財政研究論文-法治國家視角下的公共財政.doc

財政研究論文-法治國家視角下的公共財政摘要:公共財政必須以法治國家為基礎,才有可能真正得以實現(xiàn)。推進公共財政的法治化,是實現(xiàn)法治財政的基本途徑,法治財政應是公共化的財政、民主化的財政、非盈利化的財政、運行機制規(guī)范化的財政。公共財政要實行規(guī)范管理,接受社會監(jiān)督,必須納入法治軌道。法治國家對公共財政的訴求,必須通過相應的財政法律制度完善予以落實,才能真正實現(xiàn)公共財政收支活動的每個環(huán)節(jié)都在法律框架內進行。公共財政體制應以完備的財政法律制度體系為基礎,以財政行為運作規(guī)范、程序正當為要求,以有效的財政法律監(jiān)督為保障。關鍵詞:公共財政；法治財政；財政法制；財政法治如果說1994年的稅制改革是中國稅收法治建設的新起點,那么1998年確立建立公共財政的框架目標,則是推進中國財政法治的轉折點和里程碑。公共財政已成為我國構建和諧社會進程中的財政轉型的目標定位(高培勇,2008)。公共財政實質是市場經(jīng)濟財政,而市場經(jīng)濟又是法治經(jīng)濟,法治性應是公共財政首要的和最基本的特征,構建公共財政是對財政關系的科學化、規(guī)范化,必將推進財政的民主化和法治化建設,也必將對我國財政法律體系的變革乃至財政法理念的更新產(chǎn)生深遠的影響。一、公共財政與法治財政的內在邏輯財政是為政府提供公共物品以及組織公共生產(chǎn)提供財力,保證滿足社會公共需要。財政之所以有必要存在是因為有一類可以滿足公共需求,但卻無法通過市場機制自發(fā)供給的公共產(chǎn)品必須由政府這個公共主體予以提供,因為政府提供公共產(chǎn)品是采取非市場方式的,不具有營利性,且對所有的主體一視同仁,平等地提供服務、平等地收取費用,再加之民主代議制度下必須符合建立在個人利益基礎上的公共利益,接受選民的監(jiān)督,因此這種財政活動具有明顯的公共性,故而稱之為公共財政(叢中笑,2009),即國家(或政府)為市場提供公共服務的分配活動或經(jīng)濟行為,它是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政模式或類型(鄧子基,2001)?！肮藏斦边@種以市場經(jīng)濟為基礎的國家財政體制,給中國帶來的不僅是理論的沖擊,更是實踐層面上的改革。公共財政要求必須從根本上規(guī)范國家與政府、財政與市場間的關系,在政府職能及其實現(xiàn)方式的轉換過程中,完成市場經(jīng)濟所要求的公共財政的基本職能,使財政法制化、規(guī)范化、民主化、科學化,更加準確地反映稅收國家財政性質的要求,充分體現(xiàn)財政本質。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善,必將帶來財政職能的調整和轉換,表現(xiàn)在政府財政退出“越位”,彌補“缺位”,財政應理性地退出私人商品生產(chǎn)領域,而轉向為公眾提供公共商品和公共服務。由此,公共財政作為一個滿足公共需要,從而更好地服務于市場經(jīng)濟的財政類型,必然要求民主基礎和法治保障(叢中笑,2004)。歷史經(jīng)驗證明,只有通過民主代議制的形式,才能保證公共需要得以真正地顯現(xiàn)和滿足；只有通過法治的形式,將財政立法權保留在人民所選代表組成的議會中,才能保證政府財政的活動范圍的確不超過“市場失靈”和“市場需要”的限度,也才能監(jiān)督政府依法財政,體現(xiàn)財政的“公共性”。資本主義市場經(jīng)濟國家已經(jīng)通過幾百年的實踐充分證明法治化的公共財政對于監(jiān)督政府切實履行職責,更好地服務于市場需要是具有很好的保障作用的,對資本主義經(jīng)濟的發(fā)展同樣起到了極大的促進作用。社會主義制度是以公有制為主導的廣大勞動人民當家作主的制度,經(jīng)濟制度的本質決定了社會公共需要能夠充分顯示它的本來面貌,并通過各種渠道予以保證(陳共,1999)。社會主義的中國既然已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟的改革發(fā)展取向,就應不僅從社會主義公有制的角度認識法治建設的優(yōu)越性,也應該站在經(jīng)濟發(fā)展需要的高度,認識到法治化的公共財政的確是市場化的經(jīng)濟生活自身發(fā)展的必然要求。在當前我國特定的國情下,必須首先加強公共財政的法治化,這是實現(xiàn)法治的基本途徑,因為具有法律權威的公共財政能直接規(guī)范、約束和控制政府的具體活動。法治國家的財政必須具有以下四項特征:(1)公共化的財政。我國財政改革與發(fā)展的方向在于公共化,經(jīng)濟的市場化必然帶來財政的公共化(高培勇,2004)。公共財政解決公共問題,實現(xiàn)公共目的,滿足社會公共需要。國家解決公共問題,對社會公共事務進行管理,需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行,又以公共資源為基礎和后盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分,又是執(zhí)行公共政策的保障手段(王軍,2004)。