財(cái)政研究論文-深化政府采購(gòu)制度改革研究.doc

財(cái)政研究論文-深化政府采購(gòu)制度改革研究摘要我國(guó)政府采購(gòu)法已經(jīng)頒布實(shí)施兩年多，政府采購(gòu)制度也在探索中走過(guò)了9個(gè)年頭，雖然取得了明顯的成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但目前我國(guó)的政府采購(gòu)制度依舊存在很多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革。本文著重探討了政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不規(guī)范、采購(gòu)效率不高、無(wú)法應(yīng)對(duì)加入WTO后面對(duì)的國(guó)際采購(gòu)的挑戰(zhàn)，以及無(wú)法適應(yīng)穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施等四個(gè)方面的問(wèn)題，并針對(duì)這四個(gè)主要問(wèn)題提出了進(jìn)一步深化政府采購(gòu)制度改革的建議。關(guān)鍵詞政府采購(gòu)；政府采購(gòu)效率；穩(wěn)健財(cái)政政策一、政府采購(gòu)制度運(yùn)行現(xiàn)狀我國(guó)從1996年開(kāi)始政府采購(gòu)工作試點(diǎn)，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了9個(gè)年頭，經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐和探索，我國(guó)政府采購(gòu)工作取得了明顯的成效。首先是采購(gòu)的規(guī)模范圍不斷擴(kuò)大。全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模從1999年的130億元擴(kuò)大到2003年的1659億元，采購(gòu)規(guī)模分別占當(dāng)年財(cái)政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采購(gòu)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1300億元，發(fā)展速度迅猛。在范圍上，政府采購(gòu)項(xiàng)目從貨物逐步拓展到工程、服務(wù)。2003年工程和服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)規(guī)模分別為658.3億元和103.8億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重分別為39.3%和6.3%，分別比上年增長(zhǎng)115%和34.3%.其次是政府采購(gòu)效益明顯。一方面政府采購(gòu)大幅提高財(cái)政資金的使用效率，每年采購(gòu)資金節(jié)約率都在10%以上，另一方面政府采購(gòu)取得了明顯的社會(huì)效益，依法采購(gòu)的思想觀念和工作作風(fēng)正在形成；具體操作日益規(guī)范，隨意干預(yù)政府采購(gòu)活動(dòng)的行為逐步減少，在一定程度上遏制了違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，促進(jìn)了廉政建設(shè)。第三，政府采購(gòu)制度建設(shè)逐步完善。以2003年實(shí)施政府采購(gòu)法為標(biāo)志，我國(guó)的政府采購(gòu)工作逐步實(shí)現(xiàn)法制化，陸續(xù)頒布了政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法、政府采購(gòu)信息公告管理辦法等。全國(guó)大部分地區(qū)都根據(jù)政府采購(gòu)法的規(guī)定制定了本地區(qū)政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法。第四，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置更為合理。政府采購(gòu)“采管分離”工作取得明顯成效，逐步實(shí)現(xiàn)管理職能與操作職能分離，形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管工作機(jī)制。政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人以及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)三者之間的工作職責(zé)日趨合理。最后，政府采購(gòu)規(guī)范化管理工作取得新的成效。隨著政府采購(gòu)法的頒布實(shí)施，政府采購(gòu)信息披露、操作規(guī)程、監(jiān)督檢查、專家評(píng)審等均有了較為明確的規(guī)定，在具體操作過(guò)程中，規(guī)范化程度不斷提高，“公開(kāi)、公正、公平”的原則逐步貫徹。二、政府采購(gòu)制度運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題幾年來(lái)政府采購(gòu)制度產(chǎn)生了很好的效果，但還存在很多問(wèn)題，需要在實(shí)踐和發(fā)展中不斷完善。具體而言，目前我國(guó)政府采購(gòu)制度主要存在以下問(wèn)題：（一）政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不科學(xué)統(tǒng)一、有效、規(guī)范的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)是實(shí)行政府采購(gòu)的有力保證。