否決一府兩院報(bào)告是喜是憂.doc

否決一府兩院報(bào)告是喜是憂【內(nèi)容提要】“一府兩院”工作報(bào)告不能通過，既有重要的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，又可能存在值得深思的隱患。應(yīng)當(dāng)站在法治和憲政的高度反思并進(jìn)而完善這一制度。文章認(rèn)為，政府報(bào)告工作制度應(yīng)予進(jìn)一步規(guī)范，檢察院報(bào)告工作的制度應(yīng)在改革橫向領(lǐng)導(dǎo)體制的同時(shí)予以完善，而法院報(bào)告工作的制度則因無憲法依據(jù)及有違司法獨(dú)立的法治原則，應(yīng)予取消?！娟P(guān) 鍵 詞】否決/一府兩院/工作報(bào)告/司法獨(dú)立【 正 文 】近年來，一些地方的政府或兩院的工作報(bào)告被人大或其常委會(huì)否決，也有相當(dāng)一部分報(bào)告經(jīng)反復(fù)做工作后始得以通過，或以較低的比例通過。一向被譏為“舉手代表”的人大代表的參政議政能力與責(zé)任感正在提高，對(duì)一府兩院的監(jiān)督力度正在加強(qiáng)，這是我國(guó)法治和憲政建設(shè)中的大事、好事。但是細(xì)細(xì)品味，事情并不那么簡(jiǎn)單，它提出了一系列法理問題和憲政問題，值得我們認(rèn)真研究。下面就從幾個(gè)具體事例說起。事例1：1998年4月24日，武漢市十屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議在審議市政府提交的關(guān)于武漢市再就業(yè)工程實(shí)施情況的報(bào)告時(shí)，常委會(huì)組成人員對(duì)這份1.3萬余字的報(bào)告表現(xiàn)出明顯的不滿意。市人大常委會(huì)最終決定：通知市政府，重新研究再就業(yè)工作，并于5月底以前將報(bào)告修改好，再向市人大報(bào)告。蔣碧昆教授認(rèn)為，依法治國(guó)是寫進(jìn)十五大報(bào)告的，所以依法監(jiān)督要搞真的，要硬碰硬。李靜堂等教授認(rèn)為，人大就是要敢于行使罷免權(quán)、撤銷權(quán)和否決權(quán)，這三權(quán)如果行使不好，監(jiān)督就難以落實(shí)。（注：參見雖是頭一遭卻是平常事，文匯報(bào)1998年5月11日第8版。）事例2：2000年4月13日結(jié)束的沈陽市第十二屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，沈陽市政府關(guān)于貫徹城市規(guī)劃法執(zhí)法檢查整改情況的報(bào)告經(jīng)沈陽市人大常委會(huì)組成人員的審議未獲通過。沈陽市人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為，沈陽市政府有關(guān)部門在查處違法案件過程中做了不少工作，取得了一定的成績(jī)。但沈陽市政府關(guān)于貫徹城市規(guī)劃法執(zhí)行檢查整改情況的報(bào)告對(duì)一些關(guān)鍵性問題未做明確答復(fù)，政府在落實(shí)人大常委會(huì)城市規(guī)劃法執(zhí)法意見上還存在較大差距。這是本屆沈陽市人大常委會(huì)首次不予通過沈陽市政府的報(bào)告。（注：參見沈陽市政府一項(xiàng)報(bào)告未獲通過，法制日?qǐng)?bào)2000年4月14日第1版。）事例3：2000年4月，青海省共和縣十一屆人大三次會(huì)議作出了不予通過法院工作報(bào)告并授權(quán)常委會(huì)會(huì)議繼續(xù)審議的決議。6月29日縣法院再次向縣十一屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作了詳實(shí)的工作報(bào)告，客觀地?cái)[出了問題和不足，反映了法院工作的全貌，提出了今后努力的方向。經(jīng)過常委會(huì)全體會(huì)議的認(rèn)真審議，縣人大常委會(huì)會(huì)議根據(jù)授權(quán)，批準(zhǔn)了縣法院的工作報(bào)告。（注：參見青海人大否決法院工作報(bào)告，http:/gb/paper/4/class000600002/hw234799.htm）事例4：2000年2月沈陽市第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議對(duì)沈陽市中級(jí)人民法院工作報(bào)告進(jìn)行了審議，經(jīng)表決未獲通過。大會(huì)主席團(tuán)一致意見：由沈陽市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)繼續(xù)審議，并將審議結(jié)果向沈陽市第十二屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議報(bào)告。許崇德教授說：“這表明人大在逐漸成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)”?！叭舜蟠聿粷M意是人民不滿意。人大代表就應(yīng)該替選他的老百姓表達(dá)意見。”（注：參見沈陽市人大不通過案：吹皺一池春水，中國(guó)青年報(bào)2001年2月16日第7版。）