公共財政著眼于滿足社會公共需要,相對于帶有事無巨細、包攬一切特征的“生產(chǎn)建設財政”的職能范圍而言,公共財政的職能范圍是以滿足社會公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項,財政就不去介入。凡屬于或可以納入社會公共需要領域的事項,財政就必須涉足。這就要求政府的財政行為要以公共利益為出發(fā)點,而最能體現(xiàn)公共利益的地方就是市場失效的領域,因此,政府財政行為應以市場失效為邊界,以是否滿足社會公共利益需要為判斷標尺。從這個原則出發(fā),我國現(xiàn)行財政體制和財政政策存在明顯的公共財政“缺位”和“錯位”現(xiàn)象,即在明顯市場失效領域,公共財政沒有完全到位,而在非市場失效領域,公共財政卻涉入過深。公共財政的分配目的是滿足社會公共需要,最優(yōu)滿足社會公共需要構成公共財政的出發(fā)點和歸宿。社會公共需要決定著公共財政的存在,決定著公共財政的活動范圍和活動效果。(2)民主化的財政。從經(jīng)濟的角度看,民主制的核心就是財政民主制。建立與市場經(jīng)濟相適應的民主政治,其主要內容也是財政民主制。因為民主制從來就不是一個純粹的政治問題,它是針對政府行為,特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的。一些學者直到現(xiàn)在仍把民主政治只看作是一個政治范疇,這是不全面、不準確的。公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應的財政制度?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟需要民主制度,因為市場經(jīng)濟的靈魂是平等競爭,反對權力市場化。市場競爭越是激烈,就越是要求建立民主制度。財政民主制是政府按照民眾的意愿,通過民主的程序,運用民主的方式來理公共之財?shù)闹贫?。建立財政民主?對當代中國實現(xiàn)法制現(xiàn)代化是極為重要的,也應是我國下一步財政體制改革的一個重要方面。在財政民主制下,政府稅收取之于民,其公共支出也理應用之于民,以體現(xiàn)最廣大民眾的意愿。政府的財政行為由不受監(jiān)控或由上級監(jiān)控轉化為“納稅人監(jiān)控”。納稅人監(jiān)控必須借助于某種形式,這在西方國家就是議會。議會理應代表納稅人的利益,反映納稅人的呼聲。納稅人通過議會對要不要征稅,征什么稅、征多少稅,如何安排財政支出,支出效果如何等問題應直接作出原則性決定并對政府的具體實施行為進行監(jiān)控,也有權對政府的財政部門或主管官員進行獎懲。應當指出,資本主義國家的議會從根本上講是不能真正代表人民的,也是不可能真正反映人民意志的,但其完備的公共財政體制的形式,卻是可以借鑒的(李煒光,2001)。(3)非營利化的財政。公共財政不是也不能是取得相應的報償或盈利,而只能是以追求公共利益為己任。其職責只能是通過滿足社會公共需要的活動,為市場的有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎。即便有時提供公共物品或服務的活動也附帶產(chǎn)生一定的、數(shù)額不等的利潤,但其基本的出發(fā)點或歸宿仍然是滿足社會的公共需要,而不是盈利。公共財政應立足于非市場贏利性包括二個層次:第一層次是指公共財政活動范圍應立足于非市場競爭領域,不介入一般競爭性領域,不應“與民爭利”；第二層次是指公共財政活動不僅僅立足于非市場競爭領域,更應立足于非贏利。政府向社會成員征收收入只應以彌補公共物品的生產(chǎn)成本為限,公共財政活動中應做到“以支定收”(高培勇,2000),即根據(jù)社會成員對社會公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應的公共支出規(guī)模,公共支出的規(guī)模確定公共收入的規(guī)模,而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出,表現(xiàn)在財政收支模式上,就是財政收入的取得,要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎上,財政支出的安排,要始終著眼于全局、立足于宏觀,以彌補市場失效、滿足社會公共需要為目的。(4)運行機制規(guī)范化的財政。公共財政的運行機制規(guī)范化是與市場經(jīng)濟的法治性要求相匹配的。公共財政運行機制規(guī)范化就是整個公共財政活動都置于法治化軌道上,公共利益和公共需要最充分、最穩(wěn)定的表現(xiàn)形式是法律,政府的稅收行為要以法律為準繩,政府的公共支出行為不應超出法律授權的范圍,在法律法規(guī)約束下進行,做到“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”,實現(xiàn)依法理財。當然,這里的“法”是指通過民主的方式將