政治其它相關論文-治理轉型與競爭-合作主義.doc

政治其它相關論文-治理轉型與競爭-合作主義內容提要治理是當今政治學新拓展的論域，但學界對這一語匯缺乏深入的，特別是以中國為主位的理論分析。本文分別從西方社會和中國不同的歷史進程和語境考察了治理的涵義和治理的轉型，分析了由于治理轉型帶來的權力分化和整合，主張以競爭-合作主義的理念分析和處理權力分化和整合問題，重新塑造政府與社會的關系，并以此對中國正在興起的村民自治、社區(qū)居民自治、民間組織及國家與社會的互動提供理論解釋模型和分析框架。當今，治理一詞越來越多地出現(xiàn)于學界和日常政治生活之中。但是，治理的涵義是什么，為什么治理會愈來愈頻繁地出現(xiàn)在政治社會領域，治理模式正在發(fā)生什么轉變及其背后的理念支撐是什么，這一系列問題還有待學界的探討。筆者曾在政治學研究1997年第1期發(fā)表過Governance：治理的闡釋，對治理作了初步的探討。其后，筆者所在的中國農村問題研究中心，又試圖運用治理作為研究鄉(xiāng)村社會及村民自治的分析框架，并提出了村治概念，有關人員發(fā)表了若干研究論文。但是，筆者認為，迄今為止，學界對這一語匯還缺乏深入的理論分析，特別是缺乏以中國為主位的探討，以至我們在運用這一語匯對村民自治、社區(qū)自治、民間組織及其國家與社會關系的分析時，沒有強有力的理論支持和解釋力。筆者試圖在四年之后對這一問題進行再思考。一不可否認，治理一詞引起我國學界的重視是由于它在90年代成為國際政治學和經濟學界新拓展的一個論域，并發(fā)端于西方社會。為此，有必要首先從西方社會的語境下，將其置于特定的歷史進程中探究。英語中的治理（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意為操縱、引導和控制。長期以來，它與統(tǒng)治、管理和政府活動聯(lián)系在一起，主要用于與國家的公共事務相關的的政治和管理活動。而統(tǒng)治、管理和公共事務都與公共權力密切相關。實際上，無論中外古今，治理作為政治學詞匯，都是圍繞著公共權力展開的，反映著國家與社會之間一定的權力關系。它是通過對公共權力的配置和運用，對社會的統(tǒng)治（領導）、協(xié)調和控制，以達到一定目標。但是，在不同歷史時期，有不同的治理模式或統(tǒng)治方式。而決定治理模式的則是公共權力資源的配置和運作。公共權力是政治學的核心概念。從政治學的角度看，公共權力是一種特殊的影響力，人們運用這種特殊的影響力達到對國家和社會的支配和控制。當然，公共權力并不是抽象的理念（如黑格爾所言），它的來源由多種要素所構成，如暴力、土地、資本、職業(yè)、身份、地位、關系、知識、信息等。傳統(tǒng)治理模式的一個突出表現(xiàn)就是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。其深刻根源在于公共權力主要依靠暴力或對稀缺性的權力資源（如土地、資本等）的壟斷性占有所獲取，而不是公共選擇的結果。在這種治理模式下，社會成員被靜態(tài)地分為統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者，二者之間的角色不能互換。統(tǒng)治者自上而下單向性運用權力，而無須被統(tǒng)治者的同意和參與。由此會產生以下后果：其一，單極權力造成經濟和社會資源配置的非均衡性，統(tǒng)治者可利用公共權力獲取更多的財富，由此造成社會差別和社會矛盾；單向性權力運用的隨意性會引起差別的進一步擴大，使社會矛盾激化為社會沖突；單極權力配置和單向權力運作的治理模式使被統(tǒng)治者無法在既有的體制下維護和擴展其利益，只得運用反叛和暴力的方式實現(xiàn)權力的更迭。