一、關(guān)于“一府兩院”工作報(bào)告制度的合憲性質(zhì)疑日常生活中人們習(xí)慣于籠統(tǒng)地說，“一府兩院”向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作是憲法規(guī)定的。實(shí)際上，仔細(xì)查對(duì)憲法，這個(gè)說法并不準(zhǔn)確。關(guān)于政府向人大報(bào)告工作的規(guī)定是有充分的憲法依據(jù)的。我國(guó)1954年憲法以來的各部憲法都有明確規(guī)定。1954年憲法第52條規(guī)定國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，第66條規(guī)定地方各級(jí)人民委員會(huì)都對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1975年憲法第19條與1954年憲法第52條規(guī)定相近，第22條第3款規(guī)定地方各級(jí)革命委員會(huì)都對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1978年憲法第30條與1954年憲法第52條類似，第37條規(guī)定與1975年憲法第22條規(guī)定類似。1982年憲法第92條 與1954年憲法第52條類似，第110條規(guī)定地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？梢姡m然具體情況不完全相同，但在政府向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作上保持了一以慣之的規(guī)定。對(duì)法院和檢察院的規(guī)定有所不同。1954年憲法第80條規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。第84條規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1975年憲法第25條規(guī)定，各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和它的常設(shè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。它對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)未作規(guī)定。1978年憲法第42條規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。第43條規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1982年憲法第128條規(guī)定，最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第133條規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。憲法這兩條均無“報(bào)告工作”的規(guī)定?？梢?982年的憲法規(guī)定明顯不同于前幾部憲法。憲法這兩條均無“報(bào)告工作”的規(guī)定。憲法規(guī)定兩院必須向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作是前幾部憲法的共性，現(xiàn)行憲法不再規(guī)定要求兩院報(bào)告工作而只規(guī)定“負(fù)責(zé)”?！柏?fù)責(zé)”和“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”顯然有差別。如同憲法第94條規(guī)定的中央軍事委員會(huì)主席對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，也沒有規(guī)定報(bào)告工作?，F(xiàn)行憲法第128條、第133條沒有規(guī)定兩院“報(bào)告工作”是否為立法者的疏忽？不會(huì)。理由是：第一，前三部憲法均有有關(guān)規(guī)定，惟獨(dú)1982年憲法無此規(guī)定，立憲者不會(huì)犯如此低級(jí)的錯(cuò)誤；第二，現(xiàn)行憲法第92條對(duì)國(guó)務(wù)院有報(bào)告工作的規(guī)定，對(duì)兩院無此規(guī)定，表明立憲者已意識(shí)到司法工作與行政工作的性質(zhì)不同，不宜作此規(guī)定。這條理由可以在憲法第94條得到證實(shí)：該條規(guī)定中央軍事委員會(huì)主席對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。這與最高人民法院和最高人民檢察院的規(guī)定相同。這表明，立憲者心目中對(duì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”和“負(fù)責(zé)”是有明確區(qū)別的，沒有“報(bào)告工作”的規(guī)定是明確對(duì)“報(bào)告工作”的排斥。這表明1982年憲法的制定者在對(duì)司法機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)上、在對(duì)司法獨(dú)立性的看法上比前三部憲法的制定者有了進(jìn)步，這是十一屆三中全會(huì)解放思想運(yùn)動(dòng)和80年代初全國(guó)上下追求法制的結(jié)果。