淺析我國地方財政困難問題

淺析我國地方財政困難問題一、背景分析隨著我國分稅制改革的不斷深入，中央財政保持持續(xù)平穩(wěn)增長，為國家經(jīng)濟社會建設的發(fā)展提供了可靠的物質(zhì)基礎。與此同時，分稅制改革卻影響了地方政府的財政收入情況，由于地方財政的不斷上移和事權的不斷下放，地方政府的管轄權限越來越大，但在財力不足的情況下，卻很難保證地區(qū)經(jīng)濟社會的穩(wěn)步快速發(fā)展。地方政府為有效提供公共物品，不得不舉借外債，從而加劇了財政困難。現(xiàn)階段，我國地方政府舉債的作用有積極的一面，但如果債務負擔過于沉重，在一定程度上就會影響整個國家經(jīng)濟的全面發(fā)展，成為中央財政“包袱”。因而，加強對地方政府的債務管理，防范地方政府的財政危機是現(xiàn)階段我們不容忽視的問題。二、地方政府財政困難問題產(chǎn)生的原因1.財政體制不健全，財權和事權的嚴重不對稱分稅制改革后，除了中央和省級政府之外，財政體制在地方各級政府，尤其是縣鄉(xiāng)兩政府的差異很大，各行其是，極不規(guī)范。由于事權和財權的不對稱性，財權不斷向上移，事權不斷下放，導致地方政府在財力不足的情況下承擔了許多本該由中央和省級政府提供的外部性公共物品的成本，從而增加了地方政府的財政負擔。2.法律制度仍然不健全，不能提供有力的法律支撐目前，涉及我國地方政府債務方面的法律有兩部，預算法和擔保法。第一，就預算法而言，其缺陷主要有：一是從預算管理的角度看，地方政府債務生存空間不在預算之內(nèi)，使得預算法關于地方政府在編制預算時不列赤字的規(guī)定變得毫無意義。二是由于預算法在預算執(zhí)行過程方面的規(guī)定存在缺陷，預算調(diào)整具有很大的隨意性，脫離了人大的監(jiān)督；三是禁止地方政府發(fā)行債券，但沒有明確禁止其他形式舉債。地方政府在缺乏法定的直接融資渠道情況下，只能通過變通手段或違規(guī)操作等進行負債。第二，擔保法明確規(guī)定國家機關不得作為保證人，但是在實踐中對政府部門和債權人卻不能形成有效的法律約束，致使出現(xiàn)了大量的擔保和變相擔保。3.監(jiān)督和制約機制存在缺陷目前，我國地方政府債務管理體制比較混亂，既沒有統(tǒng)一的債務管理機構也沒有借債與還債相統(tǒng)一的責權利關系，甚至債務的借、用、還相互脫節(jié)，導致了地方政府債務失去控制。4.政企不分我國的地方政府向來都和國有企業(yè)、銀行存在著連帶關系，大多數(shù)的地方政府對當?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展格外偏愛，甚至向金融機構或債權主體進行貸款的擔保，導致某些企業(yè)對經(jīng)營狀況放松警惕，當他們破產(chǎn)倒閉時都會不由自主地認為應該由地方財政來兜底。有的政府強行介入市場經(jīng)濟的管理，用政策來壓制市場培育，扭曲了市場的價格，嚴重破壞了市場秩序，可以說地方企業(yè)的發(fā)展不僅沒有促進地域經(jīng)濟的發(fā)展，反而加重了地方政府的債務負擔。三、化解地方政府財政困難的建議現(xiàn)階段，我國地方政府如果不進行舉債，發(fā)展也許不會很迅速，所依據(jù)的在一定程度上來說對地方政府是有積極作用的，但在債務的規(guī)模、程度上需要加以監(jiān)管和控制。（一）完善和加強宏觀財政政策1.合理劃分事權和財權，創(chuàng)新財政體制。在分稅制改革的背景下，中央政府應該合理劃分各級政府的事權和財權，使得兩者相適應。上級政府不得隨意轉(zhuǎn)移本級政府所應該承擔的提供公共物品和服務的權利，如果將屬于上級政府的事權轉(zhuǎn)移給下級政府時，應該確保資金及時到位，保證地方政府充分行使財權；深化財政體制改革并逐步進行體制創(chuàng)新，對不同地區(qū)、不同部門根據(jù)實際情況制定政策。