水利工程論文-水權(quán)制度建設(shè)在我國(guó)水資源管理中的地位和作用.doc

水利工程論文-水權(quán)制度建設(shè)在我國(guó)水資源管理中的地位和作用摘要：水資源短缺、用水浪費(fèi)和水污染嚴(yán)重是當(dāng)前我國(guó)水資源問(wèn)題的主要矛盾，解決矛盾的根本途徑是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作，其本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理機(jī)制。因此，全面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，是解決我國(guó)水資源問(wèn)題的重要制度措施，是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的保障，在未來(lái)我國(guó)水資源管理中具有重要的地位和作用。關(guān)鍵詞：水資源管理地位作用一、水權(quán)制度建設(shè)的重要性1.嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)要求推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)我國(guó)水資源總量不足，人均水資源量約占世界平均水平的30%；水資源時(shí)空分布不均，與土地、礦產(chǎn)資源分布和生產(chǎn)力布局不相匹配。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速，水資源供需矛盾將更加突出。地區(qū)之間和行業(yè)之間相互爭(zhēng)水、工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水、生產(chǎn)用水?dāng)D占生態(tài)和環(huán)境用水等問(wèn)題將日趨嚴(yán)峻。同時(shí)，大量的水資源的不合理開發(fā)利用，導(dǎo)致下游河道斷流、尾閭萎縮和地下水位區(qū)域性大幅度下降，引發(fā)水污染加劇和地面沉降、地裂縫以及土地沙化、荒漠化等生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題，對(duì)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)的用水浪費(fèi)和低效率問(wèn)題也十分突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.40.5，而發(fā)達(dá)國(guó)家為0.70.8；全國(guó)萬(wàn)元GDP用水量高達(dá)為465立方米，是世界平均水平的4倍；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為218立方米，是發(fā)達(dá)國(guó)家的510倍；工業(yè)水重復(fù)利用率為50，而發(fā)達(dá)國(guó)家已達(dá)85；城市供水管網(wǎng)漏損率達(dá)20%左右。同時(shí)，我國(guó)在污水處理和回用、海水、雨水利用等方面也處于較低的水平。水資源的大量浪費(fèi)和污染，進(jìn)一步加劇了我國(guó)的水資源短缺。這些問(wèn)題大部分是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)水資源權(quán)屬管理體系不健全尤其是水權(quán)制度弱化或虛置造成的。同時(shí)，21世紀(jì)初期是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化第三步戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)，我國(guó)將在2030年左右出現(xiàn)用水高峰，在充分考慮節(jié)水的情況下，估計(jì)用水總量為70008000億m3，已經(jīng)接近全國(guó)80009000億m3合理利用水量的上限，水資源開發(fā)的難度極大。解決我國(guó)未來(lái)發(fā)展中的水資源短缺問(wèn)題，需要水資源管理制度的創(chuàng)新，建立適合新形勢(shì)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水資源權(quán)屬管理體系。通過(guò)全面推進(jìn)我國(guó)的水權(quán)制度建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的作用，以經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)節(jié)水和水資源保護(hù)，提高水資源利用的效率和效益，解決或緩解我國(guó)日趨嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2.產(chǎn)權(quán)制度改革和“依法行政”要求推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)改革開放20多年來(lái)，我國(guó)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，當(dāng)前以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革正在向縱深發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，明晰產(chǎn)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)資源的高效配置。在水資源管理中，只有明晰了初始水權(quán)，建立實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易的機(jī)制，才能體現(xiàn)水資源的價(jià)值，最大程度地發(fā)揮水資源配置效率和效益，調(diào)動(dòng)節(jié)約用水的積極性，使水資源的損失和浪費(fèi)降到最低限度。黨的十六大和十六屆三中全會(huì)把“依法治國(guó)、依法行政”作為全面建設(shè)小康社會(huì)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)。黨的十六屆三中全會(huì)提出，要“健全國(guó)家宏觀調(diào)控，完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。溫家寶總理明確指出，“要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)提高各級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)水平”。依法行政，建設(shè)法治政府，要求依法界定政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，更多地運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；要求全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，提高行政管理效能。依法行政要求我國(guó)的水資源管理向公共服務(wù)和監(jiān)管轉(zhuǎn)變，為公共利益服務(wù)，這是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府的基本要求。根據(jù)我國(guó)水法規(guī)定，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，水資源管理是流域和行政區(qū)域相結(jié)合的管理體制，要把國(guó)家的水配置到用水戶，因此，需要建立水權(quán)制度，它是水利行業(yè)行政管理服務(wù)于公共利益的具體措施。