財(cái)政研究論文-關(guān)于處理中央與地方間財(cái)政關(guān)系建議.doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于處理中央與地方間財(cái)政關(guān)系建議考慮到中國是一個(gè)典型的地理、人口和民族大國，也是一個(gè)典型的單一制國家，處理好中央與地方的財(cái)政關(guān)系具有特殊重要的意義。過去的實(shí)踐也典型地證明了這點(diǎn)，隨著1994年分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，我國中央與地方的財(cái)政關(guān)系有了重大改革，向規(guī)范化方向邁出了重要的一步。但是，與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家比較規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系模式相比，目前我國政府問財(cái)政關(guān)系在許多方面還很不完善，需要進(jìn)一步深化改革。1政府間財(cái)政關(guān)系方面的立法與國際通行做法不同，目前我國的政府同事權(quán)劃分不僅沒有統(tǒng)一的憲法與法律依據(jù)，就連一個(gè)權(quán)威性政策依據(jù)也沒有，這與分稅制財(cái)政體制改革的要求極不相稱，并導(dǎo)致了許多問題。目前政府間支出劃分的交叉、本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的某些支出責(zé)任轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)、中央通過大量?？罱槿氡緫?yīng)由地方自主安排的支出、中央與地方稅收劃分的不規(guī)范，以及地方隨著減免中央稅收等等，都與此密切相關(guān)。經(jīng)過這么多年的改革和探索，我國中央和地方財(cái)政關(guān)系應(yīng)該具有的基本框架和應(yīng)該遵循的一般原則已經(jīng)比較明朗，立法的時(shí)機(jī)和條件應(yīng)該已經(jīng)成熟，不宜再拖。致于具體的劃分辦法，包括中央與地方如何劃分支出、稅收和財(cái)政責(zé)任，在今后條件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再分別立法，“政府間財(cái)政關(guān)系基本法”可以暫不涉及，但基本原則應(yīng)該明確無誤地寫進(jìn)去。2政府問收入的劃分目前我國政府間收入的劃分至少有四種標(biāo)準(zhǔn)，即除了以稅收作為劃分標(biāo)準(zhǔn)外，還有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、所有制標(biāo)準(zhǔn)和重要性（是否是重點(diǎn)企業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)，由此也產(chǎn)生了很多問題。下一步應(yīng)該按照規(guī)范分稅制的內(nèi)在要求，逐步創(chuàng)造條件，以稅收作為劃分政府間收入歸屬的唯一標(biāo)準(zhǔn)劃分。具體來說，可以在稅種劃分、分享稅率（對(duì)同一個(gè)稅種的稅基由各級(jí)政府各自按不同的稅率征收）或者二者的某種結(jié)合這三種形式選擇。全部按稅種劃分雖然是一個(gè)比較徹底的解決辦法，但對(duì)稅收制度本身的設(shè)計(jì)有非常嚴(yán)格的要求，這在目前的情況下是無法實(shí)現(xiàn)的。可行而又比較合理的做法是采取稅種標(biāo)準(zhǔn)與稅率標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的辦法來劃分。3中央與地方事權(quán)的劃分目前我國中央與地方事權(quán)的劃分主要應(yīng)從三個(gè)方面加以改進(jìn)。一要合理界定政府職能范圍，基本上限于社會(huì)管理和公共服務(wù)、收入再分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三個(gè)領(lǐng)域；二要科學(xué)劃分中央與地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，建立起合理分工、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)管理體制；三要合理劃分中央與地方財(cái)政的支出范圍，主要包括進(jìn)一步明確中央與地方財(cái)政的投資性支出、政府行政管理支出和教育、文化、衛(wèi)生以及科學(xué)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出范圍。4中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付是均衡地區(qū)基本公共服務(wù)水平、實(shí)施中央對(duì)地方的特殊政策目標(biāo)和中央對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政制衡的重要手段，各國都非常重視。在我國，目前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括多種形式，總的金額也相當(dāng)大，但是，大量的轉(zhuǎn)移支付資金是通過不規(guī)范的形式轉(zhuǎn)移給地方的，沒有地區(qū)均等化效果。過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法雖然比較科學(xué)和合理，具有均衡地區(qū)基本公共服務(wù)的內(nèi)在機(jī)制，但是實(shí)施時(shí)間不長，特別是由于受中央財(cái)力的限制，力度不夠大，轉(zhuǎn)移的資金非常有限，對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)力和基本公共服務(wù)水平的差距，難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。近期應(yīng)該著手在三個(gè)方面搞好轉(zhuǎn)移支付制度的改革工作。首先要?dú)w并和簡化轉(zhuǎn)移支付體系，形成以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體、以專項(xiàng)撥款為輔助的政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)模式；其次要集中財(cái)力用于擴(kuò)大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大均等化轉(zhuǎn)移支付力度；最后要盡快對(duì)現(xiàn)行專項(xiàng)撥款進(jìn)行清理，在合理分類的基礎(chǔ)上，該取消的要取消，該合并的要合并。