但我國(guó)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)組織管理模式，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、體制沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。首先是政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。目前，財(cái)政部是我國(guó)政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)，中央以下政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)是各級(jí)財(cái)政部門，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作，政府采購(gòu)機(jī)關(guān)是政府采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)政府采購(gòu)活動(dòng)的組織與實(shí)施。但是由于各地情況不同，又沒(méi)有全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)范設(shè)立政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致各地負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的具體機(jī)構(gòu)差異很大。稱謂上，各地設(shè)立的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)極不規(guī)范，“政府采購(gòu)辦公室”、“政府采購(gòu)（服務(wù)）中心”等五花八門；編制上，有的是參照公務(wù)員管理的行政性事業(yè)單位，有的是參照全額撥款的事業(yè)單位，還有的是參照自收自支的事業(yè)單位；管理機(jī)構(gòu)有的是單設(shè)在財(cái)政部門的一個(gè)獨(dú)立的職能部門，有的是與財(cái)政部門內(nèi)部的行財(cái)部門合署辦公，有的同控購(gòu)合并，有的掛靠預(yù)算科、股，這些定位與歸屬的區(qū)別導(dǎo)致政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的具體職能、任務(wù)相差很大。其次是“采管分離”不規(guī)范、不徹底。雖然2004年各地大力推進(jìn)“采管分離”工作，但由于沒(méi)有較為規(guī)范的模式，具體執(zhí)行依然比較混亂。管理機(jī)關(guān)定位為財(cái)政部門，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)有的剝離到政府部門，有的實(shí)行政府采購(gòu)管理委員會(huì)，下設(shè)政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有的仍由財(cái)政部門代管等等。政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)級(jí)別與內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)統(tǒng)一的定位，有的設(shè)為副廳級(jí)單位，有的設(shè)為縣處級(jí)單位，內(nèi)部因職能不同機(jī)構(gòu)設(shè)置差異很大。目前“采管分離”主要還是局限在中央和省級(jí)層面，作為政府采購(gòu)重要一環(huán)的市縣層面，采管不分的現(xiàn)象依舊存在。再次是政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)間職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺。根據(jù)政府采購(gòu)法管理職能與執(zhí)行職能分離的原則，實(shí)行管理、采購(gòu)、支付三分離。但政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)所涉及的采購(gòu)方、管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)的職責(zé)僅僅做出概念上的界定，導(dǎo)致各個(gè)主體間責(zé)、權(quán)、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位現(xiàn)象并存，給政府采購(gòu)工作帶來(lái)許多摩擦。政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、制度不統(tǒng)一、管理方法不一致、職能劃分不清晰，造成社會(huì)和有關(guān)單位對(duì)政府采購(gòu)實(shí)踐、認(rèn)識(shí)上的混亂，以及各個(gè)地區(qū)之間形成較大的政府采購(gòu)制度障礙，致使下級(jí)機(jī)構(gòu)得不到上級(jí)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的具體指導(dǎo)和約束，各級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間不存在轉(zhuǎn)移支付業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)開(kāi)展的方式和內(nèi)容也不盡相同，基本上是各自為營(yíng)、各行其是。這嚴(yán)重影響了我國(guó)政府采購(gòu)協(xié)調(diào)的管理體制的建立和運(yùn)行機(jī)制的順暢，影響政府采購(gòu)工作的推動(dòng)，降低了政府采購(gòu)的效率。