行政自由裁量權(quán)合理性

試論行政自由裁量權(quán)及其控制行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大是現(xiàn)代行政的一個(gè)重要特點(diǎn)，也是行政合理性原則產(chǎn)生的主要原因。行政自由裁量權(quán)的存在既有其合理的一面，也有被濫用的可能性，所以有必要對(duì)其進(jìn)行控制，行政自由裁量權(quán)的控制是行政法的核心課題之一，從某種意義上講，行政法主要是控制行政自由裁量權(quán)的法。一、行政自由裁量權(quán)存在的合理性（一） 行政自由裁量權(quán)的概念 關(guān)于行政自由裁量權(quán)的概念有幾種觀點(diǎn)。美國(guó)布萊克法律詞典解釋為：行政機(jī)關(guān)在特定的情況下依照職權(quán)，以適當(dāng)和公正的方式作出行政決定的權(quán)力。王名揚(yáng)先生在美國(guó)行政法一書中的定義是：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)?！?羅豪才先生在其主編的行政法學(xué)中定義為：“自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力?！?以上觀點(diǎn)比較具有代表性，盡管表述各有側(cè)重點(diǎn)，它們?cè)诨痉矫孢€是一致的，即行政自由裁量權(quán)是行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)，行政權(quán)力缺乏羈束性規(guī)定的情況下便宜行使的權(quán)力。（二） 行政自由裁量權(quán)存在的合理性現(xiàn)代行政必然要求行政自由裁量權(quán)的存在。在法治社會(huì)里，權(quán)力來(lái)源于法律，要受到法律的控制，但行政并非意味著將法律簡(jiǎn)單地具體化，或是名副其實(shí)的法律執(zhí)行，雖然這是法治的要求 ，但實(shí)現(xiàn)其完全形態(tài)是非常困難的。有時(shí)國(guó)政仍需依仗某些人的智慧。首先，立法行為對(duì)社會(huì)關(guān)系的變化的遲緩性要求行政自由裁量權(quán)存在?！叭绻膳c社會(huì)生活保持協(xié)調(diào)，這樣的法律就是好的，如果法律與社會(huì)生活脫節(jié)，這樣的法律就是惡的。然而，由于各種原因，法律呈現(xiàn)出保守的性質(zhì)，社會(huì)生活向前發(fā)展了，法律仍在原地踏步，造成法律與社會(huì)生活脫節(jié)。”3（P53）行政管理涉及的問(wèn)題不但面廣量大，而且還處于動(dòng)態(tài)變化之中，特殊情況不斷涌現(xiàn)。面對(duì)復(fù)雜多變的行政事務(wù)，法律就顯得呆板了，因?yàn)槊恳徊糠啥家笥幸欢ǖ姆€(wěn)定性，法律不可能朝令夕改。所以在新的社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)而法律尚未對(duì)新的社會(huì)關(guān)系加以規(guī)范時(shí)需要行政自由裁量權(quán)進(jìn)行管理；在法律雖然有相應(yīng)的法律規(guī)范存在，但沒(méi)有對(duì)行政活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)甚至所遇到的突發(fā)情況，作出事無(wú)巨細(xì)的全面規(guī)范的時(shí)需要行政自由裁量權(quán)來(lái)調(diào)整。因此從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些比較原則富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，促使行政主體靈活機(jī)動(dòng)的具體情況分析做出卓有成效的行政管理。其次，提高行政效率必然要求行政自由裁量權(quán)的存在?！傲⒎ㄕ呤艿秸J(rèn)識(shí)能力的限制，不可能遇見(jiàn)并規(guī)定將來(lái)的一切人類行為，客觀上不得不在法律中留下星羅棋布的缺漏和盲區(qū)，形成所謂的法律漏洞，因此，十全十美的法律是不存在的，于是發(fā)生這樣的情況：法律沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定得有缺漏的事項(xiàng)，卻要求法律調(diào)整，然而法律本身沒(méi)有給出處理這些事項(xiàng)的答案?！?（P53）社會(huì)現(xiàn)象紛繁復(fù)雜，行政權(quán)涉及領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，在加上行政管理日趨專業(yè)化和技術(shù)化，行政人員不能在這些行政事務(wù)面前束手無(wú)策，錯(cuò)失良機(jī)，為了提高行政效率，愈來(lái)愈多的行政事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際的情況和自己的判斷靈活加以處理。再次，行政權(quán)的自我膨脹性要求行政自由裁量權(quán)的存在。自我膨脹性是行政權(quán)的一個(gè)重要特征，這也是世界各國(guó)普遍存在的現(xiàn)象，行政權(quán)涉及的范圍已從治安、國(guó)防、外交擴(kuò)展到生產(chǎn)、生活、社會(huì)福利、教育文化等領(lǐng)域。行政權(quán)的目的也不再限于對(duì)社會(huì)的管理體制，而要主動(dòng)為公眾謀福利。