財政研究論文-中國財政脆弱度分析.doc

財政研究論文-中國財政脆弱度分析摘要：本文運(yùn)用財政脆弱度分析框架，對我國的財政狀況進(jìn)行了討論，指出在初始財政形勢以及短期財政風(fēng)險等層面上，中國財政有著較大的脆弱度。中長期財政狀況雖然反映出我國財政可持續(xù)能力較強(qiáng)，但如果近期經(jīng)濟(jì)形勢和財政體制性因素不作大的調(diào)整，財政赤字狀況惡化以及財政危機(jī)的出現(xiàn)還是很有可能的。財政脆弱度評價是國際貨幣基金組織進(jìn)行項(xiàng)目援助和財政政策分析時采用的一種新的分析方法，本文借鑒其分析框架，對我國的財政狀況作一評述。一、財政脆弱度一般分析（一）財政脆弱度內(nèi)涵財政政策和財政管理的目標(biāo)有多種，但各國的財政政策目標(biāo)都會包括：設(shè)法避免直接威脅短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和長期財政穩(wěn)定的過量財政赤字和債務(wù)；保留足夠的政策彈性以進(jìn)行有效的需求管理；維持合理而穩(wěn)定的稅率來籌集稅收收入。財政脆弱度是指一個政府在實(shí)現(xiàn)其綜合財政政策目標(biāo)時可能招致失敗的狀況（RichardHemming，MurraryPetrie，2000）。這里的綜合財政政策目標(biāo)除了上述一般目標(biāo)以外，還包括本國設(shè)定的特殊的財政政策目標(biāo)。雖然這些目標(biāo)單獨(dú)分析都存在無力實(shí)現(xiàn)的可能，但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中由于這些目標(biāo)是相互關(guān)聯(lián)的，單一目標(biāo)的失敗往往導(dǎo)致總體目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。例如，財政脆弱度可能表現(xiàn)為：為彌補(bǔ)財政赤字的貨幣創(chuàng)造可能導(dǎo)致通貨膨脹，或者導(dǎo)致債務(wù)的不可持續(xù)；當(dāng)需求不足時，由于過大的財政赤字和債務(wù)約束，財政政策將一反慣常做法，不得不進(jìn)行緊縮或者不得不提高稅率。可以認(rèn)為，導(dǎo)致財政脆弱度的因素是緊密聯(lián)系的，一種財政目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，就會傳遞給其他目標(biāo)，發(fā)出財政脆弱度信號。當(dāng)然，財政分配活動在實(shí)現(xiàn)以上政策目標(biāo)時，還需要追求其他宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如減少貧窮、實(shí)現(xiàn)收入合理分配、改善社會生活質(zhì)量等公平性目標(biāo)以及提供優(yōu)質(zhì)公共物品和解決市場失靈等效率目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的失敗與實(shí)現(xiàn)綜合財政目標(biāo)的失敗一樣會產(chǎn)生脆弱度。本文主要分析綜合財政目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的可能性。（二）財政脆弱度分析框架財政脆弱度的評價構(gòu)架包括對初始財政形勢的分析；短期財政結(jié)果對財政風(fēng)險的影響；財政長期穩(wěn)定面臨的威脅；影響財政政策設(shè)計和實(shí)施的結(jié)構(gòu)或制度缺陷。這個構(gòu)架有以下邏輯聯(lián)系：首先，初始財政形勢對脆弱度的影響大小、取決于宏觀財政目標(biāo)最初未被滿足的程度。如果基期的經(jīng)濟(jì)形勢是高赤率，高債務(wù)負(fù)擔(dān)率，小規(guī)模的自動穩(wěn)定器以及高宏觀稅率，那么通常會產(chǎn)生脆弱度的假定。故評價時需要獲取高質(zhì)量的財政信息，通過謹(jǐn)慎的評價來判斷一國是否存在不佳的初始財政形勢和赤字傾向，為決策提供指導(dǎo)。如果一國政府目前推行不適宜的財政政策或缺少實(shí)施更好政策的能力，將會帶來政策的失敗。不當(dāng)?shù)恼哌x擇即使不影響目前的財政結(jié)果，也會在將來某個時點(diǎn)妨礙政府實(shí)現(xiàn)其財政政策目標(biāo)，成為中長期財政風(fēng)險的來源。其次，由于一個預(yù)算年度不能暴露全部短期風(fēng)險，初始財政形勢應(yīng)該與兩年以上的短期預(yù)測相結(jié)合。這種短期預(yù)測應(yīng)該以政策不發(fā)生變化為基礎(chǔ)，重點(diǎn)分析預(yù)期宏觀經(jīng)濟(jì)變量、債務(wù)結(jié)構(gòu)等因素對財政收支平衡的影響。再次，即使財政結(jié)果沒有暴露重大的短期風(fēng)險，持續(xù)的財政赤字也會導(dǎo)致高債務(wù)水平，這會成為中期財政困難和財政風(fēng)險的來源，故需要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的債務(wù)動態(tài)分析以及財政可持續(xù)能力的分析。最后，評價財政支出、收入的構(gòu)成以及制度性因素。一方面，脆弱度的一個重要來源是非自主決定支出占總支出的比重較高，某些支出大項(xiàng)被利益集團(tuán)所控制。另一方面，財政收入主要來自稅收，稅收結(jié)構(gòu)也影響財政脆弱度。稅基的寬窄、稅率的彈性等稅制結(jié)構(gòu)問題以及稅法的穩(wěn)定性情況都影響財政脆弱度。