在實(shí)踐上，中央軍事委員會(huì)主席從未向全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告工作。這表明：“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”和“負(fù)責(zé)”是有明確區(qū)別的；憲法第94條規(guī)定得到了落實(shí)，而憲法第128條和第133條規(guī)定則一再被違反。我們不能對(duì)憲法第128條、第133條的“對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”與憲法第94條的同樣規(guī)定作不同的理解和解釋，這是立憲技術(shù)的起碼常識(shí)。因此，兩院報(bào)告工作是于憲法無據(jù)的。二、普通法是否可以修改憲法既然現(xiàn)行憲法未規(guī)定兩院向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，為什么在實(shí)踐上卻一再報(bào)告且未引起任何質(zhì)疑？其原因之一可能是在1982年憲法之前“報(bào)告工作”已成習(xí)慣。（注：查閱全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)發(fā)現(xiàn)：1959年、1960年、1962年的全國(guó)人大會(huì)議上未見兩院工作報(bào)告。此類“不報(bào)告”是違反當(dāng)時(shí)憲法規(guī)定的，表明掌權(quán)者對(duì)兩院工作的極端輕視不屑于聽報(bào)告。）在“人大權(quán)力不受限制”的傳統(tǒng)思維中，這樣做是理所當(dāng)然的。原因之二是，“報(bào)告工作”雖無憲法依據(jù)，但卻有“法律依據(jù)”。現(xiàn)行法院組織法第17條規(guī)定“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！爆F(xiàn)行檢察院組織法第10條規(guī)定“最高人民檢察院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！迸c兩院組織法相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)行全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則第30條、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議事規(guī)則第22條作了規(guī)定，以呼應(yīng)兩院組織法。如何看待上述法律有關(guān)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”的規(guī)定？如果我們上述對(duì)憲法第128條、第133條的理解是準(zhǔn)確的，那么問題就是：普通法律是否可以“修改”或“補(bǔ)充”憲法規(guī)定？我們認(rèn)為以普通法律修改或補(bǔ)充憲法關(guān)于兩院報(bào)告的 規(guī)定是不妥的。其理由有二。1.全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這并不表明人大的權(quán)力是無限的。它的權(quán)力應(yīng)當(dāng)首先在憲法范圍內(nèi)行使。尤其是事關(guān)人大本身和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系問題，人大必須恪守憲法確定的權(quán)力范圍，不得隨意侵犯其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力。否則，憲法確定的國(guó)家機(jī)關(guān)體系，特別是人民代表大會(huì)制度本身必定受到破壞。我國(guó)憲法第3條第2款規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人大對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)是什么？首要的是憲法，人民高于人民代表，人民高于人民代表大會(huì)，憲法即是人民給人大的“指示”，是人民治“人大”的規(guī)則。2.憲法至上的要求。憲法至上是我國(guó)憲法的要求。我國(guó)憲法序言規(guī)定：憲法是“國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力”。憲法第5條規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！睉椃ㄖ辽喜粌H是我國(guó)憲法的規(guī)定，也是現(xiàn)代憲政的基本原則。所謂的“柔性憲法”已為現(xiàn)代法治國(guó)家所不取。普通法律可以修改憲法規(guī)定的“柔性憲法”使得憲法和普通法處于同一位階，使憲法實(shí)際上失去其“憲法性”?！叭嵝詰椃ā碑a(chǎn)生于“主權(quán)”、“治權(quán)”不分的理念。憲法是主權(quán)的體現(xiàn)，普通法是治權(quán)中的立法權(quán)的體現(xiàn)（這里只討論制定法）。如果普通法可以違反憲法，則實(shí)際受到侵犯的是主權(quán)。很明顯上述憲法條文表明我國(guó)憲法是剛性憲法，它不允許其他法律規(guī)范違反憲法。人民代表大會(huì)制定的法律也不能例外。所以，普通法不能違背憲法是顯然的。