銀行管理論文-論外資銀行監(jiān)管法律制度.doc

銀行管理論文-論外資銀行監(jiān)管法律制度摘要隨著金融業(yè)的全球化以及我國加入WTO后金融市場的全面開放，外資銀行大量進入中國，這對我國金融業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟運行都會產(chǎn)生深遠的影響。本文在分析外資銀行法律監(jiān)管的經(jīng)濟學理論及法律價值的基礎(chǔ)上，結(jié)合外資銀行法律監(jiān)管的國際合作巴塞爾體制的內(nèi)容，探討了新形勢下我國外資銀行監(jiān)管所面臨的新課題及解決對策。關(guān)鍵詞外資銀行；監(jiān)管；金融監(jiān)管截至2007年5月末。共有42個國家在華設(shè)立了75家外國銀行。在25個城市開展業(yè)務。已批準改制的外資法人銀行12家，外資銀行的營業(yè)性機構(gòu)186家。其中，改制后的法人銀行分行79家，外國銀行分行95家，中外合資銀行3家，外商獨資銀行7家，財務公司2家，獲準經(jīng)營人民幣業(yè)務的外國銀行分行86家，法人銀行12家，16家外資銀行入股中資銀行。外資銀行的進入，對提升國內(nèi)銀行的經(jīng)營理念和管理水平，促進中資銀行的發(fā)展，加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面，均具有十分重要的意義。但與此同時。外資銀行的大規(guī)模進入。必將對我國的銀行業(yè)競爭格局、市場秩序甚至金融安全產(chǎn)生重大影響。鑒此，我國應加快與外資銀行相關(guān)的政策調(diào)整、體制改革和宏觀管理工作，尤其應當加強外資銀行監(jiān)管法律制度的完善。一、外資銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)外資銀行是東道國引進的具有外國資本的銀行。外資銀行監(jiān)管是指從東道國的角度出發(fā)，金融主管機關(guān)及其執(zhí)行機關(guān)或有關(guān)機構(gòu)依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國際公約對外資銀行機構(gòu)和外資銀行的市場準入、業(yè)務經(jīng)營和市場退出等進行監(jiān)督和管理，促使其合法穩(wěn)健運行的一系列行為的總稱。具體來說，外資銀行監(jiān)管由監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管目標及監(jiān)管方式四個基本要素構(gòu)成。(一)外資銀行監(jiān)管的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)世界各國在外資銀行監(jiān)管的實踐和理論發(fā)展過程中，形成了眾多的經(jīng)濟學理論，為外資銀行監(jiān)管奠定了理論基礎(chǔ)。1金融體系的內(nèi)在脆弱性理論金融體系的內(nèi)在脆弱性即金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性。金融體系不穩(wěn)定性假說是指私人信貸機構(gòu)，特別是商業(yè)銀行和相關(guān)貸款者具有某種內(nèi)在特性，即這些機構(gòu)不斷經(jīng)歷著危機和破產(chǎn)的周期性波動。這些金融機構(gòu)的崩潰會傳導到經(jīng)濟生活的各個方面，并產(chǎn)生總體經(jīng)濟水平的下降。該理論最早由美國經(jīng)濟學家凡勃倫(Veblon)提出，但人們公認系統(tǒng)地提出金融體系內(nèi)在不穩(wěn)定理論的是海曼明斯基(HymanPMinsky)，他認為，以商業(yè)銀行為代表的信用創(chuàng)造機構(gòu)和其他相關(guān)貸款人的內(nèi)在特性引起信貸資金供求不平衡。這樣就會導致金融危機，使銀行經(jīng)歷周期性危機和破產(chǎn)風潮。另一經(jīng)濟學家查爾斯金德爾伯格(CharlesKindleberger)也從周期性角度來解釋金融體系風險的孕育和發(fā)展。他認為宏觀金融風險的產(chǎn)生與積累是不同經(jīng)濟人非理性或非均衡行為的結(jié)果。2社會利益理論社會利益理論亦被稱為市場調(diào)節(jié)失效論。該理論起源于20世紀30年代美國經(jīng)濟危機時期。當時人們迫切要求政府通過金融監(jiān)管來改善金融市場和金融機構(gòu)的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)，并恢復公眾對國家貨幣和金融機構(gòu)的信心。