通過(guò)全面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，水行政主管部門可以從大量具體繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來(lái)，精兵簡(jiǎn)政，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理職能，提高政府工作效率，強(qiáng)化政府的服務(wù)功能。3.全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)需要健全的水權(quán)制度作保障在2004年3月1日的中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，胡錦濤總書記指出，“堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)人口資源環(huán)境工作，要牢固樹立以人為本、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、人與自然相和諧的觀念；積極建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)，促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置”。溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)，“水利工作要全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，大力提高水資源利用效率”；“加強(qiáng)水資源管理，提高水的利用效率，建設(shè)節(jié)水社會(huì)，應(yīng)該作為水利部門的一項(xiàng)基本任務(wù)”。與傳統(tǒng)的主要依靠行政措施推動(dòng)節(jié)水的做法不同，節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制。因此，節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)需要健全的水權(quán)制度作保障。在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中，需要建立兩套指標(biāo)體系和一套水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制。兩套指標(biāo)體系分別為水資源的宏觀控制指標(biāo)體系和微觀定額指標(biāo)體系。前者用來(lái)明確各地區(qū)各行業(yè)各部門乃至各企業(yè)各灌區(qū)各自可以使用的水資源量，即明晰初始水權(quán)；后者用來(lái)規(guī)定產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)的具體用水量要求。水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制認(rèn)為，水權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，超用或占用他人的水權(quán)，就要付費(fèi)；反之，出讓水權(quán)，就應(yīng)受益。一旦水權(quán)交易市場(chǎng)建立和完善，就會(huì)促進(jìn)水權(quán)買賣雙方的節(jié)水，調(diào)動(dòng)社會(huì)的節(jié)水積極性和創(chuàng)造性，不斷提高水資源的利用效率和效益。二、水權(quán)制度建設(shè)的內(nèi)涵我國(guó)憲法第九條和水法第三條規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有，即國(guó)家擁有水資源的所有權(quán)。在水資源的開發(fā)利用中，水資源所有權(quán)和使用權(quán)出現(xiàn)分離，因此一般所講的水權(quán)為水資源使用權(quán)。水利部最近出臺(tái)的水權(quán)制度建設(shè)框架給出了水權(quán)制度定義，即水權(quán)制度是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間，以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。水權(quán)制度建設(shè)是建立基于水資源國(guó)家所有，用水戶依法取得、使用和轉(zhuǎn)讓等一整套的體系。建設(shè)水權(quán)制度是為了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，根據(jù)我國(guó)的水資源特點(diǎn)，建立與水資源有關(guān)的各種權(quán)利屬性的法律、管理和實(shí)施體系，以保障水資源的可持續(xù)利用。初始水權(quán)分配就是，國(guó)家及其授權(quán)部門第一次通過(guò)法定程序授予水資源使用權(quán)于各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門以至單位和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的初始分配和明晰。在獲得水資源使用權(quán)的同時(shí)，用戶擁有使用權(quán)所含有的使用、收益和部分處置的權(quán)能。然后，通過(guò)建立水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易，將水資源配置到效益高的地區(qū)或行業(yè)，提高水資源的配置效率和效益。為了使初始水權(quán)的分配、取得和轉(zhuǎn)讓得以有序進(jìn)行，必須建立一套包括水權(quán)界定、初始分配和轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的較完善的水權(quán)制度。建設(shè)和完善我國(guó)的水權(quán)制度，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求，也是水利行業(yè)為了適應(yīng)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所積極進(jìn)行的制度變革。水權(quán)制度的建立和完善，可以為正確處理上游和下游、地表水和地下水、農(nóng)業(yè)用水和城市用水、經(jīng)濟(jì)用水和生態(tài)用水等之間關(guān)系，為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和以市場(chǎng)方式處理供水與需水、用水短缺與浪費(fèi)、開源與節(jié)流、防污等問(wèn)題提供強(qiáng)有力的制度保障。我國(guó)的水權(quán)制度建設(shè)內(nèi)涵主要由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度等三部分內(nèi)容組成。其中水資源所有權(quán)制度包括水資源統(tǒng)一管理制度、全國(guó)水資源規(guī)劃制度和區(qū)域用水矛盾的協(xié)調(diào)仲裁機(jī)制等；水資源使用權(quán)制度包括明晰初始水權(quán)、取用水管理和水資源保護(hù)等；水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓的資格審定、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序及審批、公告制度、利益補(bǔ)償機(jī)制以及水市場(chǎng)的監(jiān)管制度等。三、水權(quán)制度建設(shè)的基本思路1.落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)對(duì)水權(quán)制度建設(shè)工作的指導(dǎo)胡錦濤總書記在2004年中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上明確要求，“