財(cái)政研究論文-地方財(cái)政壓力下的農(nóng)村發(fā)展.doc

財(cái)政研究論文-地方財(cái)政壓力下的農(nóng)村發(fā)展內(nèi)容摘要：從1990年代中期以來，我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)戶收入增長緩慢、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)民收入增長緩慢且幅度過小、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)而難出的問題日益凸現(xiàn)。特別是中西部地區(qū)的農(nóng)村地方財(cái)政困難超重，在農(nóng)民家庭收入增幅趨緩、非農(nóng)生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)持續(xù)快速增加、生產(chǎn)性投入持續(xù)增大以及地方公共設(shè)施和基本建設(shè)投入不足的四重壓力下，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后已經(jīng)對社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。對此，中央明確提出要把提高農(nóng)民收入作為下一步農(nóng)村工作的重點(diǎn)。本文力圖從制度分析的角度對解決農(nóng)村問題提出一些看法，并提出相應(yīng)的政策選擇。一“三農(nóng)”問題的歸結(jié)點(diǎn)是農(nóng)民問題，集中體現(xiàn)為農(nóng)民收入問題。20世紀(jì)90年代中期以來，農(nóng)民收入增長趨緩，增幅減小，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，而與此同時(shí)，農(nóng)民生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)和非生產(chǎn)性負(fù)擔(dān)日益增長。首先，從農(nóng)戶收入增長情況看。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1996年農(nóng)民收入增長幅度為9%，1997年增長減至不足5%，大體在4.6%左右，1999年增長3.8%，2000年增長21%，2001年增長幅度為4.2%.據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)研究人員根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)低迷和農(nóng)業(yè)比較收益的降低，農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)中來自農(nóng)業(yè)收入比例在持續(xù)下降，1998年農(nóng)民純收入中來自農(nóng)業(yè)部分的收入比1997年減少了30多元，1999年繼續(xù)減少50多元，2000年又減少40多元，3年累計(jì)較1997年減少131元。2001年來自農(nóng)業(yè)的收入有所反彈，人均增加了30元，但四年時(shí)間累計(jì)仍減少了101元。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查資料，全國有59%的農(nóng)戶仍屬于純農(nóng)戶，這些純農(nóng)戶家庭90%的收入來自純農(nóng)業(yè)收入，而非農(nóng)業(yè)收入不到家庭總收入的10%，因此，純農(nóng)收入的減少意味著相當(dāng)比例的農(nóng)戶收入降低，而且意味著這些農(nóng)戶收入將出現(xiàn)持續(xù)走低的趨勢。從城鄉(xiāng)居民收入差距來看，1978年為2.56：1，1982年為1.82：1，1994年為2.86：1，1999年2.56：1，可以說城鄉(xiāng)居民收入差距是在波動(dòng)中呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢；生活消費(fèi)方面來看，1978年城鎮(zhèn)居民人均生活消費(fèi)支出相當(dāng)于農(nóng)村居民的2.93倍，1999年上升到3.37倍；從儲(chǔ)蓄情況看，到1998年底占人口30%的城鎮(zhèn)居民儲(chǔ)蓄占總儲(chǔ)蓄的80%，人均儲(chǔ)蓄達(dá)到11324元，而同期農(nóng)村居民人均儲(chǔ)蓄僅為1202元，城市居民儲(chǔ)蓄是農(nóng)村人口的9.4倍，這一數(shù)字在1985年為6倍。尤其是，改革開放以來，中央財(cái)政和地方財(cái)政向城市傾斜，城市基本設(shè)施投資大幅度增長，城市居民相關(guān)的基本生活設(shè)施投資也有大幅度增長，而縣以下的農(nóng)村基本建設(shè)投資的比例卻增長緩慢，縣級以及縣以下的地方財(cái)政直接用于農(nóng)村基本建設(shè)投資中生活和生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投資更多集中在中心城鎮(zhèn)，直接關(guān)系到周邊農(nóng)村居民基本生活如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的投資則增長緩慢，大多依靠農(nóng)村自身的積累和集資。這一情況在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為突出。在農(nóng)戶收入減少的同時(shí)，農(nóng)戶預(yù)期和現(xiàn)實(shí)支出增長趨勢卻有強(qiáng)化趨勢。一是農(nóng)戶的生產(chǎn)性支出呈增長趨勢。