財政研究論文-縣鄉(xiāng)財政困難的緩解之策.doc

財政研究論文-縣鄉(xiāng)財政困難的緩解之策縣鄉(xiāng)財政困難，就是財政收入少，支出多，入不敷出，集中表現(xiàn)為欠發(fā)機關事業(yè)單位人員工資現(xiàn)象不同程度地存在，公用經(jīng)費保障水平較低，縣鄉(xiāng)政府提供公共服務能力低等。解決縣鄉(xiāng)財政困難，簡單地說就是增加縣鄉(xiāng)財政收入，調整支出結構并節(jié)省支出，或者雙管齊下，在增加收入的同時調整支出結構并節(jié)省支出，達到收支平衡，滿足縣鄉(xiāng)的公共支出需求。然而，說來容易做著難，具體實施起來困難重重。緩解之誤緩解縣鄉(xiāng)財政困難，使縣鄉(xiāng)財政保持良性運行和可持續(xù)發(fā)展，關系到區(qū)域和城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展，關系到全面建設小康社會目標的實現(xiàn)，關系到黨和政府在基層的執(zhí)政能力和服務水平，具有重大的經(jīng)濟、政治和社會意義。因其重要，自然引起了大家的普遍關注，目前對縣鄉(xiāng)財政困難問題及解決方法的研究數(shù)不勝數(shù)，這當中不乏真知灼見，但也存在著某些認識之誤。誤區(qū)：“解決財政困難必須首先發(fā)展經(jīng)濟”如果說經(jīng)濟落后必然導致財政困難，那等于承認財政困難永無解決之日。改革開放到今天，各地的經(jīng)濟都有不同程度的發(fā)展，經(jīng)濟水平比計劃經(jīng)濟時期都大大提高了。但是，以前的財政困難問題并不像現(xiàn)在這樣嚴重。再者，經(jīng)濟發(fā)展到多高水平才能解決目前的財政困難問題？經(jīng)濟發(fā)展了，財政收入增加了，但如果財政支出水平仍然增長過快，財政困難肯定繼續(xù)存在，甚至可能加劇。悖論：“財政供養(yǎng)人員多”與“工資水平低”縣鄉(xiāng)基層財政困難，一方面是財政供養(yǎng)人員工資水平低，并時常有欠發(fā)現(xiàn)象；另一方面是財政供養(yǎng)人員多，往往超出編制很多，有的甚至一倍以上。財政供養(yǎng)人員工資水平高低要看跟誰比。如果與經(jīng)濟發(fā)達、財政充裕地區(qū)比，與不欠發(fā)工資的職工比，顯然是低；若與當?shù)匾话闫髽I(yè)職工和農(nóng)民收入比，與地方財政的承受能力比，則工資可能不低反而要高。如果說工資水平低，那為什么當?shù)氐呢斦B(yǎng)人員仍然偏多，而且人們還拼命要擠進來吃“財政飯”呢？這可能不單純是財政問題，而是行政和人事體制出了問題。偏見：只“改革完善省以下財政體制”中國的行政管理是“統(tǒng)一領導，分級管理”體制。其中財政體制又是一個完整的分系統(tǒng)，下級財政直接受中央財政的領導。財政體制出現(xiàn)問題，首先是中央財政的事。不解決中央財政的問題，地方財政體制是搞不好的。財政體制的研究和改革不從中央財政開始，或者撇開中央財政不談是不全面也不明智的。如果閉口不談市以上財政體制改革，只在“縣鄉(xiāng)財政體制”改革上做文章，例如實行“鄉(xiāng)財縣管”、“縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)收統(tǒng)支”等，只不過是在微薄的縣鄉(xiāng)財力的分配上尋求脆弱的平衡，結果往往是在加強縣級財政和政府的權力的同時，相應削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量，并且一般會降低政府對鄉(xiāng)村居民提供服務的能力和水平。錢是省了，但事也辦不成了，這與改革的初衷是違背的。緩解之令今年1月17日，為緩解縣鄉(xiāng)財政困難，促進增強基層執(zhí)政能力建設，財政部制定印發(fā)了關于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見，要求各省、區(qū)、市結合本地實際，狠抓貫徹落實，確保緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作取得實效。