公共政策的理論基礎(chǔ).ppt

第二講 公共政策的理論基礎(chǔ),第一節(jié) 市場失靈理論 第二節(jié) 政府失靈理論,政策涉及政府的合法強(qiáng)制力：以公共政策激勵、阻礙、禁止或規(guī)定個人行為。如果我們假定個人具有以自身最佳利益為導(dǎo)向行事的自由，那么，緊接著的問題是：政府公共政策干涉私人選擇自由的合理性何在？ 這一問題是公共政策的最基本的問題，也是公共政策分析必須解決的首要問題。,第一節(jié) 市場失靈理論,一、完美市場假設(shè)和帕雷托效率 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個基本假設(shè)是：理想化的經(jīng)濟(jì)體系包含追求效益最大化的公司和效用最大化的消費(fèi)者。在外部條件符合時，這些經(jīng)濟(jì)主體的自發(fā)行為導(dǎo)致了特定意義上有效的經(jīng)濟(jì)模式：使一部分人境況變好而不使另一部分人境況變差是不可能的。,理想化的競爭模型產(chǎn)生了帕累托效率：通過“看不見的手”，按人們的效用最大化行為和企業(yè)的利潤最大化行為有效分配資源，此時沒有一個人的境況可以在不使他人境況更糟的情況下得到改善。 在理想化的競爭模型里，帕累托最優(yōu)是一種自發(fā)形成的結(jié)果，不需要任何公共政策的介入。,二、市場失靈及其主要表現(xiàn),所謂市場失靈是指由于市場機(jī)制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，使得單純的市場機(jī)制無法把資源配置到帕雷托效率。 達(dá)到帕雷托最優(yōu)的條件包括最優(yōu)交換條件、最優(yōu)生產(chǎn)條件、交換和生產(chǎn)同時最優(yōu)條件。三個條件中任何一個條件得不到滿足，市場都處于無效率狀態(tài)。 只有完全競爭市場可以滿足這三個條件，其它的市場都是失靈的市場。,市場失靈主要表現(xiàn)為： （一）壟斷 （二）公共產(chǎn)品 （三）外部效應(yīng) （四）不完全信息（信息不對稱） （五）不完善市場 （六）經(jīng)濟(jì)周期性波動、失業(yè)和通脹 （七）收入分配不公平,市場失靈預(yù)示著社會價值的損失。由于市場失靈是一種客觀存在的現(xiàn)象，正如世界各國市場經(jīng)濟(jì)均由“政府市場”模式所顯示的，出于建設(shè)良好社會的信念，政府進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)是必要的。 政府干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活的基本手段是制定和實施公共政策。 “公共政策試圖彌補(bǔ)市場的缺陷。總的說來，它是通過立法和行政管理的形式，使具有特定職能的政府機(jī)構(gòu)生產(chǎn)特殊的產(chǎn)品，糾正市場的缺陷?！保ㄎ譅柗颍?宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,市場經(jīng)濟(jì)不能解決宏觀經(jīng)濟(jì)總量或總供給與總需求之間的平衡問題，不能解決國民經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展問題，難以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。政府通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)計劃等政策手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。,公共物品提供,公共物品具有消費(fèi)非排他性的特征。由于搭便車現(xiàn)象，個人之間的直接交易無法解決公共物品的供給問題。與之相聯(lián)系，私人經(jīng)濟(jì)部門生產(chǎn)公共物品的能力和動力不足。政府必須通過國家預(yù)算支出，承擔(dān)公共物品生產(chǎn)和供給的主要責(zé)任。,外部性,正外部性和負(fù)外部性。外部性不能通過市場機(jī)制加以解決，政府要承擔(dān)這一責(zé)任。政府要通過補(bǔ)貼或直接的公共部門生產(chǎn)來推進(jìn)正外部性，通過直接的管制來限制負(fù)的外部性。