我國農(nóng)村農(nóng)戶是消費(fèi)單位和生產(chǎn)單位合一的社會(huì)組織，可以說我國農(nóng)村農(nóng)戶的生產(chǎn)性功能是消費(fèi)功能的前提和基礎(chǔ)。因此，生產(chǎn)性支出是農(nóng)戶支出的大頭。土地承包以來的多年積累，農(nóng)戶耐用大型農(nóng)機(jī)具的投資已經(jīng)相對穩(wěn)定，農(nóng)田基礎(chǔ)工程投入相對來說也趨于穩(wěn)定，但是常規(guī)性生產(chǎn)投入如化肥、種子、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油、電力的投入并沒有減少，而且隨著與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)資料價(jià)格上漲而呈現(xiàn)增長趨勢。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門對2003年主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格變動(dòng)情況160個(gè)農(nóng)區(qū)物價(jià)信息網(wǎng)點(diǎn)縣的調(diào)查分析，目前幾種主要化肥價(jià)格上升幅度在15%到25%左右。由于種植業(yè)普通品種市場價(jià)格長期低迷，迫使農(nóng)民適應(yīng)市場供求情況調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，逐漸向優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物調(diào)整，隨著種植業(yè)向優(yōu)質(zhì)品種、綠色食品和無公害化種植調(diào)整，其中化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜以及種子、技術(shù)、勞務(wù)投入也將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，農(nóng)民生產(chǎn)性投入將進(jìn)一步加大，某些投入產(chǎn)出之間時(shí)滯和持續(xù)時(shí)間比較長，在短時(shí)間內(nèi)只有投入沒有產(chǎn)出，或產(chǎn)出難以彌補(bǔ)投入的支出，所以在農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中農(nóng)戶在短時(shí)間內(nèi)將會(huì)加重負(fù)擔(dān)。二是農(nóng)村教育、養(yǎng)老和醫(yī)療費(fèi)用的不斷上漲，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出增長，已經(jīng)成為農(nóng)戶的主要負(fù)擔(dān)。我國是一個(gè)社會(huì)保障和社會(huì)福利低保國家，同時(shí)教育、社會(huì)保障和醫(yī)療保障資源主要集中于城鎮(zhèn)居民，國家財(cái)政也主要傾斜于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村居民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老主要依靠家庭負(fù)擔(dān)，實(shí)行家保家養(yǎng)；盡管我國對教育實(shí)行義務(wù)教育，但農(nóng)村地區(qū)教育投資不足問題是一個(gè)長期難以解決的問題，其中教育的財(cái)政投入主要用于人頭費(fèi)，既教學(xué)和管理人員的工資和微薄的福利，為了彌補(bǔ)財(cái)政投入不足，農(nóng)村基礎(chǔ)和義務(wù)教育后的高中教育的投入相當(dāng)部分還是依靠學(xué)校的自主收費(fèi)。據(jù)調(diào)查，中西部地區(qū)農(nóng)戶對孩子的高中教育投資一年大體在2500元左右，包括孩子的食宿費(fèi)用和學(xué)費(fèi)、教材課本費(fèi)用等，因此供養(yǎng)一個(gè)高中生三年時(shí)間需要7500元，如果加上為考大學(xué)增加的一年的復(fù)讀時(shí)間，一個(gè)農(nóng)村孩子高中階段的教育費(fèi)用在10000元左右。據(jù)有關(guān)專家調(diào)查，我國目前培養(yǎng)一名大學(xué)生需要投入人民幣8萬元左右。就目前農(nóng)民人均年收入2000元左右，全家4口人，每年收入在8000元左右，扣除每人每年生活費(fèi)1000元左右，實(shí)際可用資金只有4000元，其中生產(chǎn)性支出儲(chǔ)蓄要占到可用資金的50%.所以，如果把這些剩余資金全用在培養(yǎng)子女上學(xué)讀書上，培養(yǎng)一名大學(xué)生需要一戶農(nóng)民20年的積累。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出中的另一個(gè)大頭是醫(yī)療費(fèi)用的支出。與我國城市社會(huì)保障和醫(yī)療保障體制不同，農(nóng)戶承擔(dān)著個(gè)人和家庭養(yǎng)老和醫(yī)療保障的全部職能，目前農(nóng)村基本上實(shí)行的是以戶為單位的土地保障和家庭養(yǎng)老，國家醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在短時(shí)間內(nèi)還難以覆蓋農(nóng)村地區(qū)，隨著農(nóng)村家庭人口的減少和老齡化趨勢，加之，由于醫(yī)療藥品市場管理混亂，醫(yī)療費(fèi)用呈幾何基數(shù)增長，農(nóng)戶預(yù)期支出將進(jìn)一步增長，這將迫使農(nóng)戶預(yù)留一定的積蓄作為養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障。