財政研究論文-建立我國新型政府公共支出預(yù)算體系問題探究.doc

財政研究論文-建立我國新型政府公共支出預(yù)算體系問題探究關(guān)鍵詞：新型政府；公共支出；預(yù)算體系一、建立我國新型的政府公共支出預(yù)算體系的必要性和依據(jù)（一）從財政支出預(yù)算供給范圍看，現(xiàn)行支出預(yù)算已不能滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需要和市場經(jīng)濟體制的要求，出現(xiàn)了越位與缺位并存的局面在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府部門是社會資源配置的主體，政府將社會管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產(chǎn)到消費等社會再生產(chǎn)過程的各個領(lǐng)域和事務(wù)，財政作為以國家為主體的分配方式，其支出預(yù)算供給范圍也必然呈現(xiàn)出大而寬的特征。而在市場經(jīng)濟體制下，社會資源的主要配置者是市場，政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提高服務(wù)和檢查監(jiān)督，彌補市場不足。財政支出的供給范圍也應(yīng)以政府實現(xiàn)其職能為依據(jù)、滿足社會公共需要為本質(zhì)及時調(diào)整，保證財力供給。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，財政支出預(yù)算的供給范圍仍未有效地統(tǒng)一規(guī)范在政府應(yīng)轉(zhuǎn)變的職能范圍上來，仍然保持著范圍過大，包攬過多，特別是向競爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多的格局，遠遠超過了社會公共需要的范圍，而面對那些真正急需的社會公共需要的一些開支項目則又無力顧及，使那些不應(yīng)以財政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)占用了大量資金，而應(yīng)由財政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種狀況不僅造成財政資金嚴重緊缺，使財政工作十分被動，而且還因資金供應(yīng)不足導(dǎo)致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的保障等一系列問題，從而使政府職能的轉(zhuǎn)變難以實現(xiàn)，市場經(jīng)濟體制的進程趨于緩慢。（二）從預(yù)算約束力來看，現(xiàn)行支出預(yù)算的公共項目保證已明顯呈現(xiàn)軟化一是預(yù)算分配中預(yù)算指標到位率低，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁，年度的實際支出數(shù)往往高于年初預(yù)算數(shù)；二是預(yù)算分配缺乏可靠依據(jù)，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已開始進入執(zhí)行期，形成預(yù)算審批的法律空擋；四是法與法之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴重。如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對財政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而預(yù)算法則又明確規(guī)定，在安排支出預(yù)算時要量入為出、統(tǒng)籌兼顧等等。法律、法規(guī)的沖突與不統(tǒng)一，嚴重減弱了法律法規(guī)的嚴肅性和約束力。（三）從預(yù)算的分配方式看，現(xiàn)行支出預(yù)算分配方式不當已降低了財政資源配置效率，帶來了財政支出控制機制的紊亂，甚至失去了控制功能，影響了正常的財政分配秩序由于種種原因，我國目前形成了一個獨特的按部門、單位和按經(jīng)費性質(zhì)交叉并行分配的辦法。這種辦法的特征：一是各部門和單位所需的不同性質(zhì)的經(jīng)費，如行政經(jīng)費、教育經(jīng)費、科研經(jīng)費和外事經(jīng)費等，由財政部門內(nèi)部不同的職能部門負責(zé)分配和管理；二是由于財政部門內(nèi)部的職能分工，既有按經(jīng)費性質(zhì)分工設(shè)立的，又有（大部分）按部門分工設(shè)立的，從而在財政部門內(nèi)部又存在同一性質(zhì)經(jīng)費由不同部門分配管理的現(xiàn)象。這種分配方式經(jīng)多年實踐表明，雖有一些改善支出管理的有利方面，但從總體上不僅不能克服舊分配方式的缺陷，反而又帶來了弱化財政管理，肢解單位預(yù)算，減弱預(yù)算控制和經(jīng)費供給形式原始（貨幣供給既不經(jīng)濟又不能發(fā)揮規(guī)模購買優(yōu)勢，且給以公謀私者帶來可乘之機）等諸多新的弊端。