由于我國(guó)古代從來沒有憲法，推翻帝制以來從未確立憲法至上的權(quán)威，所以憲法和法律間的位階區(qū)分未受到人們的重視，加之對(duì)人民代表大會(huì)制度作“議行合一”的錯(cuò)誤解釋，這就產(chǎn)生了上述行為與法律違反憲法的情景。 三、如何處理一府兩院的報(bào)告制度由于憲法對(duì)一府兩院與人大之間的關(guān)系所作的不同規(guī)定，也由于憲法賦予政府與兩院不同的職能，所以對(duì)報(bào)告工作制度應(yīng)當(dāng)分別處理。1.政府報(bào)告工作的制度應(yīng)予規(guī)范化政府向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度有充分的憲法依據(jù)，也有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，?yīng)予保留并進(jìn)一步規(guī)范化。理由是：第一，行政權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。由于實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，同時(shí)基于職權(quán)與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的原則，首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)向人民代表大會(huì)報(bào)告工作，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)報(bào)告不被通過的法律責(zé)任。第二，就上下級(jí)關(guān)系而言，行政機(jī)關(guān)實(shí)行上下級(jí)隸屬制，上級(jí)機(jī)關(guān)可以對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作下達(dá)命令甚至代行其工作。所以首長(zhǎng)應(yīng)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作承擔(dān)責(zé)任。第三，行政權(quán)本身的主動(dòng)性使得它有較大的危害社會(huì)的可能，所以人大必須加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，政府向人大報(bào)告工作理所當(dāng)然。我們面臨的任務(wù)是如何進(jìn)一步規(guī)范這一制度，特別是要確定否定的法律后果。對(duì)此，我們提出如下設(shè)想。第一，關(guān)于常委會(huì)否決政府工作報(bào)告的處理方法。第一個(gè)事例中，人大常委會(huì)在未通過報(bào)告的同時(shí)作出了相應(yīng)的決定，要求重新修改報(bào)告或者改進(jìn)工作，并繼續(xù)報(bào)告。第二個(gè)事例情況不清楚。這兩個(gè)否決工作報(bào)告都是由人大常委會(huì)作出的，都是對(duì)某一（方面）具體的工作不滿意因而沒有批準(zhǔn)報(bào)告。人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)是在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間進(jìn)行的，一般來說是對(duì)政府日常工作進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督，一般處于政府實(shí)施行政事務(wù)過程之中。對(duì)于此類工作報(bào)告不滿意并不批準(zhǔn)的，由審議報(bào)告的常委會(huì)作出責(zé)令修改報(bào)告、改進(jìn)工作并繼續(xù)報(bào)告的處理是可行的。我們認(rèn)為這種處理方式可以在今后的立法中明確規(guī)定下來。當(dāng)然，人大常委會(huì)否決政府工作報(bào)告后作出的處理措施應(yīng)當(dāng)與憲法、法律的授權(quán)一致。至于設(shè)定法律責(zé)任，立法時(shí)可以考慮規(guī)定：人大常委會(huì)根據(jù)否決工作報(bào)告的具體情況，包括否決報(bào)告的次數(shù)、存在問題的嚴(yán)重性程度、造成后果的影響大小、整改措施的方案和解決問題的實(shí)際行動(dòng)、外在的干擾等綜合因素作出不同的責(zé)任設(shè)置。比如，常委會(huì)可以向人大會(huì)議報(bào)告，建議人大質(zhì)詢和提出罷免案；對(duì)于嚴(yán)重的行為建議人大提出彈劾等。這樣既考慮了實(shí)際情況不，又能有效地追究失職者的責(zé)任，將政治責(zé)任追究納入法律的軌道。第二，關(guān)于人民代表大會(huì)否決政府工作報(bào)告的處理方法。雖然至今尚未出現(xiàn)一年一次的全國(guó)人大會(huì)議否決國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告的情況，但是立法應(yīng)當(dāng)預(yù)見到這種可能。顯然，人大不通過政府工作報(bào)告的后果要比常委會(huì)不通過工作報(bào)告嚴(yán)重得多。采取的對(duì)策措施也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。