由“最好的政府最少管理”發(fā)展到了“最好的政府最多服務(wù)”4，現(xiàn)代社會(huì)需要的是能動(dòng)的行政，而能動(dòng)的行政需要自由裁量權(quán)，這是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。二、行政自由裁量權(quán)的濫用 任何事物都有兩重性。行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大不可避免的產(chǎn)生兩方面的作用：一方面行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行起到了維護(hù)公共利益，維護(hù)公共秩序，提高行政效率，滿足社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)能的作用；另一方面是可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成侵害，從而對(duì)行政法治構(gòu)成威脅。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。于羈束裁量權(quán)相比，由于法律設(shè)有為行政主體設(shè)定明確而具體實(shí)施行政行為的條件，行政自由裁量權(quán)具有更大的靈活性，因而被濫用的可能性更大。美國(guó)行政法學(xué)家施瓦茨說(shuō)：“無(wú)限自由裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對(duì)自由更具破壞性?！? 因此，現(xiàn)代行政法將對(duì)行政權(quán)控制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了防止行政主體濫用行政自由裁量權(quán)方面。（一） 行政自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)在法律法規(guī)只規(guī)定了行政自由裁量權(quán)運(yùn)行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時(shí)，行政工作人員的素質(zhì)跟不上行政法治要求，行政自由裁量權(quán)又缺乏必要的控制的情形下，相對(duì)人的權(quán)益保障處在不穩(wěn)定之中，被侵害的可能性極大，其集中表現(xiàn)為濫用自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為如下兩點(diǎn)：第一，違反法律法規(guī)中關(guān)于履行法定職責(zé)的時(shí)限規(guī)定。我國(guó)法律中有對(duì)行政主體履行法定職責(zé)時(shí)限要求的有兩類：一是行政許可；二是行政保護(hù)。這兩類行為，法律法規(guī)的規(guī)定有明確和含糊之分，但無(wú)論哪種情況，行政主體于何時(shí)履行職責(zé)都有自由裁量權(quán)。行政主體行使行政權(quán)要及時(shí)，這是行政管理的效率原則的要求。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于權(quán)力資源的有限性和人的需求的無(wú)限性，行政主體又手握自由裁量權(quán)，極有可能導(dǎo)致行政權(quán)力的異化和行政行為人的腐敗，給行政相對(duì)人造成極大的損失。第二，濫用行政自由裁量權(quán)，在具體行政行為中前后不一，在行政處罰中畸輕畸重。法律有一種預(yù)測(cè)的功能，就是人們能夠根據(jù)自己的行為、情節(jié)和后果預(yù)測(cè)到自己的行為結(jié)果，這一功能同樣在行政法中應(yīng)該體現(xiàn)，使社會(huì)生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序。但由于行政自由裁量權(quán)的存在，一些行政主體從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)以及考慮行政相對(duì)人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，往往對(duì)類似的行為和事件做出不一致的具體結(jié)果。從近年來(lái)反腐敗的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家工作人員貪污、挪用公款、敲詐勒索等非法腐敗已越來(lái)越少；而合法的、半合法的腐敗，也就是平常我們所說(shuō)的“鉆法律空子”的腐敗行為卻大行其道。道理非常簡(jiǎn)單，近年來(lái)反腐敗力度的加大，的確威懾了一些腐敗分子；然而由于行政自由裁量權(quán)的存在，卻讓這種“合法腐敗”興盛起來(lái)?！爱?dāng)行政行為人濫用自由裁量權(quán)時(shí)，我們無(wú)法對(duì)其糾正，原因是他們并未超越法律字面規(guī)定的權(quán)限?！?這一點(diǎn)不難理解，政府官員不是天然的公共利益的代表者，他們同樣有自身的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)一個(gè)人有能給自己帶來(lái)最大利益的選擇時(shí)，他會(huì)舍棄其他的不同選擇，包括最有利于公共利益的那個(gè)選擇，而行政自由裁量權(quán)正好為其提供了可以做出若干個(gè)不同選擇的足夠空間。（二） 行政自由裁量權(quán)濫用的后果行政自由裁量權(quán)的濫用違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法律秩序，其后果嚴(yán)重，危害性大，可能帶來(lái)一系列的負(fù)面效應(yīng)。