其具體內(nèi)容就是“三獎一補”：所謂“三獎”，一是對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵；二是對縣鄉(xiāng)政府精簡機構和人員給予獎勵；三是對產(chǎn)糧大縣給予獎勵?！耙谎a”指的是對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補助。意見的印發(fā)反映了中央對縣鄉(xiāng)財政困難問題的重視，是一項重要舉措。但因其復雜性和艱巨性，能否收到明顯實效，還不容我們過于樂觀。對怎樣“獎”的疑問。政府對下級無論是獎勵還是補助，反正都是財政出錢?！爸醒胴斦o地方政府以獎勵”，財政出錢是不錯的，但到底是以誰的名義？是中央政府還是“中央財政”？獎勵到底是給誰的？獎金是發(fā)給縣鄉(xiāng)人民，還是發(fā)給縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員？是獎給政府中“有關”的工作人員，還是只獎給其中“有功”的工作人員？這筆錢到底該怎么花？這也是在實施“獎勵”政策前要清楚明確的問題。一定要吸取過去的教訓：獎勵的最后結果，大家都獲獎了，上下皆大歡喜，但問題仍然得不到解決。對為什么“獎”的疑問。對“增加稅收收入”獎勵：現(xiàn)在的獎補政策要求困難縣鄉(xiāng)稅收收入超過一定數(shù)額才給予獎勵，這樣的政策導向，會促使縣鄉(xiāng)政府為了達到規(guī)定的獎勵標準，制定不符合實際的收入計劃，想方設法去組織收入，這就違背了依法納稅的原則。而特別窮的地方根本不可能拿到獎勵，顯然違背了制定政策的初衷。對“省、市政府加大轉移支付”獎勵：為解決基層財政困難，省、市政府加大對縣、鄉(xiāng)政府轉移支付的數(shù)量，是它們應負的責任，是它們的本職工作，也不是份外的事情，更不是額外的恩賜，因而也不是獲得上級政府獎勵的充分條件。對“精簡機構”獎勵：精簡機構和人員，提高工作效率，緩解財政困難，是縣鄉(xiāng)政府應該做和必須做的工作，而不是什么突出的成就、額外的貢獻，因此根本不能成為獎勵的理由。把政府工作好壞和財政困難程度混在一起綜合評獎，標準恐怕難以準確把握，反而可能增加評獎的主觀隨意成分。對“產(chǎn)糧大縣”獎勵：在經(jīng)濟困難、物資短缺、糧食匱乏時期，國家為了取得必要的糧食物資，鼓勵增加糧食生產(chǎn)，一方面需要強制性的行政手段，一方面也采取一些鼓勵和獎賞政策。而在市場經(jīng)濟下，除了糧食價格的調節(jié)作用外，國家用減免農(nóng)業(yè)稅、對糧食生產(chǎn)和種糧農(nóng)民直接補貼的辦法來保護和增加糧食生產(chǎn)者的利益，可以更有效地起到鼓勵糧食生產(chǎn)的作用。對“三獎一補”的可行性和效果的疑問。不改革現(xiàn)行的財政體制，不創(chuàng)新中央、省、市對縣鄉(xiāng)財政的管理體制，而實行隨意性較強的“獎”、“補”政策，只能使財政體制繼續(xù)扭曲。這種“獎”、“補”的客觀公正性與科學合理性如何評判？由誰來保證？是財政部門、政府部門，還是全國人大？如果批準報告、考核評價、監(jiān)督檢查這一系列程序，全靠中央來做，鑒于工作量之巨，其可行性、可操作性值得懷疑。這在無形中還會進一步擴大上級政府的權力，加強上級政府對下級政府的制約和控制，造成不必要的權力集中，從而不利于公共財政和民主財政的推行，也不利于和諧社會的實現(xiàn)。該意見從1月17日發(fā)布已有一段時間，但具體的實施辦法至今尚未出臺，這說明具體辦法的制定遇到難題，還有一些問題不好解答。緩解之本要根本消除和解決縣鄉(xiāng)財政困難，最重要的是健全和完善整個財政體制。為了幫助財政困難縣擺脫困境，除了要求它們依靠自身的力量努力發(fā)展經(jīng)濟、精簡機構和壓縮人員、加強稅收征管、做到應收盡收、用好和節(jié)約財政資金之外，上級財政應當按照公共財政要求，均衡地區(qū)間支出水平，適當調整、盡可能完善現(xiàn)行財政體制和財政政策，這是困難縣擺脫困境的必要之舉，也是他們普遍的愿望和要求。理想的或完善的財政體制應該做到：建立三套保障體系完善的分稅制體制：經(jīng)過充分協(xié)商討論，按照達成共識的一定公式，科學測算各級財政收入與支出；不是以財政供養(yǎng)人員為標準，而是以當?shù)鼐用袼璺账綖橐罁?jù)。通過精細測算，使得至少一半的縣鄉(xiāng)依靠自身收入能夠實現(xiàn)自足自立。而現(xiàn)行財政體制比較復雜也不盡合理，共享稅