比如，征收排污稅，規(guī)定特定的排污量等。,社會公平和社會穩(wěn)定,市場可能解決效率的問題，但解決不了公平的問題。有人說，市場是天生的平等派，但市場也是天生的不平等派。政府從社會整體利益出發(fā)，對社會各個階層的利益進(jìn)行再分配，建立和健全社會保障體系，保證社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。所得稅、遺產(chǎn)稅、高額財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅、社會保障政策、最低生活標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。,市場秩序的維護(hù),市場機(jī)制容易遭到破壞，放任自流容易導(dǎo)致壟斷。政府需要承擔(dān)維護(hù)市場秩序的職責(zé)。反不正當(dāng)競爭、反壟斷、消費(fèi)則權(quán)益保護(hù)。,社會價值的多元化,盡管經(jīng)濟(jì)效率具有重要意義，然而，經(jīng)濟(jì)效率不是良好社會的唯一價值。糾正市場失靈不是公共政策的唯一理由。 良好社會具有多元化的價值譜系。人的尊嚴(yán)、分配的公平性、經(jīng)濟(jì)機(jī)會和政治參與都是值得與效率相提并論的價值。 如果存在相互競爭的情況，在很多情況下，公共政策愿意放棄一部分的經(jīng)濟(jì)效率以保護(hù)生命或提高分配過程的公平性。比如，經(jīng)濟(jì)效率與失業(yè)問題。,通過政府組織實施的集體選擇至少提供了糾正市場失靈的可能性。 然而，必須注意到，集體選擇同樣存在損害社會價值的風(fēng)險，政府常常不能推進(jìn)社會的善。,第二節(jié) 政府失靈理論,一、政府失靈的概念 政府失靈：即便是擁有最具智慧、誠實和獻(xiàn)身精神的公職人員的政府，也沒有希望在所有情況下都能促進(jìn)社會的善的發(fā)展。 如果說市場失靈為公共政策存在提供了理由，那么，政府失靈為公共政策作出了限制。 作為政策分析的工作人員，我們有必要對政府干涉私人事務(wù)保持審慎的態(tài)度。,二、政府失靈的表現(xiàn),1、直接民主制的缺陷 2、代議制政府的缺陷 3、官僚機(jī)構(gòu)供給的缺陷 4、分權(quán)制度的缺陷,直接民主制的固有缺陷提醒分析家對于選舉和公民投票的結(jié)果能否為有效的政策提供明確的指令保持審慎的懷疑態(tài)度。 官僚機(jī)構(gòu)供給和分權(quán)政府的內(nèi)在缺陷幫助分析家預(yù)見一些在實施公共政策時可能遇到的問題。 對代議制政府缺陷的理解有助于分析家決定和改進(jìn)首選政策選擇的可行性。,1、直接民主制的缺陷,全體成人投票已經(jīng)被視為民主的基本要素，民主本身是一項重要的社會價值。民主制度中，投票被當(dāng)作一種將個人偏好與社會選擇相結(jié)合的機(jī)制。 如果投票是一種集中個人偏好的完美機(jī)制，那末政策分析家的工作就會簡單得多。,為了揭示社會價值而依賴投票，會遇到更為基本的問題：沒有一種投票辦法是既公平又一致的。 投票悖論 偏好強(qiáng)度 偏好組合,投票悖論,投票悖論：最早于18世紀(jì)由法國數(shù)學(xué)家和哲學(xué)家康道塞發(fā)現(xiàn)。1951年肯尼斯阿羅證明，任何一種滿足一套基本公平條件的投票規(guī)則都可能產(chǎn)生不合邏輯的結(jié)果。該項發(fā)現(xiàn)也被稱為阿羅定理。 阿羅定理適用于所有的公共選擇。 阿羅定理條件：兩個或兩個以上的人必須從三種或更多的被選方案中選擇一條政策。,阿羅定理的公平規(guī)則,個人可傳遞原則：允許每個人對可能的政策選擇具有可傳遞偏好。可傳遞性要求如果某人喜歡A甚于B，喜歡B甚于C，那么，他喜歡A甚于C。 帕累托選擇原則：如果大家一致喜歡A甚于B，那么，選擇規(guī)則不會選擇B。 獨(dú)立性原則：任何兩種選擇的排序不應(yīng)該取決于其他可獲得選擇。 非獨(dú)裁統(tǒng)治原則：不允許任何人使用專制權(quán)強(qiáng)制實施自己的偏好而無視他人的偏好。,案例：投票悖論,假設(shè)某社區(qū)學(xué)校同意以居民投票決定學(xué)校預(yù)算規(guī)模。預(yù)算方案三種：低方案、中方案和高方案。