食藥改革

食藥改革 “觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難”正文我來說兩句(1264人參與)掃描到手機(jī)2013年10月11日11:00來源：南方周末手機(jī)客戶端保存到博客作者：南方周末記者 蔣昕捷 袁端端 南方周末實(shí)習(xí)生 趙盼盼標(biāo)簽食藥局機(jī)構(gòu)改革食品藥品監(jiān)管既得利益改革正至關(guān)鍵處，更是深水區(qū)，呈現(xiàn)出積極與消極并存，利益與矛盾凸顯的態(tài)勢(shì)。正如總理所說，食品安全是衡量政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)尺。這場(chǎng)被寄予眾望的食藥監(jiān)管改革，亦會(huì)成為衡量新政府機(jī)構(gòu)改革成效的另一把標(biāo)尺。我們?cè)谩笆碁樘臁?，記錄下它順民意而起，迎分段積弊而上的起點(diǎn)；曾用“新食局”，剖析它經(jīng)年綢繆，進(jìn)退有度的務(wù)實(shí)設(shè)計(jì)?，F(xiàn)在，我們正視它破題的現(xiàn)實(shí)處境，人員劃轉(zhuǎn)的艱難，資源整合的僵持，本位主義的干擾，部門利益的算計(jì)，最終形之于進(jìn)度不均衡，力度遇阻礙的半程境遇。我們還發(fā)現(xiàn)了地區(qū)越發(fā)達(dá)，改革越觀望的地方真實(shí)生態(tài)，事務(wù)越基層，行進(jìn)越艱難的利益復(fù)雜性，當(dāng)然也欣慰于一些地區(qū)識(shí)改革紅利，承改革傳統(tǒng)的順?biāo)鞈T性。我們難免憂心，改革若走不出利益的泥淖，會(huì)有不立則廢的風(fēng)險(xiǎn)，食藥監(jiān)管，已經(jīng)十年反復(fù)，決不能推倒再重來?？疾焓乘幐母飼簳r(shí)的真疑難，反映的卻是改革永恒的真命題。而在現(xiàn)時(shí)中國(guó)，則更具標(biāo)本意味，更需平常心。所有這些，既契合著改革從來攻堅(jiān)克難的使命，更印證出劍鋒所指的精確性，唯有觸碰真利益，才堪真改革。國(guó)家主席習(xí)近平在APEC會(huì)議上剛說，“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀”。那么，以非常之決心和舉措，將食藥改革進(jìn)行到底，應(yīng)是不容遲疑的必然。1哪里的改革“靜悄悄”？南方周末記者多方統(tǒng)計(jì)，截至9月底，已出臺(tái)省局“三定”方案的省份共17個(gè)：甘肅、河北、山西、湖北、貴州、海南、陜西、重慶、四川、吉林、江西、廣東、山東、江蘇、河南、安徽、內(nèi)蒙古，在版圖中以黃色色塊標(biāo)注?！叭ā狈桨赋雠_(tái)被認(rèn)為是改革實(shí)質(zhì)性的標(biāo)志。 （何籽/圖） 保存到相冊(cè)時(shí)間已然過半，全國(guó)仍有不少省級(jí)的食藥機(jī)構(gòu)改革尚未完成，啟動(dòng)市縣改革更不及半數(shù)，越發(fā)達(dá)地區(qū)，越觀望滯后。如果改革不能沖破利益藩籬，可能會(huì)帶來“形式上加強(qiáng)，實(shí)質(zhì)上被削弱”的風(fēng)險(xiǎn)。以非常決心和舉措持續(xù)推動(dòng)，已是當(dāng)務(wù)之切。改革風(fēng)乍起時(shí)間已經(jīng)指向10月，一度被認(rèn)為“瓜熟蒂落、水到渠成”的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革還在路上，離終點(diǎn)尚剩兩月余?？瞻装鎴D正被加速度填充，但任務(wù)依舊繁重，“能否按期完成”日益成為地方改革者頭頂高懸的利劍。這場(chǎng)歷經(jīng)十年坎坷，終以打造中國(guó)FDA為目標(biāo)的改革構(gòu)想，啟動(dòng)之初即深孚眾望。“當(dāng)時(shí)地方改革的時(shí)間表，大體按照六、九、十二的原則，這是一道死命令?！眹?guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉稱，按照國(guó)務(wù)院下發(fā)的18號(hào)文件，6月底實(shí)現(xiàn)省級(jí)機(jī)構(gòu)組建，9月底完成市級(jí)機(jī)構(gòu)組建，截至2013年年底，隨著縣一級(jí)機(jī)構(gòu)組建完畢，將徹底完成食藥全系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革。