社會利益論認為：在完全競爭條件下，由于市場價值規(guī)律的作用，競爭的結(jié)果會使社會利益最大化。但市場不能在競爭方式下運轉(zhuǎn)即市場失靈時。必須有一種降低或消除同市場機制失靈相聯(lián)系的手段，這種手段就是管制。市場機制失效的原因在于市場本身具有市場缺陷。從金融市場看，其市場缺陷表現(xiàn)在以下方面：第一，銀行業(yè)的不完全競爭性，即金融機構(gòu)的競爭與其他行業(yè)一樣存在壟斷和不正當競爭問題。第二，銀行的負外部性。銀行的負外部性包括一家銀行機構(gòu)破產(chǎn)導致多家銀行機構(gòu)破產(chǎn)的連鎖反應的系統(tǒng)失靈風險以及由于過度競爭造成一般貸款標準和利率的降低的傳染效應。第三，信息不對稱。一般說來，在金融市場上存在兩方面的信息不對稱：一是在存款市場上，存款人難以了解銀行的經(jīng)營管理和資產(chǎn)組合狀況，存款人在信息方面相對于貸款人處于劣勢。二是在貸款市場上，由于借款人對其投資的項目擁有更多的信息。銀行難以準確認定借款人具體投資項目風險的高低而相對借款人處于信息劣勢。因此。政府和金融監(jiān)管當局有責任采取必要的措施減少金融體系的信息不完備和信息不對稱。(二)外資銀行監(jiān)管的法律價值分析法律價值是指作為客體的法律對于一定主體需要的滿足程度。外資銀行監(jiān)管法律制度反映了各個國家和國際社會對外資銀行監(jiān)管的法律價值追求。從法理上分析，外資銀行監(jiān)管法律制度主要體現(xiàn)了以下價值目標：1秩序價值秩序的存在是人類社會生存和發(fā)展的基本條件，“與法律永遠相伴的基本價值，便是社會秩序”。通過對外資銀行監(jiān)管，加強外資銀行的內(nèi)部控制機制，以及來自政府管制、行業(yè)自律、市場約束等外在控制機制來維護東道國、母國以及國際金融市場的市場秩序。同時，通過外資銀行監(jiān)督法律制度，明確金融監(jiān)管當局的組織體系、職責、運轉(zhuǎn)程式等，實現(xiàn)對外資銀行的有效監(jiān)管，從而進一步穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序。2安全價值安全價值是指法律能夠直接確認和保護人們的生命、財產(chǎn)、自由等。滿足人們的安全需要。外資銀行的經(jīng)營活動是在全球范圍內(nèi)進行的。交易活動比一般國內(nèi)銀行更為復雜，也面臨更多的經(jīng)營風險，必須通過監(jiān)管立法保證其交易的安全性，從而保證外資銀行資產(chǎn)和廣大客戶及存款人信用的安全。同時。由于金融市場固有的市場缺陷。金融體系特別是銀行體系容易面臨系統(tǒng)風險，外資銀行的經(jīng)營風險還可能導致東道國整個銀行體系和金融體系的不穩(wěn)定。國際金融風險和金融危機通過外資銀行向東道國傳遞也會給東道國的銀行體系和金融體系的穩(wěn)定帶來威脅。與此同時，外資銀行的自身經(jīng)營安全對母國金融體系的穩(wěn)定也有一定的影響。因此。各國為了維護本國金融體系的安全，都要對外資銀行進行法律監(jiān)管，用法律手段調(diào)整跨國銀行與其他社會主體所形成的社會關(guān)系。3效益價值效益價值是指法律能夠使社會和人們以較少或較小的投入獲得較大的產(chǎn)出，以滿足人們對效益的需要。外資銀行風險監(jiān)管追求的效益價值主要是一種經(jīng)濟效益價值，同時強調(diào)社會效益價值。外資銀行監(jiān)管法律制度的經(jīng)濟效益價值在于：外資銀行監(jiān)管法律制度的內(nèi)容安排須具有科學性和合理性。具有可操作性；外資銀行監(jiān)管法律制度在運作過程中須注重成本效益的比較，降低監(jiān)管成本，引導外資銀行資源的優(yōu)化配置。外資銀行監(jiān)管法律制度的社會效益價值在于：通過對外資銀行的監(jiān)管保證金融市場的穩(wěn)定發(fā)展，保障國家經(jīng)濟的整體利益；通過外資銀行監(jiān)督法律制度加強外資銀行的信息披露，保護存款人、投資者的利益，維護社會公正。雖然各個國家對外資銀行監(jiān)管立法的價值追求在實踐中存在著差異，同時，一國在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段其外資銀行監(jiān)督法律制度的價值目標也有所不同，但秩序價值、安全價值、效益價值卻是大多數(shù)國家金融監(jiān)管立法的法律價值追求。二、外資銀行法律監(jiān)管的國際合作巴塞爾體制及其對我國的實踐意義(一)巴塞爾體制主要內(nèi)容上個世紀70年代早期發(fā)生的一系列跨國銀行危機。加深了世界各國特別是發(fā)達國家對監(jiān)管合作必要性和迫切性的認識。