēng)、供給不足、需求不足、

20、費(fèi)用調(diào)整、支付風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品損失、成本增加以及產(chǎn)品損耗等風(fēng)險(xiǎn)。 由于已投資建設(shè)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃不合理等原因，可能引發(fā)其他公共部門投資者新建類似的項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)過程中將會(huì)大大分流規(guī)劃不合理項(xiàng)目的需求，導(dǎo)致該項(xiàng)目資金無法順利回收。公共基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)初期，可能面臨很大需求，但在項(xiàng)目建成后，或在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，由于同類項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)、人們生活方式的改變以及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等原因，導(dǎo)致人們對(duì)項(xiàng)目提供的產(chǎn)品和服務(wù)需求降低，進(jìn)而給項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，由于已建設(shè)成功的項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、市場(chǎng)需求增加等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目提供的物品和服務(wù)無法滿足市場(chǎng)需求，給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)期間，由于原材料供應(yīng)不及時(shí)、運(yùn)營(yíng)資金不足

21、等原因，造成項(xiàng)目無法正常運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中，由于價(jià)格定位不合理、項(xiàng)目費(fèi)用無法按時(shí)收回、產(chǎn)品損耗、產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)不合理等原因，也會(huì)給項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。 三、我國PPP模式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中存在的缺陷 （一）市場(chǎng)規(guī)則不完善，參與方職能不明確 在PPP模式中，合作方雖規(guī)定了各方的權(quán)益和義務(wù)，但由于缺乏第三方責(zé)任機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、市場(chǎng)規(guī)則不完善等原因，導(dǎo)致參與方職能不明確，制約了PPP項(xiàng)目的順利開展。首先，當(dāng)PPP項(xiàng)目在投資運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)問題時(shí)，缺乏有效的市場(chǎng)約束，政府部門和社會(huì)資本不按約定履行自身的責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。其次，政府部門僅將PPP模式當(dāng)作一種融資方式，在需要時(shí)積極鼓勵(lì)并作出不切實(shí)際的承諾，

22、最終造成自身的失信行為。最后，各參與方的誠信體系建設(shè)不完善，在很大程度上抑制了項(xiàng)目的順利實(shí)施，目前政府部門在PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)中仍處于強(qiáng)勢(shì)地位，政府部門的違約行為會(huì)給項(xiàng)目造成直接損害。 （二）法律層級(jí)不高，政策銜接不暢 PPP項(xiàng)目大多涉及公眾利益，法律制度的缺失、法律層級(jí)不高等問題不僅增加私人部門的運(yùn)作難度，而且容易引起民意反彈。首先，國內(nèi)目前關(guān)于PPP的法律文件大多是部門、地方規(guī)章以及規(guī)范性文件，缺乏國家層面的法律制度，此類法律規(guī)章層級(jí)較低，缺乏全局性考量，地方差異性較大。其次，現(xiàn)有法律法規(guī)的制定多由政策推動(dòng)，而政策的變動(dòng)復(fù)雜且和法律規(guī)章的銜接程度較差。最后，法律規(guī)章的制定缺乏有效的監(jiān)督，

23、效力較低，導(dǎo)致社會(huì)資本承擔(dān)額外的風(fēng)險(xiǎn)。 （三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，監(jiān)管不到位 PPP項(xiàng)目持續(xù)周期較長(zhǎng)，各參與方責(zé)任不同、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力不同，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP模式順利實(shí)施的關(guān)鍵。首先，不合理的利潤(rùn)分配給項(xiàng)目參與方造成較大損失，公共部門承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使PPP項(xiàng)目徒有其表，社會(huì)資本承擔(dān)不合理的風(fēng)險(xiǎn)，則無法獲得合理回報(bào)，抑制項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。其次，目前國內(nèi)監(jiān)管不完善，缺乏專門的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，因此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等方面缺乏統(tǒng)一管理。 （四）融資渠道不足，運(yùn)營(yíng)模式單一 目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目融資渠道狹窄，主要依靠銀行貸款，且多為抵押、擔(dān)保貸款，保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)投資者融資方式有待開發(fā)。201

24、4年11月，國務(wù)院就“創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資”等作了批示，為推動(dòng)融資方式改革打下了基礎(chǔ)，但新的融資機(jī)制仍有待開發(fā)。國內(nèi)PPP項(xiàng)目主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)于公共服務(wù)等領(lǐng)域涉及較少，運(yùn)營(yíng)模式單一；當(dāng)前國內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限普遍較短，違背了政府解決融資問題的初衷，不利于PPP模式的發(fā)展。 四、防范和化解PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的政策措施 （一）增強(qiáng)誠信體系建設(shè)，切實(shí)維護(hù)各參與方權(quán)益 誠實(shí)守信是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的重要因素，推進(jìn)政府部門和私人部門加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，切實(shí)維護(hù)各參與方利益。首先，政府和社會(huì)資本之間應(yīng)該建立誠實(shí)守信、平等互助、互利互惠的契約關(guān)系，禁止政府部門利用特有的權(quán)利和地位