首先，行政主體濫用自由裁量權(quán)，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，可使群眾產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會(huì)秩序的穩(wěn)定性能差。其次，可助長(zhǎng)特權(quán)思想，導(dǎo)致不良社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)或多或少的帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)的條件、幅度等規(guī)定的越寬，某些行政工作人員越覺(jué)得自己手中的權(quán)力“寶貴”，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權(quán)”當(dāng)“私權(quán)”運(yùn)行，處事武斷專橫，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。再次，可以滋生腐敗，影響黨和政府的威信。歷史學(xué)家阿克頓勛爵說(shuō)：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！?當(dāng)前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權(quán)的行政自由裁量權(quán)有關(guān)。有些行政自由裁量權(quán)被某些行業(yè)、機(jī)關(guān)及部門所獨(dú)占，具有壟斷性，某些公務(wù)員則通過(guò)其享有的優(yōu)越條件采用形似合法的手段撈取實(shí)為非法的經(jīng)濟(jì)利益，造成了腐敗的政風(fēng)，影響黨和政府的威信。三 、行政自由裁量權(quán)的控制從以上的分析中可以看到，行政自由裁量權(quán)的濫用可以造成極大的危害，但從其存在的合理性和必要性出發(fā)，我們又不能棄之不用，“法律的處境往往是這樣的：為了追求一定的價(jià)值，就要以犧牲其他價(jià)值為代價(jià)”。3（P50）這樣，我們就要努力做到既要充分發(fā)揮其在行政管理中不可代替的作用，又要嚴(yán)格控制其消極的作用。（一）行政自由裁量權(quán)的控制原則行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)該遵循行政合理性原則這一行政法的基本原則。對(duì)行政自由裁量權(quán)而言，行政合法性原則主要審查其是否合法，是否超越了法定的職權(quán)范圍，它要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理不僅要遵循實(shí)體法，還要遵循程序法。行政合理性原則主要審查在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政自由裁量權(quán)是否行使得合理適當(dāng)，是否違反法的原意和目的，是否符合公平正義的要求?！耙婪ㄐ姓荒苤皇倾∈噩F(xiàn)行的法律，而不問(wèn)其是否民主、合理、合乎社會(huì)進(jìn)步的要求。依法不只是依靜態(tài)的法律條文，而且，要恪守活的法、法的理念（人權(quán)，自由，平等，公平，正義等法的精神）?！?行政合理性原則不能是含糊不清的，要有可以把握的理性標(biāo)準(zhǔn)?！靶姓侠硇栽瓌t的理，應(yīng)當(dāng)是自由裁量權(quán)行使的根據(jù)，即是法定的和法律授予的；應(yīng)當(dāng)是法的精神和一般原則；應(yīng)當(dāng)是法出于本身意志而授權(quán)的本意；應(yīng)當(dāng)是在授權(quán)的幅度范圍內(nèi)；應(yīng)當(dāng)是法的目的所導(dǎo)向的?！?行政自由裁量權(quán)的行使要體現(xiàn)行政合理性原則，一般來(lái)說(shuō)要符合以下要求：第一，要符合法律授權(quán)的目的。行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該遵循法律賦予該裁量權(quán)的目的，否則將踐踏立法的初衷。即使行政主體是在法律許可的幅度內(nèi)行使自由裁量權(quán)，如果違反法定的目的，仍然構(gòu)成違法。第二，要以客觀事實(shí)為依據(jù)，排除不相關(guān)的因素。自由裁量權(quán)的行使，要有確實(shí)、可靠的依據(jù)。此依據(jù)必須是與待處理事件有內(nèi)在聯(lián)系的并與裁量所認(rèn)定的結(jié)論相一致的相關(guān)因素，與待處理事件本身無(wú)關(guān)的因素不能作為作出裁量決定的依據(jù)。行使自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)充分考慮客觀事由對(duì)行政決定的公正性的影響，倘若做出決定時(shí)，把不相關(guān)因素納入考慮或未把相關(guān)因素納入考慮，都是法律所不允許的。第三，要遵循比例原則，提高行政執(zhí)法效益。比例原則的實(shí)質(zhì)是禁止行政主體越量裁處。政府的宗旨就是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。因此，行政主體要以是否為公共利益所需要，是否有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)作為行使行政自由裁量權(quán)的根本標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到行政執(zhí)法效益的最大化。