財政研究論文-完善我國預(yù)算決策與管理制度的模式選擇.doc

財政研究論文-完善我國預(yù)算決策與管理制度的模式選擇關(guān)鍵詞：預(yù)算決策與管理；目標(biāo)模式黨的十六大報告指出，要“完善預(yù)算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督”。因此，當(dāng)前及今后一段時期，我國財政改革的中心環(huán)節(jié)就是要按照中央要求，進(jìn)一步完善預(yù)算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督。要進(jìn)一步完善預(yù)算決策和管理制度，必須首先搞清預(yù)算決策和管理制度的目標(biāo)模式，只有在明確的合理的目標(biāo)模式指導(dǎo)下，才能有效推進(jìn)我國預(yù)算決策和管理制度的完善?；诖耍疚臄M對完善我國預(yù)算決策和管理制度的目標(biāo)模式選擇進(jìn)行初步探討。預(yù)算決策與管理制度目標(biāo)模式取決于財政制度模式。不同的財政制度模式下，預(yù)算決策與管理制度模式是不同的。而我國財政改革的目標(biāo)模式，是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政制度。因此，完善我國預(yù)算決策與管理制度的目標(biāo)模式就是建立我國公共財政下的公共預(yù)算制度。從一個完整的公共預(yù)算管理周期看，預(yù)算決策與管理包括公共預(yù)算的編制、公共預(yù)算的審批、公共預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督、公共預(yù)算績效評價制度四個方面的內(nèi)容。因此，完善我國預(yù)算決策與管理制度的目標(biāo)模式選擇也就應(yīng)從以上四個方面展開分析。一、公共預(yù)算編制制度模式選擇公共預(yù)算編制的科學(xué)性是公共預(yù)算制度的基礎(chǔ)。只有采取科學(xué)的預(yù)算形式，遵從科學(xué)的編制程序，運用科學(xué)的編制方法，才能客觀真實全面地揭示政府在未來財政年度復(fù)雜的公共財政活動，才能為立法機關(guān)審議和批準(zhǔn)公共預(yù)算提供便利，也才能為嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督公共預(yù)算提供基礎(chǔ)。為此，我國公共預(yù)算編制制度模式的基本框架安排至少應(yīng)包括以下基本規(guī)則：1.在預(yù)算編制的組織形式上實行部門預(yù)算部門預(yù)算是公共預(yù)算編制的基本組織形式。其特點是：部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，財政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起；公共預(yù)算要落實到每一個具體部門，預(yù)算管理以部門為依托，預(yù)算編制時將不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門；部門本身要有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，限定那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算會計單位為預(yù)算部門。因此部門預(yù)算是一個綜合預(yù)算，既包括了政府行政部門自身的單位預(yù)算，又包括下屬事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計劃，又包括政府基金預(yù)算收支計劃；既包括正常經(jīng)費預(yù)算，又包括專項支出預(yù)算；既包括財政預(yù)算內(nèi)撥款收支計劃，又包括財政預(yù)算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。同時部門預(yù)算應(yīng)該盡可能細(xì)化到具體項目，科目設(shè)置要體現(xiàn)公共支出范圍調(diào)整和科學(xué)管理的需要。2.在預(yù)算編制程序上納入標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理一個標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算管理的周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算（績效評價）三個階段構(gòu)成。借鑒西方市場經(jīng)濟國家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期的基本做法，我國標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期應(yīng)起始于上年3月，終止于次年6月，共28個月。例如2003年標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期應(yīng)從2002年3月開始編制，終止于2004年6月財政決算批復(fù)完畢。在標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期中，“預(yù)算編制階段”從上年3月至12月，共10個月，必須遵守嚴(yán)格的預(yù)算編制程序。首先，財政部編制和更新多年度預(yù)算框架，為此必須建立多年度預(yù)算框架制度，預(yù)算年度的預(yù)算計劃在多年度預(yù)算框架內(nèi)作出。一是多年度預(yù)算框架范圍的確定，結(jié)合國民經(jīng)濟五年計劃，多年度預(yù)算框架范圍可定為五年，即下一個預(yù)算年度以及隨后的四個預(yù)算年度。