從財政外部看，近來所采取的分配方式是將一部分預(yù)算資金切塊分給各部門，由主管部門自主安排使用。與此同時，不少主管部門還設(shè)立了各種基金，擁有大量預(yù)算外資金，并自主安排使用，其結(jié)果仍是在社會經(jīng)濟運行中，有多個部門在行使財政部門分配資金的職權(quán)，部門與部門之間重復(fù)建設(shè)，重復(fù)購置，浪費現(xiàn)象嚴重，影響了正常的財政分配秩序。（四）從預(yù)算的編制方法看，預(yù)算支出透明度差，不合理因素多，方法不科學(xué)我國支出預(yù)算編制的方法主要是“基數(shù)法”，即根據(jù)上年的基數(shù)加本年增減因素來確定年度的支出預(yù)算規(guī)模。這種編制方法雖簡便易行，但卻不符合公平、規(guī)范和透明的原則。采用“基數(shù)法”編制支出預(yù)算，年年是基數(shù)加增長，各部門經(jīng)費預(yù)算的多少，取決于原來的基數(shù)，基數(shù)大的多得，基數(shù)小的少得，而且實際上只能增不能減，既導(dǎo)致了單位之間的苦樂不均，又不利于合理控制支出。（五）從預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)行的支出預(yù)算在體現(xiàn)輕重緩急、先后主次、項目篩選、比重變化等方面仍存在著許多不足近年來，我國政府在財政收入占GDP比重偏低的情況下，將預(yù)算支出逐步向重點領(lǐng)域傾斜，取得了一定的成效。但由于財政的預(yù)算約束力下降，導(dǎo)致在預(yù)算安排上仍不能滿足重點支出需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等重點發(fā)展領(lǐng)域的支出在總預(yù)算支出中的比重提高速度仍較為緩慢。相反，大量的資金（包括預(yù)算外資金）仍用于競爭性生產(chǎn)建設(shè)、行政管理等非重點領(lǐng)域，與市場經(jīng)濟條件下政府職能的轉(zhuǎn)變明顯不符。（六）從財政部門內(nèi)部支出預(yù)算管理看，其機制仍未理順，使財政部門宏觀調(diào)控能力難以發(fā)揮我國現(xiàn)行的預(yù)算支出科目，既有按預(yù)算資金性質(zhì)設(shè)置的，也有按部門設(shè)置的，相互交叉。與此相對應(yīng)，財政部門內(nèi)部各職能機構(gòu)也存在著既有按資金性質(zhì)又有按部門設(shè)置的科目，在管理中職能交叉。這樣，就使得實際工作中，一個主管部門和單位需同時編制多個預(yù)算，上報財政部門的多個職能機構(gòu)，一般要對應(yīng)財政部門五六個職能機構(gòu)，這不僅給主管部門和單位增加了許多工作量，而且也給有效實施財政政策、加強財政管理造成困難，難以發(fā)揮財政部門的宏觀調(diào)控能力。（七）從公共支出總量看，現(xiàn)行支出預(yù)算不利于公共支出總量的有效控制，導(dǎo)致財政效益低下，財政連年赤字，陷入困境，控制公共支出是永恒的財政主題從1978年到1995年，我國財政支出增長了5.8倍，而公共支出則增長了9.2倍，大大超過了支出的平均增長速度。公共支出膨脹的結(jié)果是，一方面擠了建設(shè)性支出，另一方面由于公共支出超過了收入增長而導(dǎo)致財政連年赤字。盡管公共支出不斷增長是國家職能不斷擴大的一般規(guī)律，但如若超出了一定限度，出現(xiàn)劇烈膨脹，也必然會給社會經(jīng)濟正常發(fā)展帶來惡果。因此，建立公共支出預(yù)算，有效控制支出總量超增長，也是必然的選擇。（八）從財政收支一致性的要求看，現(xiàn)行支出預(yù)算與政府公共預(yù)算體系的要求不配套，大大延緩了建立政府公共預(yù)算和國有資本金預(yù)算、并根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其他預(yù)算的進程政府公共預(yù)算一般是指國家以社會管理者身份取得收入并將其用于維持政府活動，保障國家安全和社會秩序，進行宏觀調(diào)控，發(fā)展各項社會公益事業(yè)等的資金收支計劃，是政府預(yù)算體系的基本組成部分。同時，政府公共預(yù)算又是由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成的。政府公共收入預(yù)算主要反映各項稅收收入的來源情況；政府公共支出預(yù)算主要反映政府基本活動的范圍和方向。二者缺一不可。尤其是我國財政長期以來重收輕支，支出問題積壓較多，已成為當前不可回避的焦點和難點狀況下，建立新的政府公共支出預(yù)算體系更加迫切和必要。二、建立新型的政府公共支出預(yù)算體系的思路（一）調(diào)整政府公共支出預(yù)算的范圍政府公共支出預(yù)算，一般是指政府根據(jù)所取得資金的數(shù)量，結(jié)合自身職能，向全社會提供公共服務(wù)的資金使用計劃。公共支出預(yù)算實際