財(cái)政研究論文-法治國家視角下的公共財(cái)政.doc

財(cái)政研究論文-法治國家視角下的公共財(cái)政摘要:公共財(cái)政必須以法治國家為基礎(chǔ),才有可能真正得以實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)公共財(cái)政的法治化,是實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政的基本途徑,法治財(cái)政應(yīng)是公共化的財(cái)政、民主化的財(cái)政、非盈利化的財(cái)政、運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化的財(cái)政。公共財(cái)政要實(shí)行規(guī)范管理,接受社會(huì)監(jiān)督,必須納入法治軌道。法治國家對公共財(cái)政的訴求,必須通過相應(yīng)的財(cái)政法律制度完善予以落實(shí),才能真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政收支活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都在法律框架內(nèi)進(jìn)行。公共財(cái)政體制應(yīng)以完備的財(cái)政法律制度體系為基礎(chǔ),以財(cái)政行為運(yùn)作規(guī)范、程序正當(dāng)為要求,以有效的財(cái)政法律監(jiān)督為保障。關(guān)鍵詞:公共財(cái)政；法治財(cái)政；財(cái)政法制；財(cái)政法治如果說1994年的稅制改革是中國稅收法治建設(shè)的新起點(diǎn),那么1998年確立建立公共財(cái)政的框架目標(biāo),則是推進(jìn)中國財(cái)政法治的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和里程碑。公共財(cái)政已成為我國構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的財(cái)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位(高培勇,2008)。公共財(cái)政實(shí)質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)財(cái)政,而市場經(jīng)濟(jì)又是法治經(jīng)濟(jì),法治性應(yīng)是公共財(cái)政首要的和最基本的特征,構(gòu)建公共財(cái)政是對財(cái)政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化,必將推進(jìn)財(cái)政的民主化和法治化建設(shè),也必將對我國財(cái)政法律體系的變革乃至財(cái)政法理念的更新產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。一、公共財(cái)政與法治財(cái)政的內(nèi)在邏輯財(cái)政是為政府提供公共物品以及組織公共生產(chǎn)提供財(cái)力,保證滿足社會(huì)公共需要。財(cái)政之所以有必要存在是因?yàn)橛幸活惪梢詽M足公共需求,但卻無法通過市場機(jī)制自發(fā)供給的公共產(chǎn)品必須由政府這個(gè)公共主體予以提供,因?yàn)檎峁┕伯a(chǎn)品是采取非市場方式的,不具有營利性,且對所有的主體一視同仁,平等地提供服務(wù)、平等地收取費(fèi)用,再加之民主代議制度下必須符合建立在個(gè)人利益基礎(chǔ)上的公共利益,接受選民的監(jiān)督,因此這種財(cái)政活動(dòng)具有明顯的公共性,故而稱之為公共財(cái)政(叢中笑,2009),即國家(或政府)為市場提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為,它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式或類型(鄧子基,2001)。“公共財(cái)政”這種以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的國家財(cái)政體制,給中國帶來的不僅是理論的沖擊,更是實(shí)踐層面上的改革。公共財(cái)政要求必須從根本上規(guī)范國家與政府、財(cái)政與市場間的關(guān)系,在政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)換過程中,完成市場經(jīng)濟(jì)所要求的公共財(cái)政的基本職能,使財(cái)政法制化、規(guī)范化、民主化、科學(xué)化,更加準(zhǔn)確地反映稅收國家財(cái)政性質(zhì)的要求,充分體現(xiàn)財(cái)政本質(zhì)。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,必將帶來財(cái)政職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)換,表現(xiàn)在政府財(cái)政退出“越位”,彌補(bǔ)“缺位”,財(cái)政應(yīng)理性地退出私人商品生產(chǎn)領(lǐng)域,而轉(zhuǎn)向?yàn)楣娞峁┕采唐泛凸卜?wù)。由此,公共財(cái)政作為一個(gè)滿足公共需要,從而更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政類型,必然要求民主基礎(chǔ)和法治保障(叢中笑,2004)。歷史經(jīng)驗(yàn)證明,只有通過民主代議制的形式,才能保證公共需要得以真正地顯現(xiàn)和滿足；只有通過法治的形式,將財(cái)政立法權(quán)保留在人民所選代表組成的議會(huì)中,才能保證政府財(cái)政的活動(dòng)范圍的確不超過“市場失靈”和“市場需要”的限度,也才能監(jiān)督政府依法財(cái)政,體現(xiàn)財(cái)政的“公共性”。資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)通過幾百年的實(shí)踐充分證明法治化的公共財(cái)政對于監(jiān)督政府切實(shí)履行職責(zé),更好地服務(wù)于市場需要是具有很好的保障作用的,對資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣起到了極大的促進(jìn)作用。社會(huì)主義制度是以公有制為主導(dǎo)的廣大勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的制度,經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)決定了社會(huì)公共需要能夠充分顯示它的本來面貌,并通過各種渠道予以保證(陳共,1999)。社會(huì)主義的中國既然已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展取向,就應(yīng)不僅從社會(huì)主義公有制的角度認(rèn)識法治建設(shè)的優(yōu)越性,也應(yīng)該站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的高度,認(rèn)識到法治化的公共財(cái)政的確是市場化的經(jīng)濟(jì)生活自身發(fā)展的必然要求。在當(dāng)前我國特定的國情下,必須首先加強(qiáng)公共財(cái)政的法治化,這是實(shí)現(xiàn)法治的基本途徑,因?yàn)榫哂蟹蓹?quán)威的公共財(cái)政能直接規(guī)范、約束和控制政府的具體活動(dòng)。法治國家的財(cái)政必須具有以下四項(xiàng)特征:(1)公共化的財(cái)政。