多年度預(yù)算框架將政府宏觀層面的財政政策目標(biāo)與其在具體操作中的應(yīng)用聯(lián)系起來，便于從宏觀經(jīng)濟角度明確其財政政策目標(biāo)；二是政府根據(jù)有關(guān)經(jīng)濟假設(shè)，將上述目標(biāo)轉(zhuǎn)化成一個總支出水平的上限；三是進(jìn)一步將政府總支出水平上限具體化，形成各個具體部門各自的指導(dǎo)性支出水平。多年度預(yù)算框架具有法律約束力，政府總支出水平上限和各個部門各自的指導(dǎo)性支出水平均須由人大審批通過，各個部門的指導(dǎo)性支出水平的總和必須低于政府總支出水平的上限。多年度預(yù)算框架，可按以下程序操作。第一步，財政部重新審視和更新預(yù)算框架內(nèi)的各項經(jīng)濟假設(shè)。在原有多年度預(yù)算框架基礎(chǔ)上，將多年度預(yù)算框架中第二年的有關(guān)資料和信息進(jìn)行更新，財政部重新評價來年宏觀經(jīng)濟前景，決定多年度預(yù)算框架內(nèi)的經(jīng)濟假設(shè)是否依然有效。經(jīng)過更新的宏觀經(jīng)濟前景對預(yù)算政策定位起關(guān)鍵性作用。第二步，各政府部門編制和提交本部門預(yù)算草案。各政府部門也必須重新審議多年度預(yù)算框架與本部門指導(dǎo)性支出水平相關(guān)的經(jīng)濟假設(shè)，并向財政部提交預(yù)算草案。預(yù)算草案包括關(guān)于維持現(xiàn)行政策所需的資金和關(guān)于新政策項目所需的資金兩類。第三步，財政部審核各部門提交的預(yù)算草案。第四步，財政部向國務(wù)院提交政府預(yù)算建議。其次，國務(wù)院預(yù)算會議對公共資源進(jìn)行宏觀層面的配置，根據(jù)財政部提交的政府預(yù)算建議討論通過政府在下一財政年度和后續(xù)四個財政年度的總支出水平以及政府各個部門各自的指導(dǎo)性支出水平。國務(wù)院預(yù)算會議決定形成政府預(yù)算政策草案。政府預(yù)算政策草案由國務(wù)院提交人大審議。再次，政府各部委負(fù)責(zé)將本部門總支出資金在不同的項目之間進(jìn)行分配。在這個階段，財政部基本退出預(yù)算編制程序，由各部委在本部門總支出水平限制下將資金自主地分配到各個具體的支出項目中。政府各部委將本部門預(yù)算資金分配方案提交財政部，財政部對政府各部委提交的各部門預(yù)算資金分配方案匯總上報國務(wù)院審批，國務(wù)院審批后形成最終預(yù)算草案，提交給人大審議?！邦A(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”，從當(dāng)年1月至12月，共12個月作為一個完整的財政年度，內(nèi)容是組織執(zhí)行經(jīng)人大法律程序批準(zhǔn)的預(yù)算，分析預(yù)算，辦理預(yù)算調(diào)整變更手續(xù)。財政決算（績效評價）階段，從次年1月至6月，主要任務(wù)是組織編制本級決算草案，匯總下一級決算，形成本地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報批，同時對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評價，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)。3.在公共預(yù)算編制方法上采用可靠的科學(xué)方法第一，在公共預(yù)算編制范圍上推行綜合財政預(yù)算。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金，將全部財政資金全都統(tǒng)一納入預(yù)算管理。綜合預(yù)算收入包括部門以政府公共權(quán)力獲取的一切財政資金，綜合預(yù)算支出包括部門以政府公共權(quán)力進(jìn)行的一切財政資金支出。第二，公共收入預(yù)算編制上推行標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算方法。一定的收入來源能夠提供一定量的財政收入，彼此之間有一個相對穩(wěn)定的函數(shù)關(guān)系，其比例作為測算收入的參照“標(biāo)準(zhǔn)”。“標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法”即以這些“標(biāo)準(zhǔn)”作參照來測算收入，同時根據(jù)下年度可能發(fā)生的某些因素進(jìn)行調(diào)整，制定收入預(yù)算。收入預(yù)算按收入形式種類逐項核定，并且運用科學(xué)的經(jīng)濟預(yù)測方法，全面了解財源信息和預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)實因素，總結(jié)各種形式收入變化規(guī)律，綜合考慮經(jīng)濟因素、政策因素和管理因素的影響，加以科學(xué)合理地確定。為此，一是建立起完備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，包括收入政策法規(guī)庫和收入動態(tài)數(shù)據(jù)庫。收入政策法規(guī)庫包括所有中央與地方性有關(guān)公共收入的法律文件、政策法規(guī)以及其他有效依據(jù)，并由業(yè)務(wù)部門根據(jù)政策變動情況，隨時補充完善。收入動態(tài)數(shù)據(jù)庫不僅包括詳細(xì)的公共收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，還包括相關(guān)經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)。二是搞好收入預(yù)測。收入預(yù)測關(guān)鍵是要建立科學(xué)的符合公共收入變化規(guī)律的收入預(yù)測數(shù)學(xué)模型。模型中應(yīng)以影響公共收入的主要因素作為自變量建立函數(shù)關(guān)系，并且隨著政策變化和經(jīng)濟環(huán)境變化