反立法壟斷期待構(gòu)建利益范本

“ 部門利益的驅(qū)動是三部委如此關(guān)注反壟斷法的內(nèi)因，而這種片面的部門利益的立法沖動，將導(dǎo)致立法壟斷現(xiàn)象的滋生。 ” 司法部研究室副研究員、中國司法副總編劉武俊在接受本刊記者采訪時說，反壟斷法草案從一開始就帶著濃厚的行政主導(dǎo)立法色彩，不同部門的立法式利益壟斷是導(dǎo)致反壟斷法難產(chǎn)的一個重要緣由，立法中的地方和部門利益保護是立法腐敗最突出的表現(xiàn)。 首先要反立法壟斷 劉武俊認(rèn)為，作為法治進程的第一推動力，立法始終在法制建設(shè)中占有毋庸置疑的首要地位。但在為不斷飆升的立法成就欣欣然的同時，一定要警惕“ 立法 恣意 ” 這一頗具隱蔽性的幽靈，一定要清醒認(rèn)識到立法腐敗現(xiàn)象不容低估的災(zāi)難性后果。 由于行政法規(guī)規(guī)章通常由相關(guān)的政府主管部門主持起草，這種立法慣例實際上為某些行政機關(guān)利用立法謀取本部門或本集團的私利提供了得天獨厚的機會，因而不少由政府部門起草的法律法規(guī)草案帶有明顯的部門利益色彩，立法決策部門往往為協(xié)調(diào)不同政府部門之間的利益沖突而煞費苦心。 “ 立法也因此蛻變?yōu)橹\取部門或集團私利的工具，法律這一 公共物品 也蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團的 私人物品 。 ” 劉武俊說。 北京大學(xué)立法研究中心主任周旺生教授則對 “ 立法腐敗 ” 的說法持不同觀點。他指出： “ 中國目前還沒有立法腐敗，因為還沒有出現(xiàn)立法機關(guān)利用立法的形式牟取不當(dāng)利益的現(xiàn)象。至于立法中的地方和部門利益保護應(yīng)該算是立法中的 異化 現(xiàn)象，確實值得立法機關(guān)警惕。 ” 國家工商總局與商務(wù)部幾乎同時向國務(wù)院提交了反壟斷法立法草案，顯示部門利益化、部門權(quán)力化還在實質(zhì)性地左右著立法的進程，從而出現(xiàn)了為平衡部門利益建議另立獨立權(quán)威的執(zhí)法機構(gòu)的動議。 “ 這種部門利益對立法的實質(zhì)性影響一定程度上潛伏了權(quán)力利益化的隱患，不利于立法公平、公正原則的維系。 ” 北京市安平城律師事務(wù)所主任關(guān)安平這 樣說道。 行政部門主導(dǎo)立法之爭 在反壟斷立法中，行政部門主導(dǎo)立法的行為受到了各方的抨擊。 “ 現(xiàn)在一談立法，許多人總是一味強調(diào) 國際接軌 而不顧中國的國情。 ” 首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授房慧閩分析認(rèn)為，這樣的結(jié)果只能是誤導(dǎo)民眾，降低立法機關(guān)的公信力，其根源在于利益部門對立法的 “ 自然壟斷 ” 。因此，在反行政壟斷的同時，也應(yīng)該打破部門對立法的壟斷，通過競爭性立法，提高立法的質(zhì)量和權(quán)威。 “ 實際上，行政部門主導(dǎo)立法的確是全世界的普遍現(xiàn)象，行政部門主導(dǎo)立法這本身并沒有錯。 ” 周旺生說，立法是對 “ 權(quán)力資源 ” 和 “ 權(quán)利資源 ” 進行制度化的配置，如何最有效利用權(quán)力和權(quán)利資源來完成立法任務(wù)，是立法機關(guān)必然要考慮的問題。 按照中國目前的立法體制，一部法律從醞釀到出臺，大致要經(jīng)過：做出立法決策或立法計劃、確定起草機關(guān)、組織起草小組、立法調(diào)研、形成草案、征求意見、正式成稿、向人大提出法律案、審議、表決和公布等數(shù)個步驟。 在這個過程中，法律草案由誰來起草，將起到至關(guān)重要的作用。在過去 20多年的立法實踐過程中，國務(wù)院及其下屬各個部門無疑起到了關(guān)鍵作用。根據(jù)周旺生的統(tǒng)計，近 20 年來，在全國人大通過的法律中，由國務(wù)院提交的法律提案占到總量的 75%到 85%。而根據(jù)新華網(wǎng)公開的資料顯示，在十屆全國人大確定的 76 件立法規(guī)劃中，由國務(wù)院提請審議或起草的達到 38 件，占到了 50%。除了參與法律的起草，政府部門還出臺了數(shù)倍于現(xiàn)有法律的大量行政法規(guī)和部門規(guī)章。 “ 這一方面體現(xiàn)出在立法轉(zhuǎn)型期，起草法律的任務(wù)相當(dāng)繁重，單靠人大的力量難以完成，必須借重行政部門的力量。同時也反映出政府部門在現(xiàn)有的權(quán)力資源配置中較大占比重的現(xiàn)實，而且政府本身也有制定法律的職責(zé)。 ” 周旺生說。 立法博弈平臺的建立 隨著中國民主與法治建設(shè)的進步，越來越多的利益主體開 始有機會參與立法成為近年來中國立法進程中的一大鮮明特點。 從村民委員會組織法、婚姻法、土地管理法、道路交通安全法、物權(quán)法、勞動合同法等一批法律草案、修正案被廣泛向社會征求意見。從 1954 年第一次公布憲法草案以來，我國已有 12 部法律草案向全社會公布并征求意見。 周旺生認(rèn)為，由于立法是對權(quán)力資源和權(quán)利資源的制度化配置，在這個過程中，必須使各個利益主體能夠有機會充分進行博弈，這樣才能使得制定出的法律最終能夠達到一種各方利益的平衡。 “ 立法利益主體日趨多元化，并逐步反映到中國立法的 過程中，成為推動立法轉(zhuǎn)型的重要因素。 ” 2006 年 3 月 20 日至 4 月 20 日，短短一個月的時間內(nèi)，全國人大常委會共收到勞動合同法草案意見 191849 件，是歷屆全國人大常委會法律草案征求意見中提出意見最多的一次。熱情背后的現(xiàn)實是，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，參與法律草案征求意見的討論，是普通公眾參與立法的不多渠道之一，雖然，向立法機關(guān)提交立法建議、在媒體公開發(fā)表意見以及向人大代表提出建議等等也是參與的渠道。 “ 這些參與的影響力是很有限的。 ” 房慧閩說，真正要實現(xiàn)各方利益的平衡，必須要構(gòu)筑一個利益博弈的新平臺。 2005 年 9 月 27 日，全國人大法律委員會等相關(guān)部門的 13 位聽證人，從來自全國各地 4982 個報名者中產(chǎn)生的 20 名公眾聽證陳述人，就個人所得稅工薪所得減除費用標(biāo)準(zhǔn)等問題舉行了聽證會，這也是全國人大常委會首次舉行立法聽證會。這次聽證會上的意見，為后來全國人大常委會組成人員審議修改個人所得稅法提供了重要參考依據(jù)。 “ 全國人大最后通過的結(jié)果就是聽證會的意見。這是一件讓人非常欣慰的事情。 ” 房慧閩說。 此前， 2004 年 9 月，北京市人大常委會法制委員會也就北京市實施中華人民共和國道路交通安全法辦法舉行該市的首次 立法聽證會。這年 10 月22 日，新法規(guī)通過，部分條款吸納了聽證陳述人和市民們的意見和建議。 “ 這兩次立法實踐，受到了社會各界的廣泛好評。 ” 房慧閩分析指出，立法聽證的要義在于構(gòu)建了一個利益博弈的平臺，通過這個平臺，各個利益主體能更為充分地表達自己的立場，使得通過的法律最終盡可能達到一種各方利益的平衡。 立法聽證會 立法聽證會是指立法機關(guān)采取會議形式，就某項社會問題是否需要立法解決，或者在立法過程中就草案內(nèi)容是否合理、可行，公開地、直接地聽取公眾意見的程序制度。立法聽證會已成為許多國家提升立法民主 化程度和廣泛獲取相關(guān)立法信息的重要途徑。 在中國，市場經(jīng)濟的建立和民主政治的國情使立法機關(guān)實行立法聽證制度成為必然。 2000 年開始實施的立法法專門就全國人大常委會立法過程中引進立法聽證做法作出如下明確規(guī)定： “ 列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。 ” 聽證會最大的特點：一是公開、透明。聽證的內(nèi)容和焦點問題事先向社會公布 ;符合報名條件的公民都可以自愿報名作為陳述人或者旁聽人 ;聽證會對媒體 開放，從而使更多的人了解聽證的事項和各方面的意見。二是公正、客觀。組織者應(yīng)當(dāng)在報名參加聽證會的公民中選擇持不同觀點的代表作為聽證陳述人，面對立法機關(guān)直接陳述自己的意見，使各種不同意見得到比較充分的表達，立法機關(guān)能夠更全面地了解各方利益和矛盾所在，妥善地協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同部門、不同方面群眾的利益。三是程序性強。為了保證聽證陳述人都有平等的機會發(fā)表意見，提高聽證會的效率，聽證會都制定有嚴(yán)格的聽證規(guī)則，對聽證會的發(fā)言順序、發(fā)言時間等作出