1975年，西方“十國集團”在瑞士的巴塞爾聚會，正式成立了“銀行規(guī)章條例及監(jiān)管辦法委員會”(CommitteeonBankingRegulationsandSuper-VlSOryPractices)。簡稱“巴塞爾委員會”(現(xiàn)已更名為“銀行監(jiān)管委員會”(CommitteeonBankingSupervislon)。巴塞爾委員會的誕生，標志著國際銀行監(jiān)管合作的正式開始。巴塞爾體制主要確立了以下原則：1跨國銀行監(jiān)管國際合作原則在經(jīng)濟和金融全球化的今天，加強跨國銀行監(jiān)管國際合作，協(xié)調(diào)東道國與母國各自對跨國銀行進行監(jiān)管的責任是巴塞爾委員會的重要工作。1975年對銀行的國外機構(gòu)監(jiān)管原則規(guī)定：任何銀行的國外機構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國與東道國對銀行共同承擔監(jiān)管的責任，東道國有責任監(jiān)督在其境內(nèi)的外國銀行；東道國監(jiān)管外國分行的流動性和外國子行的清償能力，母國監(jiān)管外國分行的清償力和外國子行的流動性；東道國與母國的監(jiān)管當局之間要相互交流信息并在銀行檢查方面密切合作。監(jiān)管合作要克服銀行保密法的限制，允許外國銀行總行直接對其國外機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，否則東道國監(jiān)管當局可以代為檢查。1983年。巴塞爾委員會在1975年協(xié)定的基礎(chǔ)上進一步吸收了銀行“并表監(jiān)管法”，并對母國與東道國職責進行了適當?shù)膭澐帧?996年巴塞爾委員會發(fā)布的跨國銀行行業(yè)監(jiān)管，為母國并表監(jiān)管的實施提供了一套切實可行的方案。2資本充足率原則1988年關(guān)于統(tǒng)一銀行資本衡量和資本標準的國際協(xié)議也即巴塞爾協(xié)議，其基本精神是要求銀行監(jiān)管者根據(jù)銀行承受損失的能力確定資本構(gòu)成，并依照其承擔風險的程度規(guī)定最低資本充足率，建立風險加權(quán)制。該協(xié)議要求資本充足率，即銀行總資本與總加權(quán)風險資產(chǎn)的比率應達到8，其中核心資本比重不得低于4。在2004年6月通過的統(tǒng)一資本標準和資本框架的國際協(xié)議：修訂框架中確立了新資本協(xié)議的三大支柱：最低資本要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場紀律。3有效銀行監(jiān)管核心原則巴塞爾委員會1997年發(fā)布的有效銀行監(jiān)管核心原則彌補了母國統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，制定了有效監(jiān)管體系的25條基本原則，即核心原則。這些原則強調(diào)跨國銀行業(yè)務應實行全球統(tǒng)一監(jiān)管；應對銀行業(yè)進行全方位的風險監(jiān)控；將建立銀行監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要前提。(二)巴賽爾協(xié)議對我國外資銀行監(jiān)管的實踐意義我國是巴賽爾協(xié)議的簽字國，但是考慮到我國金融市場的特殊情況和我國目前仍處于發(fā)展中國家的現(xiàn)狀，我國政府宣布暫不執(zhí)行巴賽爾協(xié)議，這是我國政府目前關(guān)于開放金融市場的正確選擇。巴賽爾協(xié)議是西方發(fā)達國家基于自身立場考慮的結(jié)果。而且跨國銀行的母行大多數(shù)設(shè)在巴賽爾成員國，因此，巴賽爾協(xié)議的一些原則更符合其成員國的利益。同時，巴賽爾協(xié)議成員國都具有非常成熟的跨國銀行管理經(jīng)驗。但是，巴賽爾協(xié)議畢竟是目前跨國銀行監(jiān)管方面最有影響力、適用范圍最廣、最有成效的監(jiān)管指標和原則，因此，越來越多的國家都在逐漸地與巴賽爾協(xié)議的規(guī)范原則接近并吸收為本國的監(jiān)管制度。在對待巴賽爾協(xié)議的立場上，我國應該從自己的實際情況出發(fā)，對其內(nèi)容予以取舍。就我國目前的銀行業(yè)來講，無論是在管理體制方面，或是組織模式、資本狀況、法律地位、經(jīng)營等方面，與西方國家相比，均有所不同，但這并不足以成為我國不實施巴塞爾協(xié)議的理由。