（二）行政自由裁量權(quán)的控制途徑對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用，一些學(xué)者提出了各方面的途徑，有從行政合理性原則角度闡述的，也有從司法監(jiān)督，行政程序法控制等角度論證的?？梢哉f(shuō)，對(duì)行政自由裁量權(quán)必須加以控制，在法學(xué)界已形成共識(shí)。本人嘗試從以下方面對(duì)其進(jìn)行淺顯的論證。1完善行政立法控制行政自由裁量權(quán)完善行政立法，是從源頭上加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制。首先，在立法上對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的條件、運(yùn)用的范圍、裁決的幅度、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等做出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定，以便于具體操作起來(lái)能夠適度把握，減少主觀隨意性。同時(shí)應(yīng)注重行政法律法規(guī)的解釋，以彌補(bǔ)法律法規(guī)的缺點(diǎn)。其次，要盡快完善行政程序立法，嚴(yán)格規(guī)范行政行為的程序。程序是法律的生命。行政程序是行政行為的法定規(guī)則，是行政執(zhí)法公正合理的重要前提。行政程序就是自由裁量權(quán)運(yùn)行的紅綠燈，它本身所具有的預(yù)定性和公開性能夠有效地限制自由裁量權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的不當(dāng)現(xiàn)象，為防止自由裁量權(quán)濫用創(chuàng)設(shè)了一種公正的法律機(jī)制?？偨Y(jié)國(guó)內(nèi)外行政程序制度，以下幾類程序制度對(duì)督促自由裁量權(quán)的公正、合理行使有著重要作用：（1）中立制度。“任何人不得當(dāng)自己的法官，這是英美司法的古老信條?！?當(dāng)公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)行使自由裁量權(quán)時(shí)，如相關(guān)事項(xiàng)與本人有利害關(guān)系的，則不能參與該事項(xiàng)的處理，應(yīng)當(dāng)回避。（2）情報(bào)公開制度。是指凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，只要是不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)一律向社會(huì)公開，依法允許公眾查閱、復(fù)制。（3）告知并說(shuō)明理由制度。該制度要求當(dāng)行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知行政決定的內(nèi)容，并說(shuō)明其事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。（4）聽(tīng)取意見(jiàn)制度。行政主體擬實(shí)施的行政行為，如果涉及到某一行政相對(duì)人，必須事先征求其意見(jiàn)。（5）職能分離制度。要求對(duì)行政主體內(nèi)部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機(jī)構(gòu)及工作人員掌管和行使。（6）時(shí)效制度。（7）不單方接觸制度。最后，必須加強(qiáng)行政責(zé)任方面的立法。要進(jìn)一步明確、規(guī)范、提高行政行為人的責(zé)任，使其能夠主動(dòng)擔(dān)負(fù)其嚴(yán)肅行政的義務(wù)。離開了責(zé)任行政的原則，合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎(chǔ)，也失去了判斷合法、合理性的意義。行政責(zé)任是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己所實(shí)施的行政活動(dòng)全部承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動(dòng)應(yīng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，不允許行政機(jī)關(guān)只實(shí)施行為，而對(duì)自己的行為不承擔(dān)任何責(zé)任。建立行政責(zé)任制，公務(wù)員個(gè)人雖不直接承擔(dān)對(duì)外責(zé)任，但通過(guò)內(nèi)部責(zé)任追究形式既可以鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，更可以明確追究違法者的責(zé)任，避免權(quán)力尋租。2運(yùn)用行政相對(duì)人的權(quán)利控制行政自由裁量權(quán)。這是行政相對(duì)人以維護(hù)自身的合法權(quán)利為原動(dòng)力的對(duì)行政自由裁量權(quán)的一種控制方式。從某種意義上說(shuō)，法律是有關(guān)權(quán)利之法，整個(gè)法律制度中設(shè)定的各種法律責(zé)任制度，實(shí)則為救濟(jì)權(quán)利的各種權(quán)利保障制度。