2.制定中長期的發(fā)展戰(zhàn)略，擴大地區(qū)的財政來源。地方政府應該依據(jù)地區(qū)財政發(fā)展的實際情況制定中長期戰(zhàn)略，分不同時期實現(xiàn)對債務的管理和清償，實現(xiàn)對債務的總體規(guī)劃和有效控制，在發(fā)展規(guī)劃期內(nèi)，通過穩(wěn)定的債務管理擴大本地區(qū)的財源。（二）細化地方政府的債務管理制度，實現(xiàn)財政的良性發(fā)展1.完善歸口管理制度。應該強調(diào)財政部門的作用，即要進一步明確財政部門在各級地方政府的主體地位，對本級政府和下級部門的債務資金使用情況要進行嚴格的審核，有必要建立專門對債務進行管理的部門，統(tǒng)一債務的進入和支出的窗口，實現(xiàn)對債務資金的集中有效管理，完善歸口管理制度，明確統(tǒng)一的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑，這是進行地方政府債務監(jiān)控指標運用和債務預警機制建立的前提條件。2.建立債務的償還機制。一方面，對現(xiàn)有債務進行分類和核實，逐步消化債務。根據(jù)債務的不同性質(zhì)和種類通過轉(zhuǎn)移支付、償還計劃、政府與債權人協(xié)商確定重組方式等方法對償債基金的未來規(guī)劃作出合理的安排。另一方面，加強對地方債務的監(jiān)督和控制。主要是加強對或有債務的監(jiān)督，對或有債務進行有效的事前控制，要保證政府的擔保，控制或有債務轉(zhuǎn)化的規(guī)模，降低市場外在風險向政府風險轉(zhuǎn)化的可能性，提高政府的信譽。（三）建立債務風險預警系統(tǒng)對地方政府的債務情況進行全面的摸底和統(tǒng)，。當然，要綜合反映政府債務的運行情況還需要建立一個地方政府債務風險指標，主要是針對政府的直接顯性債務來說，具體指標有：新增債務違約/地方財政總收入，反應地方財政的流動性，債務風險首先表現(xiàn)為流動性風險，當朝財政收入不能滿足財政支出的需求時，它對地方財政風險的影響最大；地方財政逾期債務余額/地方財產(chǎn)總收入，作為地方財政的流動性和清償能力的補充，后兩項指標主要反映了長期支付需求和債務總量情況，在衡量政府債務風險程度時，應該賦予三項指標不同的權重，而具體的權重應該根據(jù)本地區(qū)的實際情況來確定。（四）理順政府與市場、企業(yè)的關系在處理政府和企業(yè)的關系上，應該以法律的形式明確規(guī)定企業(yè)的債務清償主體，當企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營危機的時候，地方政府可以出面進行協(xié)調(diào)，但是不要過分干預，減少企業(yè)對政府的依賴心理；在政府對市場的關系上，應該轉(zhuǎn)變政府職能，政府逐漸從競爭性領域中退出來，盡量減少對市場行為的干預，相應的介入到公共服務性領域，將工作重點轉(zhuǎn)移到本地區(qū)的經(jīng)濟建設上來，更多更好的為本地區(qū)提供功能給物品和公共服務。（五）允許地方政府有條件地發(fā)行證劵我國在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，在中央和地方財力有限的條件下，地方政府舉債是必然的，否則地方的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展是無法與國家經(jīng)濟的發(fā)展步伐相一致，這也必然影響到全局利益。所以，對于地