設(shè)想根據(jù)三種可選預(yù)算偏好，可以分辨出三種投票團(tuán)體：,不同投票議程產(chǎn)生不同結(jié)果,偏好強(qiáng)度,假設(shè)一個社會通過公民投票決定公共政策問題。如果人們在每個問題上都按照自己真實的偏好投票，也可能產(chǎn)生既是帕累托無效又分配不公的社會選擇結(jié)果。 比如：某項提案考慮在某居住區(qū)建高速公路。如果我們假設(shè)每個人如實說出自己對公路價值的評價結(jié)果，我們會發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)人都愿意為建造高速公路支付一部分錢，而少數(shù)人，假設(shè)是沿線居民，會要求高額的補(bǔ)償，使自己的生活質(zhì)量在修路前后保持不變。,效率：如果多數(shù)人 愿意支付的總金額達(dá)不到少數(shù)人所需要的總金額，該方案就不是帕雷托最優(yōu)的。 公平：該項方案把成本集中在少數(shù)人身上，因此，該方案不公平。 然而，如果所有的人都按照自己的真實偏好投票，這個方案就會在多數(shù)當(dāng)選規(guī)則的公民投票中勝出。也就是說，直接民主制能夠?qū)е露鄶?shù)派專制：多數(shù)派會長期一直把成本強(qiáng)加于少數(shù)派，或者暫時多數(shù)派把成本強(qiáng)加于暫時少數(shù)派。,當(dāng)然，現(xiàn)實中，不是多數(shù)派中的每一位都必定嚴(yán)格按照個人利益進(jìn)行投票。有些人可能投票反對這個不公平的提案；有些人可能擔(dān)心開一種先例，用來為不公平的政策辯護(hù)，因為，他們也有處于少數(shù)派的時候。如果沒有這些限制，多數(shù)派專制就不可避免。,多數(shù)派還可能在無意間把高成本強(qiáng)加給少數(shù)派。不管某個人多么討厭一個議案，每個人也只有一張選票（在私人物品市場，人們可以在不同價位下購買商品以表明對某種商品的偏好）。多數(shù)派即使想要考慮少數(shù)派的利益，他們也不能確定少數(shù)派是否誠實地表明了其偏好的程度。,偏好組合,候選人往往居于各種重大議題的組合平臺之中，競選某一公職。投票者將對每位候選人在每個重大議題中的立場進(jìn)行評估。不同的投票者可以憑不同理由投票給同一個候選人。因此，一位在每個重大議題上都持少數(shù)派立場的人也許仍然會當(dāng)選。,比如，由三分之一的選民組成的自由貿(mào)易者投票給A是因為其在貿(mào)易政策上的立場，因為他們認(rèn)為這是最重要的，即使他們不喜歡他在其他問題上的立場； 另外三分之一的選民由于其在國防開支政策方面的立場，因為他們認(rèn)為這是最重要的，即使他們反對其貿(mào)易政策立場。 這樣，即使大多數(shù)選民反對其包括貿(mào)易和國防開支政策的立場，他仍然可能勝出。,民主的一般內(nèi)涵是每當(dāng)人們對成束政策進(jìn)行投票時，取勝的政策束中不一定每項政策都代表了大多數(shù)人的意愿。即使獲得絕對多數(shù)選票的政策也可能并不代表“來自人民的指令”,上述分析顯示了直接民主的缺陷，民主程序并不總是提供給我們公民對社會價值的真實評價。 盡管如此，民主制為選民提供了機(jī)會去推翻負(fù)擔(dān)過重的政策和罷免不受歡迎的決策者。正是這種“開除無賴”的能力從根本上賦予了民主制內(nèi)在的價值。 民主制也許不能使我們?nèi)媸找嬗谝粋€真正仁慈和英明的政府，但能幫助我們免受邪惡者或者愚蠢者的傷害。,2、代議制政府的缺陷,現(xiàn)代民主制中，民選代表實際制定并監(jiān)督執(zhí)行公共政策。 （1）民選代表經(jīng)常在促進(jìn)其良好社會的觀念的行動與反映其選民的偏好的行動之間，面臨兩難選擇。,例如，一名代表可能相信建立一種安全的核廢料裝置是全社會所迫切需要的，而最佳地點(diǎn)可能就是他所在的選區(qū)。那么，即使他選區(qū)內(nèi)的居民一致反對，他也應(yīng)該支持該裝置的建立嗎？ 一方面，我們可能贊成他對該裝置的支持，因為這與提高社會總福利相一致。另一方面，我們也可能贊成他反對該裝置，因為這與保護(hù)該選區(qū)選民不承擔(dān)集體行動造成的成本相一致。,（2）代表具有個人利益 候選人總是努力是自己獲得的選票比例最大化。