25、將風(fēng)險(xiǎn)隨意轉(zhuǎn)嫁?o社會(huì)資本；同時(shí)，社會(huì)資本也不能借助自身獲取市場(chǎng)信息的優(yōu)勢(shì)來隱瞞政府部門簽訂不平等契約。其次，大力推進(jìn)法治政府、加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，政府有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)對(duì)私人部門的承諾，認(rèn)真履行合同約定，因違約侵犯其他參與方合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；同時(shí)，制定詳細(xì)的約定，降低公共部門“隨意簽約，肆意毀約”的發(fā)生概率。最后，政府部門應(yīng)制定完善的契約制度，明確公、私部門的責(zé)權(quán)利分工，建立相應(yīng)的懲戒措施，并形成規(guī)范性的書面文件，便于各部門之間進(jìn)行監(jiān)督。 （二）完善長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，形成協(xié)作配合新格局 要形成政府部門和社會(huì)資本之間協(xié)作配合的新格局，需建立健全化解風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，確保生效合同得到

26、有效執(zhí)行。首先，從精神方面建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，增加自我認(rèn)同感，提高工作熱情，提升工作效率。其次，完善監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)，針對(duì)PPP項(xiàng)目中規(guī)劃、招標(biāo)、采購、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施全方位監(jiān)管，在保證項(xiàng)目順利實(shí)施的前提下，盡可能降低運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；同時(shí)，加強(qiáng)投資者資金來源的信貸審核，降低項(xiàng)目實(shí)施過程中的信貸風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立公平的利益分配機(jī)制，政府部門和私人部門之間需要充分協(xié)商，就利益分配問題達(dá)成共識(shí)，提出各參與方均認(rèn)可的利益分配方案，并簽訂完整的協(xié)議來規(guī)范各參與方的行為，以此規(guī)避合作過程中因各參與方之間利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 （三）完善相關(guān)法律法規(guī)，提供安全的外部環(huán)境 從PPP各方的出

27、發(fā)點(diǎn)來看，公共部門和私人部門均希望順利完成PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。因此，根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程，完善相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)各參與方實(shí)施有效的法律約束，消除各參與方對(duì)PPP項(xiàng)目的顧慮成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。 完善相關(guān)法律法規(guī)可從以下幾個(gè)方面做起。首先，加強(qiáng)PPP模式下項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)法律體系建設(shè)，從PPP項(xiàng)目的應(yīng)用范圍、操作流層、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、責(zé)權(quán)關(guān)系等方面完善法律體系構(gòu)建。同時(shí)，PPP在不同領(lǐng)域的應(yīng)用應(yīng)分別制定相應(yīng)的法律，不同部門應(yīng)出臺(tái)更具體的PPP操作規(guī)范，做到有法可依、有法必依、違法必究。其次，通過對(duì)公、私部門權(quán)利和義務(wù)的合理界定來緩解甚至消除外部法律環(huán)境變更所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，通過合同條款，對(duì)可能出

28、現(xiàn)的不確定性情況，事先作出明確規(guī)定。最后，即將發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的法律變更對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生損害時(shí)，項(xiàng)目各參與方之間應(yīng)相互協(xié)商，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的收益損失和成本變動(dòng)，確定補(bǔ)救辦法，及時(shí)討論并確定更適合法律變更后的合同條款。 （四）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，保障各參與方利益 PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中面臨較多的未知因素，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各參與方之間進(jìn)行合理的分擔(dān)，是PPP項(xiàng)目能順利實(shí)施的關(guān)鍵。首先，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循“承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與獲得的收益相匹配、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要和自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配、各參與方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度要有一定上限”原則。其次，政府作為公共部門，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)的承受能力比較強(qiáng)，此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給公共部

