財政研究論文-論政府代表國家對國有企業(yè)贏利行使收益權的模式選擇.doc

財政研究論文-論政府代表國家對國有企業(yè)贏利行使收益權的模式選擇摘要從1999年開始，我國的國有企業(yè)利潤一直在快速增長，2006年實現(xiàn)的利潤已超過了9600億元。這么多的錢并沒有上交給作為產權人的全國人民，而是留在各企業(yè)手里任其自由支配。這使國有企業(yè)的國有性質名不符實，其社會功能難以實現(xiàn)，造成國家應得財政收入的流失，加劇了社會分配的不公。為此，探討政府代表國家(人民)對國有企業(yè)贏利行使收益權的模式顯得非常迫切和重要。關鍵詞國有企業(yè)；贏利；收益權；模式選擇一、政府作為國家的代表對國有企業(yè)的贏利當然地享有收益權當今世界，無論是東方或是西方，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都程度不同地保有一定規(guī)模和數(shù)量的國有企業(yè)，國有企業(yè)在其經濟中都發(fā)揮著程度不同的作用。國有企業(yè)在經濟中是一種客觀存在。在市場經濟中，與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)具有兩重性：營利性和社會性。國有企業(yè)的兩重性決定了它必須具有雙重的功能：營利功能和社會功能。國有企業(yè)的營利性和營利功能首先源于企業(yè)作為經濟人的自然本能。其次，國有企業(yè)的營利性和營利功能還決定于企業(yè)的性質。同其他非國有的一般企業(yè)一樣，作為市場競爭主體，國有企業(yè)也要通過自己的生產經營活動，向市場提供產品和服務，并努力實現(xiàn)利潤最大化或實現(xiàn)成本最小化。但是，國有企業(yè)還必須具有特殊的社會性質和社會功能。從根本上說，這源于市場經濟本身發(fā)展的需要。市場失靈和市場功能缺陷的存在表明，單純依靠市場機制的作用是無法使市場經濟正常運行的。為了克服市場失靈和彌合市場功能缺陷，客觀上需要政府對經濟運行進行適當干預。一般來說，政府干預經濟運行的方式有兩種：一是運用經濟政策進行干預；二是組建國有企業(yè)。其中，由政府投資組建國有企業(yè)是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業(yè)、某些領域和許多場合都是不可替代的。在此情況下，由政府擁有或實際控制的國有企業(yè)，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會功能。如果國有企業(yè)喪失了這種功能，僅僅依靠政府實行財政和貨幣政策來干預經濟運行，是難以克服市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是所有市場經濟國家都普遍存在國有企業(yè)的重要原因。不過，我國和西方國家在國有企業(yè)的設立動機上存在差異。在西方資本主義國家，國有企業(yè)主要是國家調節(jié)與控制經濟的一個基本工具。在中國，國有企業(yè)本質上是社會主義公有制的主要實現(xiàn)形式，是國家引導、推動、調控經濟和促進社會發(fā)展的基本力量，是實現(xiàn)廣大群眾共同利益和共同富裕的重要保證。因此，中國的國有企業(yè)除了要完成經濟調控功能外，還要完成確保社會主義公有制屬性和確保共同富裕的贏利任務，即要求它不斷提高經濟效益和勞動生產率，實現(xiàn)國有資產的保值增值。所以說，中國的國有企業(yè)具有特殊性，這種特殊性使得它承擔的責任比外資企業(yè)、民營企業(yè)有著更高層次的標準，就是一為國家，二為社會，三為員工。也就是說，中國的國有企業(yè)作為國有的經濟組織，要承擔經濟責任、政治責任和社會責任。在我國，國有企業(yè)是指企業(yè)全部資產歸國家所有，并按照全民所有制經營責任制條例、中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例規(guī)定的程序登記注冊的非公司制的企業(yè)法人或經濟組織。不包括有限責任公司中的國有獨資公司。從法律上看，我國國有企業(yè)的財產所有權歸屬非常明確，即國家代表全體人民行使所有權。但從實踐的角度看，對全民財產有可能并且實際行使權利的是政府，所以說，國有企業(yè)實質上是政府企業(yè)。正因為如此，世界銀行將國有企業(yè)定義為：國有企業(yè)是指政府(包括政府部門)擁有的或(不管通過什么方式和途徑)實際控制的經濟實體。于是，“全民國家企業(yè)”這種基本的委托代理關系就演變?yōu)椤叭裾髽I(yè)”這種委托代理關系。這表明，全民所有制或國家所有制實際上已經異化為政府所有制，政府是全民財產事實上的所有者。既然代表國家的政府成了國有企業(yè)的事實產權人，那么，政府就應該代表國家對國有企業(yè)的贏利享有收益權。