如此緊湊的時(shí)間表背后，其實(shí)是中央及地方監(jiān)管者久經(jīng)分段監(jiān)管弊病之苦后的迫切訴求。國(guó)家層面的重視可謂空前，新一屆國(guó)務(wù)院成立后，第一個(gè)通過的機(jī)構(gòu)方案就是國(guó)家食藥總局的“三定”方案，第一個(gè)通過的文件就是國(guó)務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見。而改革所涉的農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等部委幾乎都在第一時(shí)間發(fā)文或表態(tài)，支持改革。西部欠發(fā)達(dá)的甘肅省打響了改革的第一槍，甚至在國(guó)務(wù)院紅頭文件還沒下發(fā)至地方的4月20日即成立了改革領(lǐng)導(dǎo)小組。同樣在4月中旬，河南省已任命新的食藥監(jiān)局局長(zhǎng)，奠下了改革的第一磚。被譽(yù)為本輪改革策源地的陜西渭南，迎來了比以往更多的考察團(tuán)和咨詢者，其中不乏明星城市諸如武漢、天津。趕在6月5日國(guó)務(wù)院召開全國(guó)改革工作電視電話會(huì)議的前三天，四川省在第一次改革小組會(huì)議上即原則同意了“三定”方案的征求意見稿。至少在姿態(tài)上，沒有一個(gè)地方甘居人后。6月時(shí)間節(jié)點(diǎn)到來的最后一天，青海和甘肅兩省同日掛牌，爭(zhēng)奪第一的標(biāo)簽。辦公室不夠，會(huì)議室湊，甘肅省新局的食品生產(chǎn)處、流通處就匆忙搬進(jìn)了會(huì)議室辦公。一些地市縣區(qū)，甚至急切地走到了省級(jí)改革步伐的前面。武漢市藥監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴南方周末記者，早在4月22日武漢就出臺(tái)了關(guān)于調(diào)整市城市管理、文化、衛(wèi)生計(jì)生、食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能的通知，到7月底，市級(jí)層面的改革已經(jīng)基本完成，而且職能整合非常徹底。中心城區(qū)除了按國(guó)家規(guī)定對(duì)質(zhì)監(jiān)、工商部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行整合外，還將其他部門承擔(dān)的生豬屠宰、動(dòng)物檢疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等職責(zé)一并整合。在浙江溫州的鹿城區(qū)，食品監(jiān)管部門也提前完善街鎮(zhèn)基層監(jiān)管。全區(qū)6個(gè)街鎮(zhèn)都已設(shè)立食藥監(jiān)管站，共派駐40名監(jiān)管人員，各執(zhí)法人員已經(jīng)開始享受基層一線補(bǔ)貼，有效調(diào)動(dòng)了工作積極性。改革以疾風(fēng)驟雨之勢(shì)開局?！捌鸫笤纾s晚集”但行至深水區(qū)，困難亦開始顯現(xiàn)。囿于地方政府重視程度不一和某些部門本位主義的影響，食藥改革行在一些省份進(jìn)度趨緩，呈現(xiàn)出“起大早，趕晚集”的態(tài)勢(shì)。以9月底這個(gè)節(jié)點(diǎn)考量，改革時(shí)間已然過半，本該行至地市級(jí)層面，但全國(guó)仍有不少省級(jí)機(jī)構(gòu)改革尚未完成，進(jìn)度出現(xiàn)滯后。改革基本完成的標(biāo)志之一是新機(jī)構(gòu)的“三定”方案出臺(tái)。南方周末記者綜合權(quán)威通報(bào)和采訪情況獲悉，截至9月底，全國(guó)除港澳臺(tái)之外的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，仍有14個(gè)省份尚未出臺(tái)省級(jí)食藥監(jiān)局的“三定”方案。而作為地方改革的后續(xù)標(biāo)志動(dòng)作，目前有11個(gè)省份下發(fā)了市縣食藥改革指導(dǎo)意見。遲到者們大多停滯在了“三定”方案通過的臨門一腳上，他們正試圖追回時(shí)間。單單9月，又有山東、江蘇、河南、安徽、內(nèi)蒙古五省份相繼通過方案。剩下的省份則流露出疑難，面對(duì)南方周末記者“能否按國(guó)務(wù)院要求在年底前完成省市縣三級(jí)改革”的問詢，一些省份表示，以一時(shí)困難換取長(zhǎng)期順暢，改革更是機(jī)遇，無論哪個(gè)部門都應(yīng)清楚。