我們認(rèn)為，代表大會(huì)開會(huì)期間的事務(wù)較多，代表們可能受到的影響因素也難以估計(jì)。即使大多數(shù)人作出的決定也可能是不理智甚至是不妥當(dāng)?shù)?。為了防止否決工作報(bào)告權(quán)力運(yùn)行的無序性和可能導(dǎo)致的濫用自由裁量權(quán)，今后立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定哪些情況下可以否決工作報(bào)告。否決工作報(bào)告后，如何處理未被通過的工作報(bào)告？能否如同事例三、四中由人大或者人大主席團(tuán)作出決定，繼續(xù)向常委會(huì)報(bào)告，由常委會(huì)審議，向下一屆人大會(huì)議報(bào)告？我們認(rèn)為這樣做不妥當(dāng)，一般來說沒有必要。因?yàn)橐荒暌欢鹊恼ぷ鲌?bào)告內(nèi)容 主要包括兩部分。一部分是對(duì)過去一年工作的總結(jié)，對(duì)于這部分內(nèi)容，繼續(xù)報(bào)告不再具有實(shí)質(zhì)性意義。除非是工作作得確實(shí)不錯(cuò)，僅僅因?yàn)閷憟?bào)告的水平和質(zhì)量問題有可能和有必要改寫報(bào)告的（當(dāng)然這并不表明書面資料的工作報(bào)告由于寫作水平低下不需要承擔(dān)責(zé)任），才有可能和有必要作出繼續(xù)審議的處理措施。一年一度的工作報(bào)告中另一部分內(nèi)容是下一年度甚至五年計(jì)劃和十年規(guī)劃的工作安排和設(shè)想。我們認(rèn)為如果僅僅是代表們對(duì)政府工作報(bào)告中的設(shè)想和未來工作打算等內(nèi)容不滿意，一般不會(huì)也沒有必要作出否決工作報(bào)告的決定，因?yàn)檎豢赡軐?duì)于未來的一切工作安排得周到完美，人民代表大會(huì)的重要任務(wù)之一是要靠代表們共同出主意想辦法安排未來的工作。可見對(duì)于報(bào)告不滿意主要是對(duì)過去工作情況的不滿意。代議民主制決定了即使議會(huì)的判斷是失誤的甚至是不理智的，責(zé)任者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這是政治責(zé)任的特點(diǎn)。正如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者薩孟武指出的，就政治上的責(zé)任而言，行政是否合理法律上沒有任何標(biāo)準(zhǔn)，在民主制度下以公意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，公意認(rèn)為是就是，公意認(rèn)為非就非，而表示公意的，直接為人民，間接為議會(huì)，所以政府對(duì)人民或議會(huì)負(fù)政治責(zé)任。（注：薩孟武：政治學(xué)，三民書局1986年版，第160頁。）當(dāng)然這也過于強(qiáng)調(diào)政治責(zé)任的隨意性。我們認(rèn)為，考慮到代議制下民主的間接性特征，應(yīng)當(dāng)立法對(duì)政治責(zé)任作出相應(yīng)的規(guī)范。在這種情況下，將來立法可以設(shè)置兩條責(zé)任途徑：一是人大在作出否決工作報(bào)告時(shí)，同時(shí)對(duì)政府首長(zhǎng)提出罷免的議案，交人民代表大會(huì)表決。根據(jù)表決結(jié)果再作出其他相應(yīng)的決定。二是規(guī)定政府首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)提出辭職，人大進(jìn)行表決。當(dāng)然，嚴(yán)重失職者還應(yīng)當(dāng)設(shè)置彈劾制。2.關(guān)于檢察機(jī)關(guān)報(bào)告工作的制度由于檢察機(jī)關(guān)的工作是“行動(dòng)多于裁判”的，檢察機(jī)關(guān)的積極作為權(quán)力足以對(duì)社會(huì)構(gòu)成可能的危害，檢察機(jī)關(guān)的消極不作為又可能造成法制的空轉(zhuǎn)乃至崩潰。因此，人大應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)檢察院的監(jiān)控，檢察院向人大報(bào)告工作的制度構(gòu)想具有合理性。但是我國(guó)目前檢察院的橫向領(lǐng)導(dǎo)體制卻無法實(shí)行真正的檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度；（注：根據(jù)憲法和檢察院組織法規(guī)定，現(xiàn)行檢察院實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作（檢察院組織法規(guī)定是“報(bào)告工作”），受上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)。但實(shí)際上決定性的領(lǐng)導(dǎo)體制是以橫向?yàn)橹?。）要?duì)下級(jí)檢察院缺乏實(shí)際控制權(quán)力的檢察長(zhǎng)承擔(dān)全局性的工作責(zé)任是不合理的，也無法達(dá)到制度設(shè)計(jì)者的目的。