為了保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利不受行政自由裁量權(quán)的侵犯，各國(guó)行政法律都規(guī)定了大量的行政相對(duì)人的權(quán)利，也只有如此，行政相對(duì)人才能“對(duì)抗”擁有國(guó)家強(qiáng)制力作后盾的行政權(quán)的濫用，才能改變或一定程度緩解行政相對(duì)人處于的一種劣勢(shì)地位。事實(shí)上行政相對(duì)人只能服從，而不允許對(duì)抗行政權(quán)，大量行政相對(duì)人權(quán)利的規(guī)定和行使，使得行政主體濫用自由裁量權(quán)時(shí)有所顧忌，這也是現(xiàn)代行政法控權(quán)理念的體現(xiàn)。我國(guó)行政法律法規(guī)規(guī)定了行政相對(duì)人有陳述權(quán)、申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽(tīng)證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)以及申訴檢舉權(quán)等一系列的權(quán)利。僅有法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有權(quán)利必有救濟(jì)，如果只有法律對(duì)人們享有權(quán)利的確認(rèn)，沒(méi)有對(duì)權(quán)利遭受侵害時(shí)的救濟(jì)保障，那么法律所確認(rèn)的權(quán)利只是一紙空文，而不會(huì)成為人們實(shí)際享有的權(quán)利。同樣，行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要行政法上的救濟(jì)制度。只有這樣，如此眾多的抗衡自由裁量權(quán)不合理行使的公民權(quán)利，才能使權(quán)利要求匯合成巨大的社會(huì)力量，并通過(guò)“民告官”產(chǎn)生連鎖反應(yīng)的社會(huì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)合法權(quán)利侵害的救濟(jì)，增強(qiáng)行政主體的自律意識(shí)，使權(quán)力不合理運(yùn)用或?yàn)E用得到有效的控制，以建立良好的行政秩序。行政法上的救濟(jì)制度，是有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的行政違法和行政不當(dāng)行為實(shí)施控制的法律制度。“目前我國(guó)已形成制度化的行政救濟(jì)制度，主要有：權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的控制；監(jiān)察救濟(jì)；行政復(fù)議；行政訴訟制度?！?由此可見(jiàn)，權(quán)利對(duì)權(quán)力的控制是一種通過(guò)法律制度支持的間接控制方式，如果沒(méi)有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的受理，權(quán)利對(duì)權(quán)力的控制還是無(wú)濟(jì)于事的。此外，我國(guó)的救濟(jì)保障雖然形成了多種并存的格局，有了較大的進(jìn)步，但仍是分散的不系統(tǒng)不協(xié)調(diào)的，需要進(jìn)一步的完善。3完善行政體制控制行政自由裁量權(quán)體制控制是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，加強(qiáng)體制控制是不可缺少的控制措施?，F(xiàn)行行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@樣就使法院不能審查不當(dāng)?shù)男姓袨?。可?jiàn)行政自由裁量權(quán)引起的不當(dāng)行政行為暫時(shí)還游離于司法審查權(quán)之外，這樣就更要求加強(qiáng)行政體制對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制。（1）要努力完善行政監(jiān)察制度。行政監(jiān)察是一種統(tǒng)一的、全面性的監(jiān)督，即這種監(jiān)督不是采取那種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下、自下而上的形式，而是由監(jiān)察機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)一實(shí)行的。行政監(jiān)察是專門監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，而且這種監(jiān)督是全面的監(jiān)督，既包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行行政管理的職務(wù)行為，也包括某些與其職務(wù)相聯(lián)系的個(gè)人行為。可見(jiàn)，行政監(jiān)察行為是專門的，是全面的，只有努力使各級(jí)政府內(nèi)部專門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作正規(guī)化，才能對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行持久的，經(jīng)常性的制度監(jiān)督。（2）要健全行政復(fù)議制度。行政復(fù)議制度是在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議的法律制度，這一根本性特征決定了行政復(fù)議制度可以成為而且應(yīng)該成為我國(guó)行政系統(tǒng)中最有力、最有效的監(jiān)督管理手段。