（二）政府采購(gòu)依舊存在采購(gòu)效率不高的問(wèn)題政府采購(gòu)效率往往用資金節(jié)約率來(lái)衡量，但由于資金節(jié)約率所體現(xiàn)的資金效率僅僅是政府采購(gòu)效率的一個(gè)方面，資金節(jié)約率高并不能說(shuō)明我國(guó)政府采購(gòu)的整體效率達(dá)到較高的水平。相反，如果從規(guī)模效率、市場(chǎng)效率、行政效率、技術(shù)效率等方面綜合評(píng)價(jià)，我國(guó)政府采購(gòu)效率亟待改善仍是不爭(zhēng)的事實(shí)。首先，政府采購(gòu)規(guī)模效率低下。一方面，我國(guó)政府采購(gòu)整體規(guī)模偏小，嚴(yán)重影響政府采購(gòu)效率。西方國(guó)家每年的政府采購(gòu)支出相當(dāng)于GDP的10%-20%和財(cái)政支出的30%.而我國(guó)2003年的政府采購(gòu)規(guī)模僅占GDP的1.4%和財(cái)政支出的6.7%左右，與國(guó)際一般水平還相差甚遠(yuǎn)。另一方面，單次采購(gòu)規(guī)模偏小。由于政府采購(gòu)的地區(qū)分割和行業(yè)分割，各地往往各自為政，地區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系和整合，致使不少地區(qū)在同一時(shí)段內(nèi)進(jìn)行同樣項(xiàng)目的采購(gòu)，采購(gòu)批量小，相應(yīng)的單位采購(gòu)金額的成本大幅增加，沒(méi)有充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模效益，一定程度上造成了政府采購(gòu)資源的浪費(fèi)，同時(shí)也增加了供應(yīng)商不必要的工作量和開(kāi)支。其次，市場(chǎng)效率難以實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)效率實(shí)現(xiàn)的前提是政府采購(gòu)建立在統(tǒng)一高效的全國(guó)性市場(chǎng)的基礎(chǔ)上。但我國(guó)各地區(qū)和行業(yè)之間在政府采購(gòu)執(zhí)行中往往首要考慮自身的既得利益，人為進(jìn)行地區(qū)封鎖和行業(yè)限制，導(dǎo)致全國(guó)性政府采購(gòu)市場(chǎng)難以形成，阻礙政府采購(gòu)市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)的分割一方面體現(xiàn)在各地政府采購(gòu)信息發(fā)布的地域性，很多地方的采購(gòu)信息僅僅在當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布，供應(yīng)商獲取信息的渠道極少，成本很高，造成本地企業(yè)在信息獲取方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面也體現(xiàn)在供應(yīng)商評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的不一致，很多地方針對(duì)本地企業(yè)的優(yōu)勢(shì)確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有些地方甚至依照本地特定企業(yè)的產(chǎn)品規(guī)格設(shè)立招標(biāo)文件。這些限制都導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的缺失，使政府采購(gòu)效率賴以生存的土壤受到侵蝕。再次，行政效率低下。目前我國(guó)政府采購(gòu)的行政效率依舊受到多方面因素的影響。一是在政府采購(gòu)程序和審批環(huán)節(jié)上的繁瑣和復(fù)雜導(dǎo)致采購(gòu)效率低下。二是政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程尚不規(guī)范。政府采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃性差，采購(gòu)預(yù)算編制滯后，采購(gòu)的組織實(shí)施過(guò)程中采購(gòu)的時(shí)間、資金、規(guī)格等均存在較大隨意性，且編制不夠詳細(xì)，采購(gòu)項(xiàng)目的具體規(guī)格、型號(hào)等的配置參數(shù)均不出現(xiàn)。政府采購(gòu)信息的發(fā)布也很不規(guī)范。信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府采購(gòu)工作難以順暢運(yùn)行，其間交易成本居高不下限制效率的提高。政府采購(gòu)的監(jiān)督檢查也存在缺失。目前并未有一套針對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督檢查指標(biāo)體系。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門在具體操作中，由于采購(gòu)程序或技術(shù)等方面的客觀條件限制，很難有效監(jiān)督采購(gòu)。三是人員素質(zhì)整體水平不高。我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)人員多來(lái)自于原財(cái)政部門，這部分人對(duì)市場(chǎng)并不是很熟悉；同時(shí)，政府采購(gòu)人員缺乏經(jīng)常性專業(yè)培訓(xùn)，不適應(yīng)采購(gòu)工作的發(fā)展要求。評(píng)審專家?guī)斓膶＜乙埠茈y適應(yīng)政府采購(gòu)的需求。