但仍有不少后進(jìn)者坦言，困難很多，辦法很少，“不好說”?！案母镆嘟Y(jié)合實(shí)際，不能僅就單一時(shí)間表來落實(shí)?！睆V西食藥系統(tǒng)一名內(nèi)部人士如是直言。由于本輪改革涉及工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、食安辦等多個(gè)部門，因此人員是否劃轉(zhuǎn)到位直接考量改革進(jìn)程的順逆。在采訪中，僅有安徽、湖北、甘肅、吉林、河北、陜西六省表示，來自省級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)等部門劃撥的人員已到崗工作。最新消息是，廣東省已經(jīng)明確宣告國(guó)慶后新機(jī)構(gòu)正式組建運(yùn)作。而更多的省份，至今仍未見新機(jī)構(gòu)辦公信息發(fā)布。在紅盾社區(qū)、質(zhì)量熱訊等工商、質(zhì)監(jiān)人士聚集的網(wǎng)絡(luò)論壇上，許多基層的食藥監(jiān)管者們也在追問，這場(chǎng)年初啟動(dòng)的大改革，何時(shí)才能在地方真正啟動(dòng)？論壇里流行的答案是：“大約在冬季”。1南方周末記者袁端端、南方周末實(shí)習(xí)生趙盼盼據(jù)相關(guān)通報(bào)及公開資料整理，相關(guān)數(shù)據(jù)截至2013年9月初，其后陸續(xù)有省份增補(bǔ)。 （CFP 曾子穎/圖） 保存到相冊(cè)越發(fā)達(dá)，越觀望 越基層，越艱難改革半程中出現(xiàn)的一些現(xiàn)象，亦值得深思?！扒钒l(fā)達(dá)地區(qū)比較積極，發(fā)達(dá)地區(qū)卻在觀望?！泵芮嘘P(guān)注食藥改革進(jìn)程的國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉發(fā)現(xiàn)，目前北京、江西、河北、青海、甘肅、重慶、四川、湖北、廣東、山西、陜西等11個(gè)省份出臺(tái)了市縣改革指導(dǎo)意見，除北京和廣東外，其余都是中西部省份或欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些省份多為農(nóng)業(yè)大省或食品加工業(yè)大省，有的還在食品安全事件中受到過深刻影響。“河北就很典型，每一次食藥機(jī)構(gòu)改革都走在前頭。”胡穎廉認(rèn)為，這與2008年三鹿奶粉事件之后，該省對(duì)食品安全問題空前重視有關(guān)。與之相對(duì)的是，一些實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)卻顯得相對(duì)滯后，一反“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的規(guī)律?！艾F(xiàn)在沉默得可怕?！闭憬∫晃粎⑴c改革的官員坦言，“我們也希望快一點(diǎn)兒。但是聽到一種說法是機(jī)構(gòu)改革，以慢會(huì)快?，F(xiàn)在要先看周邊的江蘇和上海怎么出方案?！本拖袷潜舜酥g達(dá)成了某種默契，公開視野里的江浙滬三省份的改革在前半年內(nèi)遲遲未見大動(dòng)靜，直到9月下旬，幾乎同步發(fā)力。9月24日，江蘇省公布省食藥局“三定”方案。27日，浙江省任命了新組建的省食藥局領(lǐng)導(dǎo)班子。而上海市的“三定”方案尚未公布，但一再?gòu)?qiáng)調(diào)快了，快了?！案母锱龅降淖畲笳系K就是利益問題?！眹?guó)家行政學(xué)院教授許耀桐對(duì)此并不意外，發(fā)達(dá)地區(qū)往往市場(chǎng)監(jiān)管部門比較強(qiáng)勢(shì)，一些利益格局已經(jīng)相當(dāng)穩(wěn)固，地方政府要推動(dòng)改革就必須拿出壯士斷腕的勇氣。另一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是改革傳統(tǒng)，似乎歷次改革跟得緊的省份，本輪進(jìn)展也會(huì)比較順利。2010年，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門，國(guó)務(wù)院專門設(shè)立了食品安全委員會(huì)辦公室。隨后，河北、河南等7個(gè)省份參照中央的做法把食安辦設(shè)在了省政府，其余各省只是將其掛靠在衛(wèi)生、藥監(jiān)、工商甚至經(jīng)貿(mào)委等部門?