據(jù)有關(guān)調(diào)查，醫(yī)療費(fèi)、治療費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)價(jià)格上漲幅度近幾年已經(jīng)成為突出問題，一些婦科疾病的治療費(fèi)用如生孩子、子宮肌瘤切除以及普通外科手術(shù)費(fèi)用已經(jīng)由過去的幾百元上漲為3000到5000元，除此之外，還有各種住院費(fèi)用負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老是一個(gè)突出問題，現(xiàn)在大多農(nóng)戶為兩個(gè)孩子，隨著農(nóng)村人口老年化家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將呈現(xiàn)增長趨勢，為了應(yīng)付養(yǎng)老和疾病，農(nóng)戶相當(dāng)一部分收入要作為養(yǎng)老和醫(yī)療保障強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄。尤其值得注意的是，我國農(nóng)村醫(yī)療、義務(wù)教育之后的高中教育、高考教育日益向中心城鎮(zhèn)集中，這也造成農(nóng)村醫(yī)療和教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)趨向城鎮(zhèn)居民收入標(biāo)準(zhǔn)定位。三是農(nóng)村公共品供應(yīng)的弱化將使農(nóng)戶隱性負(fù)擔(dān)逐步增長。在改革開放前，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主要是由組織成生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和農(nóng)村人民公社和縣三級供應(yīng)，由于行政控制和政治強(qiáng)制動(dòng)員保證了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。改革開放以來，在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，以原生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機(jī)制，以生產(chǎn)大隊(duì)組織機(jī)制為基礎(chǔ)保證對農(nóng)戶家庭承包難以完成和組織的公共服務(wù)提供。從實(shí)踐中看，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的地區(qū)，生產(chǎn)大隊(duì)的公共服務(wù)職能在改革以來逐步得到強(qiáng)化，尤其是原先村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好的生產(chǎn)大隊(duì)，對農(nóng)戶提供直接生產(chǎn)性服務(wù)的公共職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化和擴(kuò)展，如組織農(nóng)戶與加工企業(yè)之間的對接、組織農(nóng)戶集體運(yùn)輸公司，結(jié)合農(nóng)村種植業(yè)的調(diào)整，組織采購生產(chǎn)批發(fā)中心等，以降低單個(gè)農(nóng)戶進(jìn)入市場的成本，提高農(nóng)戶在市場上的要價(jià)能力。在經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)化和擴(kuò)展的同時(shí)，這些村鎮(zhèn)組織的社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)職能也得到擴(kuò)展，如組織農(nóng)村教育、農(nóng)村養(yǎng)老保障、農(nóng)村醫(yī)療保障以及農(nóng)村安全等。但在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改革前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，改革以來村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較欠缺，以大隊(duì)為單位的集體經(jīng)濟(jì)幾乎沒有積累，某些地區(qū)村一級組織缺乏集體經(jīng)濟(jì)支撐而造成組織能力低下，集體公共產(chǎn)品幾乎完全靠農(nóng)戶集資或攤派，甚至農(nóng)村大隊(duì)管理人員人頭費(fèi)也要靠攤派和提留，不僅無力組織農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)，甚至連維持大隊(duì)的基本管理職能都難以為繼。在這種情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)主要由農(nóng)戶自籌，如公路、水利設(shè)施、電力設(shè)施、電視通訊廣播設(shè)施以及教育設(shè)施，都需要農(nóng)戶自籌來組織，有些實(shí)行分級分?jǐn)偂Ｓ行﹦t因?yàn)榻?jīng)費(fèi)短缺不得不實(shí)行分包給農(nóng)戶經(jīng)營，把本來屬于集體提供的公共品轉(zhuǎn)變成收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。目前，隨著改革前農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)入后期維護(hù)使用期，國家專項(xiàng)