因此，筆者建議首先改革檢察院領(lǐng)導(dǎo)體制，將現(xiàn)行橫向領(lǐng)導(dǎo)體制改為縱向領(lǐng)導(dǎo)體制，將檢察院統(tǒng)一由最高檢察院領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行“準(zhǔn)軍事”制度。在這方面，前蘇聯(lián)以及我國(guó)古代有豐富的文化傳統(tǒng)可繼承。在實(shí)行檢察制度改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善向人大報(bào)告工作的制度。3.法院報(bào)告工作的做法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決停止法院報(bào)告工作的做法之所以必須停止，除了上述憲法上的理由外，在法理上尚有如下理由。第一，責(zé)任形式與法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)的矛盾行政機(jī)關(guān)是高度集權(quán)的，舍此不能完成行政職能，法院則不然。法院的結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)高度分散的依法裁判的法官的工作需要，集權(quán)構(gòu)成是對(duì)司法公正的最大威脅。因此，法院內(nèi)部體系實(shí)行獨(dú)立工作與獨(dú)立責(zé)任的原則，這是世界各國(guó)的通例。院長(zhǎng)作為行政首腦，只應(yīng)對(duì)法院的行政事務(wù)負(fù)責(zé)，他不應(yīng)也無法對(duì)具體審判工作負(fù)責(zé)。因?yàn)榧热痪唧w案件的審判權(quán)由主審法官行使，責(zé)任也理應(yīng)由他自己承擔(dān)。（注：在現(xiàn)代國(guó)家，審判責(zé)任是豁免的，即在法官盡職的前提下，允許法官出錯(cuò)，因?yàn)榉ü俜巧?。裁判的基礎(chǔ)在于對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，而在事實(shí)不明的條件下一定要裁判，就難免出錯(cuò)。豁免審判責(zé)任的目的在于放手讓法官依法裁判。至于法官在審判中故意枉法裁判，那是刑事責(zé)任或公務(wù)責(zé)任，而非審判責(zé)任。此類責(zé)任則更應(yīng)由法官自己承擔(dān)，而不能“株連”院長(zhǎng)。）人民代表大會(huì)不通過法院工作報(bào)告，表明代表機(jī)關(guān)對(duì)法院整體工作不滿意，這種評(píng)價(jià)的對(duì)象是每個(gè)法官工作的整體印象。造成這種結(jié)果的原因是多元的，絕大多數(shù)原因并非法院院長(zhǎng)所能左右得了的。據(jù)此，要院長(zhǎng)負(fù)責(zé)不但是不公正的，而且也無法達(dá)到設(shè)立報(bào)告制度的目的。有人可能會(huì)說，不通過報(bào)告表明院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)不力，這或許有些道理。但是不要忘了，院長(zhǎng)權(quán)力有限。如果院長(zhǎng)作為法官裁判不公，或作為院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)不力，可對(duì)他提出罷免案甚至彈劾案，（注：我國(guó)目前無法官彈劾制度，這是立法上的疏漏。法官彈劾制是大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的制度。有人說，有了罷免制，何必又設(shè)立彈劾制。這種看法看似有理，其實(shí)不然。罷免只涉及職位之存在，而彈劾關(guān)乎罪與非罪。）這才有效且公正。從法院上下級(jí)組織形態(tài)來看，也不適宜實(shí)行報(bào)告制度。法院內(nèi)部不實(shí)行隸屬制而是實(shí)行審級(jí)制，法院由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，上級(jí)法院無法也不應(yīng)該干涉下級(jí)法院的審判（審級(jí)及審判監(jiān)督是例外，但那是針對(duì)個(gè)案）。法院院長(zhǎng)報(bào)告的是全局性的工作。就最高法院院長(zhǎng)來說，他的報(bào)告包括了全國(guó)各級(jí)法院的工作，高級(jí)、中級(jí)法院也有類似的情況。這就十分明顯 ：下級(jí)法院并不對(duì)上級(jí)法院負(fù)責(zé)，而出了問題卻要上級(jí)法院院長(zhǎng)承擔(dān)，這是明顯不公的，且也達(dá)不到制度設(shè)計(jì)的目的。第二，責(zé)任形式與法治國(guó)家里司法功能的矛盾依現(xiàn)存司法體制，法院院長(zhǎng)向人大報(bào)告工作的制度不但無法達(dá)到設(shè)置報(bào)告制度的目的，而且會(huì)將法院改革引向歧途。因?yàn)榉ㄔ涸洪L(zhǎng)為贏得人大代表的贊成票，必然會(huì)強(qiáng)化對(duì)法官工作的干預(yù)，這必然會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化法院的行政化趨勢(shì)。這包括兩方面：一是法院院長(zhǎng)的行政首長(zhǎng)化，法官成為院長(zhǎng)的辦事員；二是上級(jí)法院成為下級(jí)法院的行政領(lǐng)導(dǎo)，使審級(jí)制度虛化。眾所周知，司法獨(dú)立的實(shí)質(zhì)是