，F(xiàn)在看來，凡是把食安辦設(shè)在省政府的，機(jī)構(gòu)改革中的協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。另一個(gè)重要的先期改革是2011年10月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的第48號(hào)文件，核心是取消工商、質(zhì)監(jiān)省級(jí)以下垂直管理，改為地方政府分級(jí)管理體制。但該文下發(fā)當(dāng)年，全國(guó)僅陜西省遵照?qǐng)?zhí)行?！艾F(xiàn)在大部分省區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)還是垂直管理，地方政府在改革中動(dòng)不了這兩個(gè)系統(tǒng)的人員，無形中給接下來的市縣改革增加了難度。”吉林省一位參與改革的官員對(duì)南方周末記者分析道?！坝|動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難”改革進(jìn)展順利的原因都是相似的“因?yàn)槭≈饕I(lǐng)導(dǎo)高度重視”，改革進(jìn)展緩慢則各有具體理由。南方某省表示，“在等著省食藥局領(lǐng)導(dǎo)班子任命，領(lǐng)導(dǎo)來了，改革就加速了”遼寧的解釋是，適逢該省召開全國(guó)運(yùn)動(dòng)會(huì)。省政府討論決定在全運(yùn)會(huì)期間，仍然按照分段管理，保障食品安全，以防出現(xiàn)銜接不到位的情況。而許耀桐教授還是從歷次機(jī)構(gòu)改革中看出了相似的矛盾，“有的慢不是條件不成熟，而是拖著不干?！辈簧偈茉L官員在談及核心矛盾時(shí)，都會(huì)不約而同地引用國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在談到改革攻堅(jiān)期時(shí)的那句話“觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難”。機(jī)構(gòu)改革的焦點(diǎn)之一是編制。目前多數(shù)省份提出，編制總數(shù)不能增加，新增職能只能從其他部門劃轉(zhuǎn)編制來履行。然而，無論是從工商還是從質(zhì)監(jiān)劃轉(zhuǎn)，都并不容易?！耙?yàn)榫幹撇还馐侨?，也是資源。有編制就有財(cái)政經(jīng)費(fèi)、檢測(cè)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目。給多少編制，也關(guān)系到以后能不能做好監(jiān)管工作?！睆V東食藥監(jiān)系統(tǒng)一位內(nèi)部人士說。就食品安全監(jiān)管而言，新成立的機(jī)構(gòu)急需兩大資源：執(zhí)法人員和檢測(cè)設(shè)備。然而現(xiàn)實(shí)是，工商系統(tǒng)希望留住人員，質(zhì)監(jiān)部門希望留住設(shè)備。南方周末記者了解到，在接受編辦調(diào)研時(shí)，很多省的工商系統(tǒng)反映，與食品監(jiān)管相關(guān)的人員和事項(xiàng)都“很少”，無論是按監(jiān)管主體劃分還是按專職人員劃分，劃轉(zhuǎn)編制都不能超過10%。然而實(shí)際情況呢？甘肅省編辦在改革啟動(dòng)之初曾做過調(diào)研。以一個(gè)縣區(qū)級(jí)工商分局為例，2012年該分局共接收了31份專項(xiàng)整治公文，其中20份與食品監(jiān)管相關(guān)，另有10份與食品藥品監(jiān)管相關(guān)的文件以密電的形式傳達(dá)。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所，大多數(shù)基層執(zhí)法人員往往將50%以上的精力投入到食品監(jiān)管上，因?yàn)闄z查頻次高、內(nèi)容多。調(diào)研人員曾經(jīng)問一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所所長(zhǎng)，“如果讓你去新成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥所擔(dān)任所長(zhǎng)，要帶多少人走？”該所長(zhǎng)當(dāng)時(shí)回答：“至少一半以上?！被诖耍拭C省食藥監(jiān)部門才建議從市縣工商部門連人帶編劃轉(zhuǎn)30%左右，但最終只實(shí)現(xiàn)了16%，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所僅劃轉(zhuǎn)1人。