29、門參與者承擔(dān)。融資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)，此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給私人部門參與者承擔(dān)。此外，對(duì)于自然災(zāi)害等不可抗力因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由雙方協(xié)商、共同承擔(dān)。最后，在PPP項(xiàng)目中，政府的主要職責(zé)是監(jiān)管，簽訂合同時(shí)應(yīng)制定相應(yīng)的收益分配規(guī)則，合理均衡各參與方的利益。項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)，對(duì)社會(huì)資本的利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，確保項(xiàng)目在代表社會(huì)效益的同時(shí)，使社會(huì)資本獲得合理的經(jīng)濟(jì)收益。 （五）鼓勵(lì)聯(lián)合投資，創(chuàng)新融資方式 為吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，保障其經(jīng)濟(jì)效益，需要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，打破現(xiàn)有的信貸政策限制，加大新的資金供給，完善經(jīng)營(yíng)回報(bào)。首先，積極鼓勵(lì)聯(lián)合體參與投資、運(yùn)營(yíng)和建設(shè)，使各公司共

30、同分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，探索嘗試各類聯(lián)合體模式，解決SPV運(yùn)營(yíng)能力的不足的問題，如擔(dān)保+PPP、基建+產(chǎn)業(yè)+金融、基金+基建等模式。其次，非銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新融資方式，多開發(fā)一些適合PPP模式的融資產(chǎn)品，與銀行共同構(gòu)成為PPP項(xiàng)目服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。最后，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中，為提高私人部門的積極性，公共部門應(yīng)為私人部門提供相應(yīng)的政策支持，例如在私人部門申請(qǐng)銀行體系貸款時(shí)，公共部門可為其提供擔(dān)保，增加其信譽(yù)度；在稅收、利息方面，公共部門應(yīng)為私人部門提供一些優(yōu)惠政策等。同時(shí)，私人機(jī)構(gòu)作為融資主體，應(yīng)該提升自身對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，選擇適合自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展的融資模式，制定完善的風(fēng)險(xiǎn)防控措施應(yīng)對(duì)融資過程中的不確定性

31、風(fēng)險(xiǎn)。 （六）完善運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè) 目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)尚不成熟，相關(guān)部門應(yīng)建立相關(guān)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、技術(shù)以及支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)等，進(jìn)而提升PPP項(xiàng)目的管理能力。首先，提供必要的支撐服務(wù)，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中可避免的風(fēng)險(xiǎn)，提升整體收益。其次，提供事前的法律咨詢服務(wù)，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的違規(guī)概率。最后，提供技術(shù)咨詢，可以減少因技術(shù)問題造成的減緩項(xiàng)目進(jìn)度問題，從而提高項(xiàng)目運(yùn)行效率和質(zhì)量。 （七）加強(qiáng)理念創(chuàng)新，探索多元化的PPP模式 PPP模式的推廣是為了實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因此，只要在控制成本、保障公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量的前提下，可以考慮引入創(chuàng)新機(jī)制，為私人部門的參與提供更大的空間，調(diào)動(dòng)其積極性，使各市

32、場(chǎng)主體更好地發(fā)揮其創(chuàng)造力和優(yōu)勢(shì)，保障PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。首先，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，引入仲裁機(jī)制，負(fù)責(zé)重新審核PPP的財(cái)務(wù)條件以及相關(guān)成本，幫助合作各方之間建立信任關(guān)系，保證合約的有效執(zhí)行。其次，給予私人部門更大的靈活性，提高其積極性。最后，探索多元化的PPP模式，鼓勵(lì)每個(gè)項(xiàng)目參與方根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，創(chuàng)新性地采用PPP新模式，如TOT（移交經(jīng)營(yíng)移交）等。 （八）加強(qiáng)PPP專業(yè)人才建設(shè) 一切問題的解決都需要專業(yè)的人才，PPP項(xiàng)目也不例外，加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)，在項(xiàng)目研究方面做到戰(zhàn)略引領(lǐng)，在運(yùn)營(yíng)管理方面實(shí)現(xiàn)人才保證。首先企業(yè)要通過內(nèi)部培養(yǎng)、外聘專家等方式建立獨(dú)有的“PPP智庫”，成立一支具有項(xiàng)目識(shí)

33、別能力、市場(chǎng)分析能力以及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力的研究團(tuán)隊(duì)，全面、及時(shí)地了解政府部?T制定的PPP政策并進(jìn)行專業(yè)化的分析。其次，PPP項(xiàng)目涵蓋投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過程，資金投資量大，投資周期長(zhǎng)，因此，企業(yè)需打造一支專業(yè)化的PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌整個(gè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。 參考文獻(xiàn)： 1楊俊龍.PPP模式的效應(yīng)、問題及優(yōu)化對(duì)策研究J.江淮論壇，2017（3）：40-46. 2史丁莎.WTO政府采購協(xié)議談判背景下我國PPP項(xiàng)目利用外資問題研究J.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2017（3）：48-55. 3李凱風(fēng).城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究J.求索，2016（1）：109-113. 4王樹文.“一帶一路”PPP模式

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