此外，財政管理能力也是評價財政脆弱度的重要因素。二、中國初始財政形勢的判斷（一）初始財政形勢已發(fā)出脆弱度信號1.高赤字率。統(tǒng)計資料表明，從1979年到2001年的23年間，中國有21個年份出現(xiàn)赤字。內(nèi)外債全額赤字率1995年為1.7%，2000年上升到2.99%.2002年的預(yù)算赤字達(dá)3098億元，預(yù)算赤字占GDP比重將超過3%，達(dá)到國際貨幣基金組織的債務(wù)比率警戒水平（見參考文獻(xiàn)3）。2.中央財政的債務(wù)依存度高。1991-1995年，最發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家國債依存度平均為10%，赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家平均為25%，亞洲新興工業(yè)化國家為9%，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國的債務(wù)依存度。我國中央財政債務(wù)依存度自1994年起就突破50%，1999年已達(dá)到69.7%，近兩年的依存度仍然很高，這使得中央財政支出形成對債務(wù)的較高依賴（見參考文獻(xiàn)2）。3.高宏觀稅率。從宏觀稅率看，中國的稅率不低，企業(yè)繳納的主要稅種的實(shí)際稅負(fù)不輕。比如，增值稅的法定稅率為17%，但我國實(shí)行的生產(chǎn)型增值稅，如果允許扣除固定資產(chǎn)所含稅金，則我國現(xiàn)行增值稅的實(shí)際稅率將達(dá)23%左右，已高于西方國家（大多在20%以下）的水平。我國企業(yè)所得稅的法定稅率為33%，而德國為25%，日本為30%，英國為30%，美國實(shí)行15%、18%、25%和33%的四級超額累進(jìn)稅率，中國企業(yè)的實(shí)際稅率還略高。由于我國企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，且存在各種收費(fèi)和政府基金性繳費(fèi)，企業(yè)的總體財政負(fù)擔(dān)不小。4.減收增支因素多，財政收支矛盾尖銳。從財政收入方面看，財政增收的特殊性因素近期將有所減少，幾種主要稅種稅率實(shí)質(zhì)性下調(diào)，財政收入的增長速度將有所回落。從財政支出方面看，建立和完善社會保障制度、農(nóng)村稅費(fèi)改革、實(shí)施科教興國和西部大開發(fā)戰(zhàn)略等各項(xiàng)重大方針政策，都需要大量增加支出。特別是本屆政府大力度推進(jìn)社會保障制度改革，更加大了財政赤字的負(fù)擔(dān)。而近期的財政赤字支出多用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，帶動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效應(yīng)較弱，投資回報率非常低，且公共工程中的低效率問題層出不窮，能否增強(qiáng)國債的償還能力現(xiàn)在還不能肯定。5.自動穩(wěn)定器規(guī)模小。自動穩(wěn)定器又稱“內(nèi)在穩(wěn)定器”，指現(xiàn)代財政機(jī)制所具有的一種無需改變政府政策而有助于減輕收入和價格波動，起自動穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)作用的內(nèi)在功能，多通過社會保障支出和累進(jìn)的個人所得稅制度發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。我國社會保障制度覆蓋面窄，社會保險支出占財政支出的比重小。而個人所得稅占稅收收入的比重在2001年有所增長，但僅為6.6%，且稅收的征收模式是分類、分項(xiàng)征收，有些項(xiàng)目并未實(shí)行累進(jìn)稅率。以上這些因素使得我國財政機(jī)制中的自動穩(wěn)定器規(guī)模相當(dāng)小。6.擴(kuò)張性財政政策效應(yīng)遞減。在連續(xù)推行積極的財政政策以后，2001年我國GDP增長7.3%，比上年下降了近一個百分點(diǎn)，且呈現(xiàn)逐季減緩趨勢；國有企業(yè)在基本實(shí)現(xiàn)3年脫困目標(biāo)之后，又出現(xiàn)效益回落和返困現(xiàn)象；除了政府國債投資之外，各類市場主體的自我積累機(jī)制依然乏力；物價由低速回升轉(zhuǎn)為全面回落，2001年零售物價指數(shù)下降0.8%；失業(yè)率居高不下，就業(yè)難度加大，2001年下崗未能再就業(yè)的職工近600萬人，城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率高于登記失業(yè)率2-3個百分點(diǎn)；擴(kuò)張的財政和貨幣政策對啟動農(nóng)村市場乏力（見于祖堯：擴(kuò)張型財政政策流入長期化傾向，國研網(wǎng)2002.3.4）。（二）政府財政活動的覆蓋范圍不完整我國的財政收支范圍包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外三塊，曾經(jīng)一度還形成三分天下的局面，近期國家對預(yù)算外收入和制度外收入進(jìn)行了規(guī)范，但各種非稅收入擠占稅收、侵蝕稅基現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，從而導(dǎo)致財政收支信息不真實(shí)、不完整。（三）不充分的政府負(fù)債信息我國政府負(fù)債除了顯性負(fù)債以外，還包括