行政復(fù)議不僅可以審查具體行政行為的違法性，而且可以審查行政行為的適當(dāng)性。 它可以針對(duì)行政行為的違法行為、不當(dāng)或顯失公平的行為直接進(jìn)行變更，這樣有利于對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行全面的審查。行政復(fù)議制度促使行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的行政行為做出正當(dāng)合理的解釋，可以有效地防止行政自由裁量權(quán)的濫用，使大量的行政糾紛在行政系統(tǒng)內(nèi)部得到解決，大大減少了行政訴訟案件的發(fā)生，穩(wěn)定了社會(huì)秩序。（3）行政機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督。除了行政監(jiān)察制度和行政復(fù)議制度外，也要完善監(jiān)督制約機(jī)制，將行政自由裁量行為置于法律法規(guī)的約束之下。從行政主體的外部看，主要有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等。其中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督最具有權(quán)威性。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督要建立隸屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作的任務(wù)，提高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度；制定監(jiān)督法規(guī)，把權(quán)力機(jī)關(guān)所具有的監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步程序化、法律化，以確保監(jiān)督工作有發(fā)可依；加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的質(zhì)詢權(quán)、評(píng)議權(quán)、罷免權(quán)等的落實(shí)，以提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督要合理劃分司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立地對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中的犯罪行為進(jìn)行審理判決，要做到這一點(diǎn)，完善我國(guó)的對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查制度，必須努力改善我國(guó)法院當(dāng)前的整體狀況，掃清制度障礙?？紤]給法院法律解釋權(quán)，讓法院的判例具有約束力，當(dāng)然最重要的還是法院必須有獨(dú)立的地位。 對(duì)于輿論監(jiān)督，當(dāng)前很有必要盡快出臺(tái)新聞工作者的義務(wù)和責(zé)任，使其更好地依法履行監(jiān)督職責(zé)。在我國(guó)行政監(jiān)督體系中，群眾監(jiān)督是基礎(chǔ)和力量的源泉。為了使群眾監(jiān)督的功能得到充分發(fā)揮，需要強(qiáng)化群眾監(jiān)督的法律保障，通過(guò)立法明確群眾監(jiān)督的權(quán)限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權(quán)。另外，還要完善群眾信訪舉報(bào)的體系和網(wǎng)絡(luò)，健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)反饋機(jī)制，以便從制度上保證言路暢通，舉報(bào)有門，保護(hù)舉報(bào)者的合法權(quán)益。如果說(shuō)把行政監(jiān)察、行政復(fù)議、審計(jì)、財(cái)政等看作是內(nèi)部監(jiān)督制度的話，那么權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等則可以被看作是外部監(jiān)督，在實(shí)踐中，要努力調(diào)動(dòng)各方面的因素，有效地運(yùn)用各種措施，控制行政自由裁量權(quán)。4提高行政行為人的素質(zhì)，對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行內(nèi)在控制。法律是靠人去執(zhí)行的，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低直接關(guān)系到自由裁量權(quán)的準(zhǔn)確度，關(guān)系到法律的尊嚴(yán)和命運(yùn)。（1）提高行政行為人的思想道德水平。道德與法律不同，它依靠人們的信念、習(xí)慣、傳統(tǒng)和社會(huì)輿論的影響來(lái)規(guī)范人們的行為。在我們的想象中，道德與有國(guó)家強(qiáng)制力作后盾的法律相比總有些蒼白無(wú)力，但在實(shí)踐中，道德對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)有著不可忽視的巨大作用，這也是我國(guó)的強(qiáng)調(diào)“法治”的同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)“依德治國(guó)”的原因。當(dāng)