這不僅是因為作為國際金融體系統(tǒng)一國際規(guī)范和準則的巴塞爾協(xié)議對我國經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是銀行業(yè)的發(fā)展所帶來的影響是極為深遠的，同時，實施巴塞爾協(xié)議也是深化我國金融體制改革，建立一個健全的金融法規(guī)體系。推動我國外資銀行監(jiān)管的國際化與國際合作，促進我國銀行業(yè)參與國際競爭的需要。三、我國外資銀行監(jiān)管法律體系及其完善我國的外資銀行立法經(jīng)歷了一個長期發(fā)展的歷史過程。從外資銀行的專門立法看，現(xiàn)行有效的法律規(guī)范主要包括：國務院2006年11月8日通過的中華人民共和國外資銀行管理條例，以及銀監(jiān)會同月發(fā)布的中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則；中國人民銀行于1996年4月30日發(fā)布的委托注冊會計師對外資金融機構(gòu)進行審計管理辦法，1999年5月6日發(fā)布的外資銀行外部審計指導意見；銀監(jiān)會于2003年12月8日發(fā)布的境外金融機構(gòu)投資入中資金融機構(gòu)管理辦法，2004年3月8日發(fā)布的外資銀行并表監(jiān)管管理辦法等。除上述專門立法外，我國還相繼頒布了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法等法律法規(guī)，這些相關(guān)立法與專門立法一起共同構(gòu)成了我國外資銀行監(jiān)管的法律體系。其中的外資銀行管理條例及外資銀行管理條例實施細則是目前我國對外資銀行進行監(jiān)管的基本法律規(guī)范。適應了加入世貿(mào)組織后我國金融業(yè)全面開放的新形勢。雖然我國已確立了較為完善的外資銀行監(jiān)管法律框架，對于外資銀行的監(jiān)管發(fā)揮了積極作用，但仍然存在著一些問題和不足。主要表現(xiàn)在：第一。中國對外資銀行的監(jiān)管法律法規(guī)中。關(guān)于法律監(jiān)管目標的規(guī)定不明確。第二，中國對外資銀行的監(jiān)管立法層次較低，缺少高層次立法，對法的效力和執(zhí)行有一定影響。第三，在現(xiàn)有的法律監(jiān)管體制上，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會這三個部門的職能缺乏嚴格科學的界定。第四。外部審計的社會監(jiān)督作用尚有待于進一步發(fā)揮和加強。針對我國外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題，應當完善相關(guān)立法和相應機制，提高外資銀行監(jiān)管的有效性，進一步防范和控制外資銀行的金融風險。(一)明確對外資銀行的監(jiān)管目標明確金融監(jiān)管目標是實現(xiàn)監(jiān)管高效率和監(jiān)管有效性的前提。就其他國家來看，大多數(shù)國家對外資銀行監(jiān)管目標都有明確的規(guī)定。以美國為例，美國聯(lián)邦儲備法第一條明確規(guī)定。該法的立法目的之一是“建立美國境內(nèi)更有效的銀行監(jiān)管制度”。其具體目標為：一是維護公眾對一個安全、完善和穩(wěn)定的銀行系統(tǒng)的信心；二是建立一個有效的、有競爭力的銀行系統(tǒng)服務體系；三是保護消費者；四是允許銀行體系適應經(jīng)濟的發(fā)展變化而變化。我國現(xiàn)行的外資銀行管理條例及實施細則對外資銀行的監(jiān)管目標未作出明確規(guī)定，只是在條例的第一條說明：“為了適應對外開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要。加強和完善對外資銀行的監(jiān)督管理，促進銀行業(yè)的穩(wěn)健運行，制定本條例?！边@種監(jiān)管目標的缺失與模糊必然造成在監(jiān)管中缺乏明確的指導思想。從而不利于對外資銀行的監(jiān)管。從外資銀行監(jiān)管的實踐及其本質(zhì)要求來看，筆者認為我國外資銀行監(jiān)管所要達到的目標應是多層次的有機組成的體系。該體系主要應包括下列內(nèi)容：第一，維護外資銀行的穩(wěn)健運營。該目標有助于維護整個銀行體系的安全與穩(wěn)定，進而最大程度地保護投資者尤其是存款人的利益。第二，維護存款人、投資人和其他利益相關(guān)者的利益。存款人、投資人和其他社會公眾在信息取得、資金規(guī)模、經(jīng)濟地位等各方面相對于金融機構(gòu)而言處于弱勢地位。對社會弱勢群體利益的特殊保護，已日益成為世界各國金融立法關(guān)注的重點。第三，促進內(nèi)外資銀行公平競爭。內(nèi)外