使傳統(tǒng)治理模式受到嚴重沖擊的是國家與社會的分離和公民社會的建立。在傳統(tǒng)治理模式下，國家作為特殊的公共權力凌駕于社會之上，是和人民大眾分離的公共權力，國家支配或覆蓋著社會。但在歐洲中世紀，土地封建制使整個社會陷于分散、分裂狀態(tài)，并在封建制的夾縫中生長出以商業(yè)資本為力量的城市市民社會。城市市民運用金錢向并無多少實際公共權力的國王購買自治權，進行自我管理，從而成為不受國家支配的自主力量。隨著市民社會（在西歐，也可直接稱為資產階級社會，參見馬克思的有關論述）力量的強大，市民階級要求建立自己的國家，以保護和擴展其利益。為了獲取統(tǒng)治權，資產階級革命前的啟蒙思想家強調天賦人權、生而平等、人民主權、契約政府、權力制衡等，從而建立起公民社會的理念，即國家權力來自于人民同意，國家產生于社會而不是凌駕于社會之上，并由此建立起基本的制度框架。但是，在相當長時期內，由于資本是公共權力的主要來源（如法國大革命中產生的人權宣言以財產占有為標準，將社會成員分為享受政治權利的積極公民或政治權利受到限制的消極公民）且為少數人占有，使權力的配置仍然呈單極化狀態(tài)，權力的使用也表現(xiàn)為自上而下的單向性特點，即韋伯所說的官僚制。只是到20世紀以后，西方國家的傳統(tǒng)治理模式才得以真正開始轉型。其原因主要是權力來源的多樣性和公民社會日益發(fā)育成熟。首先是普選制的出現(xiàn)，使政府權力的產生至少在形式上不再只受資本力量的支配。馬克思認為，民主的發(fā)展程度，社會對國家的制約程度，乃至公民社會的成熟，都可以從社會參加選舉的廣度和深度中得到反映。他說：選舉是市民社會對政治國家的直接的、不是單純想像的而是實際存在的關系。因此而顯而易見：選舉構成了真正市民社會的最重要的政治利益。由于有了無限制的選舉權和被選舉權，市民社會第一次真正上升到脫離自我的抽象，上升到作為自己真正的、普遍的、本質的存在的政治存在。所以。恩格期曾經高度評價了19世紀末出現(xiàn)的哪怕是資產階級社會的不受財富和地位限制的普選制。其次是由于過度競爭造成經濟大危機和社會嚴重不均衡造成的社會沖突，使西方國家采取改良措施，限制壟斷，強調均衡，支持參與，有著不同利益、具有自治性和自主性的利益團體在社會生活中的地位愈益重要。政府決策實際成為各種利益團體競爭平衡的結果。具有自治性的利益團體對內部事務有自主權，不僅不受國家的直接控制，反而會影響公共權力的運作。再次是為了充分反映民意，獨立的大眾傳播日益發(fā)達，成為社會參與國家、社會制約國家的重要渠道，進一步強化公民社會的力量，如由于新聞媒介的介入致使美國總統(tǒng)被彈劾下臺。由此所造成的結果是公共權力資源配置日益分化，不僅是政府、議會，各種社會自治性組織也成為公共事務的決定者，公共權力的運用不僅是自上而下，同時也是自下而上的雙向運用。在西方國家，治理模式的轉型是一個自然過程。而治理得到國際社會廣泛重視，還是90年代，且有其特殊的背景。就西方社會而言，20世紀30年代以來，政府的作用得到進一步強化。隨后，政府力量強化基礎上的福利國家模式又遭遇危機，使西方國家不得不重拾傳統(tǒng)，強調市場競爭的作用。政府和市場的關系問題成為決策者和學界關注的熱點。但是，人們很快又發(fā)現(xiàn)，由于社會事務的日益復雜和社會需要的日益多樣化，在社會發(fā)展中經常發(fā)生政府和市場雙雙失靈問題。在許多領域，非政府組織（相對于政府）或者非營利組織（相對于市場）（如公民志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體等，通常又稱為第三部門）可以比政府或者市場的作用更有成效，且通過這些組織還可以改善政府的管理，彌補市場的缺陷。