我國的?？詈艽笠徊糠謱儆诰鈸芸钚再|(zhì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理，不能繼續(xù)增加?？羁偭俊？罘峙浞绞揭藏酱母铮@方面可以借鑒西方一些國家（如美國）的做法，這些國家有一整套?？罘峙涔絹肀ＷC?？罘峙涞暮侠硇院涂茖W(xué)性。此外，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面的基礎(chǔ)性工作，特別是數(shù)據(jù)收集、整理、分析工作，也應(yīng)加緊進(jìn)行。5省以下財(cái)政關(guān)系中央政府在規(guī)范省以下財(cái)政關(guān)系方面，應(yīng)該發(fā)揮更為積極的作用。具體說來，在尊重“分級(jí)管理”所賦予地方政府的自主權(quán)與調(diào)控權(quán)的同時(shí)，依照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的基本精神，由中央政府對(duì)“省以下”分稅制體制作出原則性規(guī)定與政策性指導(dǎo)意見。長期以來，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”是我國處理政府間財(cái)政分配關(guān)系所奉行的基本原則，在具體事務(wù)處理上表現(xiàn)為“下管一級(jí)”。中央政府在規(guī)范“省以下”分稅制財(cái)政體制方面的作為，應(yīng)與現(xiàn)行的財(cái)政管理原則相適應(yīng)。以此而言，中央政府規(guī)范“省以下”分稅制的形式、范圍與程度將是有限的。中央政府在規(guī)“省以下”體制時(shí)，必須考慮現(xiàn)行省際問“省對(duì)下”體制的級(jí)次差異。目前，一部分省區(qū)對(duì)下體制是“省直接對(duì)縣”，另一部分省區(qū)對(duì)下體制“省對(duì)地市”、“地市對(duì)縣”。無論將“省對(duì)下”體制統(tǒng)一到哪一個(gè)級(jí)次，都會(huì)有一部分省區(qū)對(duì)現(xiàn)行體制作較大的調(diào)整，牽動(dòng)多方利益調(diào)整，操作難度不可忽視。省級(jí)政府應(yīng)采取適當(dāng)措施，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的財(cái)力差異進(jìn)行必要調(diào)節(jié)?？尚械霓k法是比照中央對(duì)省的“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，建立“省對(duì)下”轉(zhuǎn)移支付制度，其低限目標(biāo)是滿足縣級(jí)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)合理的、基本的需要。考慮到中國是一個(gè)典型的地理、人口和民族大國，也是一個(gè)典型的單一制國家，處理好中央與地方的財(cái)政關(guān)系具有特殊重要的意義。過去的實(shí)踐也典型地證明了這點(diǎn)，隨著1994年分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，我國中央與地方的財(cái)政關(guān)系有了重大改革，向規(guī)范化方向邁出了重要的一步。但是，與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家比較規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系模式相比，目前我國政府問財(cái)政關(guān)系在許多方面還很不完善，需要進(jìn)一步深化改革。1政府間財(cái)政關(guān)系方面的立法與國際通行做法不同，目前我國的政府同事權(quán)劃分不僅沒有統(tǒng)一的憲法與法律依據(jù)，就連一個(gè)權(quán)威性政策依據(jù)也沒有，這與分稅制財(cái)政體制改革的要求極不相稱，并導(dǎo)致了許多問題。目前政府間支出劃分的交叉、本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的某些支出責(zé)任轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)、中央通過大量?？罱槿氡緫?yīng)由地方自主安排的支出、中央與地方稅收劃分的不規(guī)范，以及地方隨著減免中央稅收等等，都與此密切相關(guān)。經(jīng)過這么多年的改革和探索，我國中央和地方財(cái)政關(guān)系應(yīng)該具有的基本框架和應(yīng)該遵循的一般原則已經(jīng)比較明朗，立法的時(shí)機(jī)和條件應(yīng)該已經(jīng)成熟，不宜再拖。致于具體的劃分辦法，包括中央與地方如何劃分支出、稅收和財(cái)政責(zé)任，在今后條件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再分別立法，“政府間財(cái)政關(guān)系基本法”可以暫不涉及，但基本原則應(yīng)該明確無誤地寫進(jìn)去。2政府問收入的劃分目前我國政府間收入的劃分至少有四種標(biāo)準(zhǔn)，即除了以稅收作為劃分標(biāo)準(zhǔn)外，還有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、所有制標(biāo)準(zhǔn)和重要性（是否是重點(diǎn)企業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)，由此也產(chǎn)生了很多問題。下一步應(yīng)該按照規(guī)范分稅制的內(nèi)在要求，逐步創(chuàng)造條件，以稅收作為劃分政府間收入歸屬的唯一標(biāo)準(zhǔn)劃分。具體來說，可以在稅種劃分、分享稅率（對(duì)同一個(gè)稅種的稅基由各級(jí)政府各自按不同的稅率征收）或者二者的某種結(jié)合這三種形式選擇。全部按稅種劃分雖然是一個(gè)比較徹底的解決辦法，但對(duì)稅收制度本身的設(shè)計(jì)有非常嚴(yán)格的要求，這在目前的情況下是無法實(shí)現(xiàn)的?？尚卸直容^合理的做法是采取稅種標(biāo)準(zhǔn)與稅率標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的辦法來劃分。3