即便如此，這已是工商劃轉(zhuǎn)比例最高的省份之一了?！霸谏蠄?bào)相關(guān)人員時(shí)，是可以鉆空子的?！比A東某市工商干部趙榮（化名）告訴南方周末記者，因?yàn)?009年6月國(guó)內(nèi)才開始啟用食品流通許可證，如果僅以此為依據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，很容易得出“食品經(jīng)營(yíng)戶不到經(jīng)營(yíng)主體總量10%的結(jié)論”，而基層的直觀感受是，經(jīng)營(yíng)戶中至少有八成與食品相關(guān)。相對(duì)而言，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)僅流失少量的人員，但依照要求，與食品安全相關(guān)的檢測(cè)設(shè)備應(yīng)予整合?！凹词故侨€城市的食品室，每年食品專項(xiàng)檢測(cè)經(jīng)費(fèi)也近百萬計(jì)，基本占當(dāng)?shù)貦z測(cè)中心業(yè)務(wù)收入的30%-50%。”河南某市一名質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的工作人員說。基于利益，一些省份的質(zhì)監(jiān)部門總是強(qiáng)調(diào)，其設(shè)備屬于綜合檢測(cè)，“不光檢測(cè)食品，還要檢測(cè)棉花”，如果劃轉(zhuǎn)，整套系統(tǒng)都會(huì)癱瘓。于是，不乏質(zhì)監(jiān)食藥共建檢測(cè)中心的提議。由于在改革中人員和設(shè)備很難到位，一些新成立的食品安全監(jiān)管部門擔(dān)心，“如果只交任務(wù)不交人，只有責(zé)任沒有資源，那么只能辭職保晚節(jié)”?！爸醒胍粋€(gè)文，省里一張紙，市里一句話，縣里幾個(gè)字?！庇谢鶎庸賳T以此來調(diào)侃改革中遭遇的尷尬。1南方周末記者袁端端，南方周末實(shí)習(xí)生趙盼盼綜合采訪內(nèi)容及公開資料整理。 （何籽/圖） 保存到相冊(cè)不立則廢的“風(fēng)險(xiǎn)洼地”改革方向早是共識(shí)，本輪機(jī)構(gòu)改革的核心是整合職能，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。采訪中，不少基層監(jiān)管者揪心，如果改革不能沖破利益藩籬，可能會(huì)帶來“形式上加強(qiáng)，但實(shí)質(zhì)上被削弱”的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在過渡期間，也很可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空。2013年8月，公安部門通報(bào)了發(fā)生在安徽省蕭縣的特大病死豬肉案，二十余噸病死豬肉被制成捆蹄、香腸等食品流向皖蘇豫魯4省9個(gè)市縣市場(chǎng)。在接受記者采訪時(shí)，當(dāng)?shù)貜酿B(yǎng)殖、屠宰到餐飲流通等多個(gè)監(jiān)管部門表示，病死豬肉問題失察源于“職能重疊、部門打架”，一些部門認(rèn)為“等年底機(jī)構(gòu)改革之后就好了”?！澳壳皺C(jī)構(gòu)改革在各地進(jìn)展不平衡，改革滯后者可能反受其害?！焙f廉指出，在公共安全領(lǐng)域，有一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)洼地”的概念，比如三省交界的地方，往往是犯罪高發(fā)地。由于食品安全的風(fēng)險(xiǎn)具有流動(dòng)性，因此改革不到位的地區(qū)很容易成為食品安全的“風(fēng)險(xiǎn)洼地”。而在另一些明星地區(qū)，改革的先發(fā)優(yōu)勢(shì)也遭遇著尷尬。依照廣東省最新的改革指導(dǎo)意見，“原綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地區(qū)，要將食品藥品或食品監(jiān)管職責(zé)劃出，并整合其他部門相關(guān)的職責(zé)，單獨(dú)組建食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，“這就意味著深圳、順德這兩處原本實(shí)行大部制改革的地區(qū)，在食藥監(jiān)管上，可能又將推倒重來。”一位業(yè)內(nèi)人士說。許耀桐認(rèn)為不妥，“國(guó)務(wù)