為此，西方政治學和經濟學賦予治理一詞以全新的含義，認為與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。當然，即使在西方社會，關于治理的表述也有很大差異，但是有一點可以說是共同的，即強調權力的分化和雙向運行。首先是將公共事務的管理主體由政府擴展到社會。治理指出自政府但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者。治理比政府管理更為寬泛，在許多領域，可以沒有政府統(tǒng)治，但不能沒有治理。而這種治理是建立統(tǒng)一秩序必不可少的。其次，與傳統(tǒng)自上而下單向權力運行的統(tǒng)治不同，現(xiàn)代治理則是一個上下互動，權力雙向運行的過程。公共事務管理的成效愈來愈依靠政府與公民團體之間相互影響和良性互動。國際社會從而提出了良好的治理（goodgovernance）或譯為善治的概念。所謂善治，就是促使公共利益最大化的社會管理過程。正如俞可平先生所指出的，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系。其目的是通過改善政府管理和倡導社會參與，推動經濟發(fā)展和社會進步。聯(lián)合國秘書長安南在1997年聯(lián)合國工作年度會議報告中指出，人們越來越多地認識到，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、繁榮與和平等目標，善治是一塊不可缺少的基石。在這方面，沒有任何兩個國家的情況是完全相同的。不過一般地說，并且考慮到文化上的差異，善治的含義包括法治、有效的國家機構、公共事務管理的透明性和負責制、尊重人權，以及全體公民切實參與本國政治過程和參與作出影響他們生活的決定。所以，治理的當下含義更強調通過通過民主參與促使國家與社會的良性互動。二盡管治理是在西方社會語境下發(fā)展并被賦予不同含義，但作為一個政治學的分析概念對于中國的政治發(fā)展也有其獨到價值，只是我們必須將這一詞匯放在中國特定的歷史進程中加以考察。事實上，治理作為政治詞匯，在中國也是源遠流長。在中國文化語境中，作為政治詞匯的治理，主要有以下幾個方面含義：第一，指統(tǒng)治。這是治理最原始和基本的意思，反映統(tǒng)治者對社會的統(tǒng)治和統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關系。商君書更法：治世不一道。老子：治大國若烹小鮮。孟子滕文公：或勞心，或勞力。勞心者治人，勞力者治于人，治人者食于人。第二，指秩序、安定。統(tǒng)治者通過其治理活動所達到的政治穩(wěn)定、社會平安的目標，與亂相對應。詩經：烹鮮煩則碎，治民煩則亂。墨子兼愛上：天下兼相愛則治，交相惡則亂。孟子滕文公下：天下之生久矣，一治，一亂。禮記大學：國治而后天下平。第三，整頓、懲處。指統(tǒng)治者為達到一定目標對政治和社會事務的管理過程，如治罪、治水、治沙等。第三層含義在當下日常政治社會生活中時常可見，如治理整頓、專項治理、綜合治理等。但是，與西方社會所不同的是，統(tǒng)治在中國的政治語匯中使用得更為頻繁。其深刻根源是自秦以后，中國就有一個凌駕于社會之上的強大的專制國家機器。公共權力配置的單極化和權力運用的單向性特別突出。公共權力資源完全為國家所壟斷。國家與社會、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的界限凝固化和靜態(tài)化，不得僭越。即孟子所說的治人者與治于人者，治人者食人是理所當然、天經地義，無須治于人者的同意，公共權力自上而下的單向性使用而不受社會制約。因此，在傳統(tǒng)中國，政治為極少數人所壟斷，治理主要反映一種關系，而不是公共決策過程。