財政研究論文-深化收支分類改革 推進透明度和績效評價.doc

財政研究論文-深化收支分類改革推進透明度和績效評價內(nèi)容摘要：本文通過政府收支分類改革、財政透明度、公共服務(wù)績效評價之間關(guān)系、改革現(xiàn)狀、存在問題的論述，從協(xié)調(diào)三項改革關(guān)系角度，提出了如何深化政府收支分類改革的政策措施：完善政府職能，深化政府收支分類改革；對預(yù)算科目“接口”設(shè)置要嚴(yán)格限制，防止形成模糊地帶；以收支分類改革為起點，改革政府會計制度；轉(zhuǎn)變財政職能，提高公共資金管理人員素質(zhì)。關(guān)鍵詞：財政，收支，管理，改革在財政管理改革領(lǐng)域，不能孤立地看待政府收支分類、政府透明度建設(shè)、支出績效評價等改革措施，而應(yīng)將這三項改革綜合起來考慮，這是深化財政管理改一、政府收支分類、透明度建設(shè)和公共服務(wù)績效評價的關(guān)系公共產(chǎn)品和服務(wù)分類是政府收支分類的基礎(chǔ)；科學(xué)的政府收支分類是政府透明度的前提；較高的政府透明度、準(zhǔn)確的收支分類，是政府公共產(chǎn)品和服務(wù)績效（一）公共產(chǎn)品和服務(wù)理論是政府收支分類改革的基礎(chǔ)表面上看，政府收支分類只是根據(jù)政府職能，對于公共供給過程進行的技術(shù)上、形式上的劃分。但我們認(rèn)為，政府收支分類絕不只是一個簡單的會計核算技術(shù)變革，它是整個國民經(jīng)濟核算體系的重要組成部分，是1993年開始的、2003年確立的整個國民經(jīng)濟核算體系由物質(zhì)產(chǎn)品平衡表體系（MPS）向國民賬戶體系（SNA）過渡改革過程的延續(xù)和深化。其內(nèi)在理論基礎(chǔ)就是經(jīng)濟學(xué)上新舊價值理論的變遷（從建國到改革開放初期我國一直采用MPS，它是與高度集中的計劃管理體制相適應(yīng)的一種核算體系。1993年開始放棄MPS采用SNA核算體系，但同時保留MPS的一些核算口徑和內(nèi)容。2003年實施中國國民經(jīng)濟核算體系（2002），完成了向SAN體系的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變標(biāo)志著價值理論的根本轉(zhuǎn)變，因為MPS認(rèn)為只有物質(zhì)生產(chǎn)活動才創(chuàng)造價值，非物質(zhì)生產(chǎn)活動不創(chuàng)造價值，這與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實產(chǎn)生了極大背離。），它標(biāo)志著市場、政府角色已經(jīng)找到了準(zhǔn)確定位，市在公共產(chǎn)品供給理論看來，在政府取得收入是為了滿足公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供需求，服務(wù)于政府公共支出的，即“以支定收”而不應(yīng)當(dāng)是“以收定支”，政府是因為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，而不是因為取得公共收入目的才存在的。其基本理論邏輯是：（1）根據(jù)市場和政府的分工，具有非競爭性、非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)由政府提供；（2）根據(jù)不同公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍、不同層級政府特點，確定各層級政府公共提供職責(zé)；（3）根據(jù)部門和公共職能分類，確定功能支出科目分類；（4）經(jīng)由公共選擇的過程確定不同類別的財政資金供給范圍、供給程度；（5）將各個不同類別財政支出狀況向公眾公布；（6）社會公眾和民意機構(gòu)根據(jù)各種不同類別公共服務(wù)履行情況，進行供給績效評價。在這一邏輯過程中，起點是市場和政府分工，終點是公共供給績效評價，理論基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品（二）政府收支分類是政府透明度的基礎(chǔ)政府收支分類改革的重要性沒有被整個社會，甚至財政理論和實務(wù)界充分認(rèn)識，其應(yīng)有作用被極大低估。從根本上看，政府收支分類將政府公共產(chǎn)品和服務(wù)劃分為不同類別，確定不同的財政供給數(shù)量，是提高政府透明度的基礎(chǔ)技術(shù)條件（國際貨幣基金組織，財政透明度M，北京，人民出版社，2001年。）。