理由有二：第一，政府既然是國有企業(yè)的投資人和事實上的產權人，政府對國有企業(yè)的贏利行使收益權就是它的應有權利和責任；第二，我國的國有企業(yè)肩負著引導、推動、調控經濟、促進社會發(fā)展和實現(xiàn)廣大人民群眾利益及共同富裕的重任，而這一重任的實現(xiàn)要求政府必須對國有企業(yè)的贏利行使收益權，否則，就是失職。二、政府尚未能代表國家對國有企業(yè)的贏利行使收益權從1999年開始，我國的國有企業(yè)利潤一直在快速增長，1998年全國的國企實現(xiàn)利潤僅為213.7億元，1999年猛增到1145.8億元，2002、2003、2004和2005年分別達到3786.3、4769.4、7368.8和9047.2億元。2006年159家中央企業(yè)實現(xiàn)利潤7546.9億元，同比增長18.2%，1031家省市級國有企業(yè)實現(xiàn)利潤2097.2億元，同比增長38%。2006年國有企業(yè)共計實現(xiàn)利潤超過9600億元。這些利潤去哪里了?國有企業(yè)是國家的、人民的，因此，它們所獲得的盈利都應當用來為人民謀利益。所以，國企應該向國家分紅。但是，從1994年的財稅改革起，國有企業(yè)就沒有向國家財政上交利潤，其依據(jù)是1993年底頒發(fā)、1994年實施的國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定。根據(jù)決定，“作為過渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上交”的辦法。但實施的結果卻是所有國有企業(yè)和其他非國有企業(yè)一樣只繳納稅金，所得利潤不上交國家作為財政收入。既然國有企業(yè)的利潤沒有向國家分紅，則所獲利潤就是變成了所有者權益留在企業(yè)里。那么，國有企業(yè)將這么多的錢用到哪里去了呢?除了用作流動資金、支付非國有股東股息和新增投資外，出現(xiàn)了“內部人控制”現(xiàn)象，表現(xiàn)為將利潤隱藏或以工資福利及獎金等形式分配，導致社會收入差距過大。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)字，電力、電信、金融、保險、水電氣供應等行業(yè)的平均工資是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍，如果加上工資外收入和福利待遇，實際收入差距可能在5-10倍之間。“十六大”后，國企改革倡導“三分開”：政資分開、政企分開、利稅分開。在利稅分開的前提下，必須堅持“誰投資、誰受益”的原則。其他投資者的收益都很清楚，非國有的、外企的利潤都要拿走，問題就集中在國有企業(yè)、國有投資這塊。國有企業(yè)的投資利潤在利稅分開的情況下，也要像其他投資人一樣，讓出資人享受一部分權益。國資委研究中心副主任彭建國曾指出，在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業(yè)擁有國有資本收益自由支配權。效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹，而困難企業(yè)的職工收入下降，由此產生了企業(yè)內部分配秩序混亂的弊端，日益導致社會分配不公，并積重難返。部分國企的巨額利潤結余，全部由國有企業(yè)自主支配，存在著很大的隨意性，企業(yè)掌握的預算外資金容易亂投亂花，因決策失誤造成的極大浪費、損失和各種形式流失的現(xiàn)象時有發(fā)生。認識到這一問題嚴重性的李榮融曾公開表示：“國資委最大的權沒有落實，就是收益權。因為出資人最重要的權是收益權?！边@充分說明政府尚未代表國家對國有企業(yè)的贏利行使收益權。這種做法帶來了以下危害：第一，使國有企業(yè)的國有性質名不符實。根據(jù)現(xiàn)代產權理論，資產所有者取得或占有資產收益，產權人怎樣占有資產，就應怎樣占有收益。依據(jù)我國憲法，國有企業(yè)是全民占有的公共財產，那么，國有企業(yè)創(chuàng)造的利潤也應該由人民群眾共同擁有。所以說，國有企業(yè)獨占利潤的做法使其國有性質名不符實。第二，造成國家應得財政收入的流失。我國推行的是社會主義市場經濟體制，國家投資組建了數(shù)目眾多的國有企業(yè)，主要目的之一就是要求它們?yōu)閲覄?chuàng)造財富，增加國家的財政收入。國有企業(yè)把應上繳國家的利潤留在企業(yè)里，自然就造成了國家應得財政收入的流失。第三，給國家的宏觀經濟調控造成了較大的負面影響。既然國有企業(yè)利潤沒有向國家分紅，主要去向就是轉為所有者權益留在企業(yè)里，用作新增投資。以中國石油天然氣集團公司為例，從2000-2003年，4年的凈利潤合計為954億元，但2004年的固定資產卻比2000年增加了934億，這就說明了大部分的利潤轉為固定資產投資。國有企業(yè)占全社會固定資產投資總額的投資比例一直相當高，1995年占54.4%，2000年是50.1%，均超過一半。2001-2004年分別是47.3%、43.4%、39%和35.5%，雖然未過半