盡管國家正式權力只達到縣（即所謂王權止于縣政），縣以下實行鄉(xiāng)村自治，但這種有限的鄉(xiāng)村治權是便于國家統(tǒng)治由國家所讓渡，自治權不得脫離國家政權。特別是鄉(xiāng)村自治是以血緣家族為基礎的。在家國一體的社會結構下，鄉(xiāng)村自治被結構化于國家中。盡管社會中存在諸如宗教信仰團體等民間組織，國家可以利用強大的統(tǒng)治力將其整合在統(tǒng)治秩序之中。因此，在傳統(tǒng)中國，國家控制社會并覆蓋著社會，社會的自主空間極其狹小。其結果是被統(tǒng)治的意見無法在體制內得以有效表達，其利益也得不到體制性保護。當社會不均衡積累到嚴重沖突時，被統(tǒng)治者只得尋求暴力方式推動權力的更迭或者強制剝奪的松動。這即是中國傳統(tǒng)中所說的一治一亂的歷史周期格局。而在權力更迭過程中，分散的農民一般均利用宗教信仰團體等民間組織作為動員和組織性工具。所以，有人將西方的civilsociety譯為民間社會（而不是市民社會或者公民社會）在中國歷史進程中是有實際意義的，它注意到在中國歷史上官府與民間的界限和對立性。至19世紀，中國政治社會開始發(fā)生結構變化。隨著近代工商業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了新式的商人團體。這些新興商人團體與建立在小農經濟基礎上的專制政體在本質上具有排異性。為了維護其利益，他們利用國家政權整合力衰退之機，獲得一定限度的自治權，出現(xiàn)了西方意義上的市民社會萌芽。迫于壓力，晚清政府試圖在治理方式而不是統(tǒng)治結構上作一些改良，如頒布地方自治章程，推行縣以下的地方自治。這表明，晚清時期的治權開始出現(xiàn)分散化趨勢。而辛亥革命則強調統(tǒng)治權的結構性改造，革命后建立的中華民國是一個主權在民的國家，人民享有決定國家權力的公民權利，公民社會的理念和體制基礎得以確立。但是，晚清以來的權力分化主要是機械性的分散化，所帶來的是地方分裂，以暴力為支撐的地方實力派爭奪著國家的控制權，人民仍然被排斥在政治以外，而空有公民之名。為了實現(xiàn)民族獨立和國家整合，只得進行新的民主革命和戰(zhàn)爭。中華人民共和國的建立為將主權在民的統(tǒng)治理念變?yōu)楝F(xiàn)實提供了民族國家和基本制度基礎，中國傳統(tǒng)治理模式的統(tǒng)治主體在性質上發(fā)生了根本性變化。與此同時，革命后的制度安排具有多元合作的特點，如包括民族資本主義經濟在內的多種經濟、可以自愿加入退出的互助組、合作社、政治協(xié)商會議等。但是，治理體制很快在新的基礎上出現(xiàn)了權力配置更加集中和權力自上而下單向運行的特點，國有制和政社合一體制使整個社會被國家結構化，國家和社會一體化。這就是鄧小平所說的權力過分集中、黨政不分政企不分、政事不分、嚴重的官僚主義問題等。為此，中國自1978年開始了體制改革。體制改革的實質是權力結構的調整，由此為治理模式的轉型提供了新的基礎。中國的改革從經濟開始，經濟改革又從農村開始，農村改革則是以下放權力為特征的。如鄧小平所說，調動積極性，權力下放是主要內容。我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。農村改革將作為公共權力重要來源的土地經營權下放給農民。政社合一的體制為政經分開的體制所替代。經濟改革的市場化取向又推動城市國有企業(yè)改革，政企合一的體制向政企分開的體制轉變，企業(yè)開始成為獨立經營的法人團體。伴隨經濟改革的是政治改革，而政治改革的目標是推動民主化和法治化進程，逐步落實人民的民主權利并以法制的方式保護公民的合法權益。經濟和政治改革的一個重要后果便是社會自治組織的出現(xiàn)