如同美國國內(nèi)收入署格言所表述的那樣，“如果你能夠追蹤金錢的流動，你就會找到真相”，政府收支是政府公共服務(wù)最準(zhǔn)確、最客觀的描述?？卤舜模↘opits）和克雷格（Craig）給出了關(guān)于政府透明度的定義是：向公眾最大限度地公開政府職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預(yù)測信息，并且這些信息是可靠的、詳細(xì)的、及時的、容易理解且可以比較的，便于選民和市場準(zhǔn)確估計政府活動的真實成本和收益（Kopits，G.&J.CraigTransparencyingovernmentoperationsIMFOccasional？Paper，158，（1998）。）。而柯彼茨和克雷格認(rèn)為政府透明度應(yīng)該包括“制度透明度”、“會計透明度”、“指標(biāo)與預(yù)測的透明度”三個方面，其中會計透明度HJ4.2mm是核心。通過政府透明度建設(shè)，公開政府公共服務(wù)信息，明確國民負(fù)擔(dān)義務(wù)與享受權(quán)利的交換關(guān)系，將還原政府接受國民委托的“代理人”面目；另外，也將使一些典型的“應(yīng)景政策”難以維系（鶴光太郎，“政府透明性（1）國変革突破口，JEconomicsReviewNo.13，2004年。）。這種政府透明度在我國所作的主要指政務(wù)公開，在21世紀(jì)初，為履行入世的關(guān)于政府透明度承諾，同時推進政府民主建設(shè)，我國開展了政務(wù)公開。即對不涉及黨和國家秘密的職責(zé)權(quán)限、辦事依據(jù)、程序與時限、辦事結(jié)果、重大決策和責(zé)任追究情況，應(yīng)在一定范圍內(nèi)、通過政務(wù)公開欄、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式進行公開。近年來取得了一定的效果，但是實踐中這種政務(wù)公開缺乏一定的實質(zhì)性內(nèi)容，尤（三）政府收支分類、透明度是績效評價的前提赫西曼（AlbertHirshman）認(rèn)為，由于勞動生產(chǎn)率的提高，人類生產(chǎn)活動創(chuàng)造出的剩余增多，使各類組織具備了低效運行的可能性，績效衰減遲早會發(fā)生，他提出通過“退出”和“話語權(quán)”機制對組織機構(gòu)的績效衰退進行制約（AlbertHirshmanExit，Voice，andLoyalty：ResponsetoFirms，Organizations，andStates.HarvardUniversityPress，1970.）。但是他認(rèn)為“退出”屬經(jīng)濟范疇，主要憑借市場來發(fā)揮作用，主要適用于市場組織：“話語權(quán)”屬政治因為，雖然從理論上講，公共服務(wù)中，居民“退出”選擇權(quán)是存在的：對中央政府的公共服務(wù)不滿可以移居海外；對地方政府不滿可以遷往外地，這也正是公共服務(wù)的泰伯特模型所論述的情形。但由于子女教育、本人工作、生活習(xí)慣等因素限制，這種遷移的成本很高，因此人民唯一的治理機制就是“話語權(quán)”。要依靠“話語權(quán)”對提高公共物品和服務(wù)提供形成壓力，就必須著眼于公共物品和服務(wù)進行全面了解和準(zhǔn)確評估。這就要求政府對國民進行政務(wù)、財政收支信息公開，提高透明度，使居民在全面掌握信息的基礎(chǔ)上，對公共產(chǎn)品和服務(wù)績效進行二、政府收支分類改革的意義、進展和問題我國以往政府收支分類不合理，導(dǎo)致政府收支“內(nèi)行說不清，外人看不懂”，預(yù)算公開確實有一定困難。因此，必須通過改革，將政府支出進行科學(xué)分類，是增加透明度的必要條件。這對人大代表、整個社會對公共服務(wù)績效進行評價和監(jiān)（一）改革政府收支分類體系，增強財政透明度的意義2000年以前的財政改革，主要集中在財政收入體制方面，通過1994年分稅制、后來的所得稅分享、農(nóng)村稅費改革等不斷調(diào)整，基本形成了一個相對規(guī)范的收入機制。2000年以后主要是財政支出方面，通過部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等改革，財政支出的公共性增強。但是作為財政改革基礎(chǔ)的收支分類體系依然沿襲前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟時期的模式，對財政改革的不適應(yīng)性突出。根據(jù)政府公共產(chǎn)品和服務(wù)理論，改革政府公共職能分類，進行政府收支分類1.市場經(jīng)