我國財(cái)政改革與發(fā)展的方向在于公共化,經(jīng)濟(jì)的市場化必然帶來財(cái)政的公共化(高培勇,2004)。公共財(cái)政解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共目的,滿足社會(huì)公共需要。國家解決公共問題,對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理,需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行,又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分,又是執(zhí)行公共政策的保障手段(王軍,2004)。公共財(cái)政著眼于滿足社會(huì)公共需要,相對于帶有事無巨細(xì)、包攬一切特征的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的職能范圍而言,公共財(cái)政的職能范圍是以滿足社會(huì)公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng),財(cái)政就不去介入。凡屬于或可以納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng),財(cái)政就必須涉足。這就要求政府的財(cái)政行為要以公共利益為出發(fā)點(diǎn),而最能體現(xiàn)公共利益的地方就是市場失效的領(lǐng)域,因此,政府財(cái)政行為應(yīng)以市場失效為邊界,以是否滿足社會(huì)公共利益需要為判斷標(biāo)尺。從這個(gè)原則出發(fā),我國現(xiàn)行財(cái)政體制和財(cái)政政策存在明顯的公共財(cái)政“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象,即在明顯市場失效領(lǐng)域,公共財(cái)政沒有完全到位,而在非市場失效領(lǐng)域,公共財(cái)政卻涉入過深。公共財(cái)政的分配目的是滿足社會(huì)公共需要,最優(yōu)滿足社會(huì)公共需要構(gòu)成公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)公共需要決定著公共財(cái)政的存在,決定著公共財(cái)政的活動(dòng)范圍和活動(dòng)效果。(2)民主化的財(cái)政。從經(jīng)濟(jì)的角度看,民主制的核心就是財(cái)政民主制。建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民主政治,其主要內(nèi)容也是財(cái)政民主制。因?yàn)槊裰髦茝膩砭筒皇且粋€(gè)純粹的政治問題,它是針對政府行為,特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的。一些學(xué)者直到現(xiàn)在仍把民主政治只看作是一個(gè)政治范疇,這是不全面、不準(zhǔn)確的。公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需要民主制度,因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的靈魂是平等競爭,反對權(quán)力市場化。市場競爭越是激烈,就越是要求建立民主制度。財(cái)政民主制是政府按照民眾的意愿,通過民主的程序,運(yùn)用民主的方式來理公共之財(cái)?shù)闹贫?。建立?cái)政民主制,對當(dāng)代中國實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化是極為重要的,也應(yīng)是我國下一步財(cái)政體制改革的一個(gè)重要方面。在財(cái)政民主制下,政府稅收取之于民,其公共支出也理應(yīng)用之于民,以體現(xiàn)最廣大民眾的意愿。政府的財(cái)政行為由不受監(jiān)控或由上級監(jiān)控轉(zhuǎn)化為“納稅人監(jiān)控”。納稅人監(jiān)控必須借助于某種形式,這在西方國家就是議會(huì)。議會(huì)理應(yīng)代表納稅人的利益,反映納稅人的呼聲。納稅人通過議會(huì)對要不要征稅,征什么稅、征多少稅,如何安排財(cái)政支出,支出效果如何等問題應(yīng)直接作出原則性決定并對政府的具體實(shí)施行為進(jìn)行監(jiān)控,也有權(quán)對政府的財(cái)政部門或主管官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲。應(yīng)當(dāng)指出,資本主義國家的議會(huì)從根本上講是不能真正代表人民的,也是不可能真正反映人民意志的,但其完備的公共財(cái)政體制的形式,卻是可以借鑒的(李煒光,2001)。(3)非營利化的財(cái)政。公共財(cái)政不是也不能是取得相應(yīng)的報(bào)償或盈利,而只能是以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過滿足社會(huì)公共需要的活動(dòng),為市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便有時(shí)提供公共物品或服務(wù)的活動(dòng)也附帶產(chǎn)生一定的、數(shù)額不等的利潤,但其基本的出發(fā)點(diǎn)或歸宿仍然是滿足社會(huì)的公共需要,而不是盈利。公共財(cái)政應(yīng)立足于非市場贏利性包括二個(gè)層次:第一層次是指公共財(cái)政活動(dòng)范圍應(yīng)立足于非市場競爭領(lǐng)域,不介入一般競爭性領(lǐng)域,不應(yīng)“與民爭利”；第二層次是指公共財(cái)政活動(dòng)不僅僅立足于非市場競爭領(lǐng)域,更應(yīng)立足于非贏利。政府向社會(huì)成員征收收入只應(yīng)以彌補(bǔ)公共物品的生產(chǎn)成本為限,公共財(cái)政活動(dòng)中應(yīng)做到“以支定收”(高培勇,2000),即根據(jù)社會(huì)成員對社會(huì)公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應(yīng)的公共支出規(guī)模,公共支出的規(guī)模確定公共收入的規(guī)模,而不能以政府能夠征得的收入多少來安排支出,表現(xiàn)在財(cái)政收支模式上,就是財(cái)政收入的取得,要建立在為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上,財(cái)政支出的安排,要始終著眼于全局、立足于宏觀,以彌補(bǔ)市場失效、滿足社會(huì)公共需要為目的。(4)運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化的財(cái)政。公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化是與市場經(jīng)濟(jì)的法治性要求相匹配的。公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化就是整個(gè)公共財(cái)政活動(dòng)都置于法治化軌道上,公共利益和公共需要最充分、最穩(wěn)定的表現(xiàn)形式是法律,政府的稅收行為要以法律為準(zhǔn)繩,政府的公共支出行為不應(yīng)超出法律授權(quán)的范圍,在法律法規(guī)約束下進(jìn)行,做到“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”,實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。當(dāng)然,這里的“法”是指通過民主的方式將