這要求他們更關(guān)注大多數(shù)能作出反應(yīng)的選民的利益，而較少關(guān)注那些可能不投票或者那些可能根據(jù)黨派、種族背景或者其他一般考慮因素進(jìn)行投票的人們的利益。 一般而言，代表們的個人利益往往推動他們對選民作出回應(yīng)，并遠(yuǎn)離更為廣義的社會福利。,（3）利益集團(tuán)對代表影響更大 代表的個人利益還引發(fā)了代表的投票行為和利益集團(tuán)的競選資助之間的關(guān)系問題。代表們從事政治活動所需的資金投入越來越大。如果財政資助改變了代表們的投票模式，大多數(shù)公民和倫理學(xué)家就會把這種行為當(dāng)作是政府失靈的根源。確實，如果選票收購成為一種流行病，它就可能對社會總體效率具有負(fù)面影響。（盡管有人認(rèn)為只要收買的選票是選民購買的，那么，他們只是表達(dá)了他們強(qiáng)烈的偏好）,3、官僚機(jī)構(gòu)供給的缺陷,信息不對稱 評估產(chǎn)品價值的困難 有限競爭導(dǎo)致的低效率,（1）信息不對稱 公共行政通常在一種巨大信息不對稱為特點(diǎn)的環(huán)境中運(yùn)作，行政官員比公民和議員具有明顯的信息優(yōu)勢。 為了看清信息不對稱的內(nèi)涵，我們可以引入“可支配預(yù)算”的概念。,可支配預(yù)算：代理人從其委托人那里得到的預(yù)算和生產(chǎn)某種能令委托人滿意的產(chǎn)出水平的最低成本之間的差額。 將可支配預(yù)算返還給贊助人在經(jīng)濟(jì)上是有效的，但很少有代理機(jī)構(gòu)不花完預(yù)算。因為如果他們這樣做，就會把最低信息成本透露給委托人委托人會憑借這一信息決定明年的預(yù)算中該撥款多少給代理人。臨近年底時，有些機(jī)構(gòu)有時還鼓勵其員工花得更快一些。,（2）評估產(chǎn)品價值的困難 與私人物品不同，公共機(jī)構(gòu)提供的公共物品面臨估價困難的問題。對于國家安全、法律與秩序、健康與安全等公共物品，分析家們很難提供令人信服的估算方法。 公共產(chǎn)品的公平分配問題使得估價變得更為復(fù)雜。例如，犯罪率的下降是警察局的公共產(chǎn)品，但如果附近地區(qū)的犯罪率沒有下降甚至上升，如何評價？,（3）有限競爭導(dǎo)致的低效率 與私營機(jī)構(gòu)不同，公共機(jī)構(gòu)不會面臨直接的競爭，所以，即便是效率低下也能繼續(xù)生存。 公共機(jī)構(gòu)通常不會因為不改革而被淘汰，也沒有因為進(jìn)行了改革而充分獲取到外部效益。所以，公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革的積極性要比私營企業(yè)小。 有限競爭的現(xiàn)實，往往導(dǎo)致公共部門的低效率。,4、分權(quán)制度的缺陷,現(xiàn)代國家擁有高度分權(quán)和復(fù)雜的政府系統(tǒng)。政治權(quán)力在立法、司法和行政等部門之間進(jìn)行橫向的分權(quán)，也在中央政府和省、市、縣等各級地方政府之間分配。不同部門和層級的官員享有不同程度的決策權(quán)。 一些規(guī)范論據(jù)強(qiáng)有力地支持分權(quán)制。但分權(quán)制度有時會限制公共政策的有效性。 分權(quán)制往往阻礙政策執(zhí)行，還可能帶來財政外部性的問題。,（1）執(zhí)行問題 被采納的政策通過執(zhí)行或的效果。執(zhí)行是指實施達(dá)到目的的手段所作的努力。 執(zhí)行問題的本質(zhì)在于必要要素的分配。個人或組織作出必要貢獻(xiàn)的可能性越大，失敗的可能性也越大。 在分權(quán)體制中，許多官員有能力拒絕貢獻(xiàn)。,（2）財政外部性問題 分權(quán)制度使得地方公共物品供給有可能與當(dāng)?shù)氐男枨蟾玫仄ヅ?。它還給人們通過挑選地區(qū)來選擇他們消費(fèi)公共物品的機(jī)會。不同地區(qū)公共物品供給的差異越大，人們用腳投票的機(jī)會越多。,管轄區(qū)有一定的動機(jī)阻礙某些移居者，同時鼓勵另一些人移居。 付稅高于平均額并且對公共服務(wù)的需求低于平均水平的移居者特別受歡迎，因為他們給了已經(jīng)入住的居民正的財政外部性。相反，付稅低于平均額且公共服務(wù)需求高于平均水平的移居者特別不受歡迎。,為了爭取比較富有的居民入住，地方管理機(jī)構(gòu)會造成相互的外部性，具有低收入和高服務(wù)要