農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費改革的制度創(chuàng)新分析與對策.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費改革的制度創(chuàng)新分析與對策內(nèi)容提要：本文通過對農(nóng)村制度變遷軌跡的簡要分析，特別是從農(nóng)村稅費根本問題的探討出發(fā)，提出農(nóng)村稅費改革的關(guān)鍵是要正確處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，論證了稅費改革要多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創(chuàng)新的必要性。針對稅費改革的艱巨性，從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟組織和基層民主政治的角度，本文對制度創(chuàng)新方式的選擇和創(chuàng)新目標(biāo)進行了總體設(shè)定，并對根本問題的解決提出了四點建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費改革產(chǎn)權(quán)政府權(quán)力農(nóng)民權(quán)益制度創(chuàng)新我國改革率先從農(nóng)村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。農(nóng)村乃至全國的改革從一開始就是一個漸進過程，這次農(nóng)村稅費改革是繼農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革后的又一重大的制度安排，改革的難度和廣度均超過前次改革，其意義是深遠的。它是在整個改革進入攻尖階段并觸及到深層次矛盾的形勢下進行的，為了正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)村稅費改革呼之即出。鄉(xiāng)村收支行為不規(guī)范，對支出缺乏有效的監(jiān)督，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重與農(nóng)業(yè)稅征收難同時并存，這些是當(dāng)前農(nóng)村稅費問題的主要表現(xiàn)。咎其根本原因，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和財政體制、農(nóng)業(yè)土地制度等方面的不完善以及村民委員會組織制度的民主實踐程度仍不高。為什么中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而許多地方越“減”越重，我們從這些深層次制度性問題的剖析，就可找到明了的解答，同時還可看到農(nóng)村稅費改革的治本之策是理順政府與農(nóng)民的關(guān)系。一、農(nóng)村稅費改革是我國農(nóng)村制度創(chuàng)新發(fā)展的客觀要求（農(nóng)村制度變遷的簡要分析）改革開放以來，農(nóng)村制度變遷正是沿著合理界定政府權(quán)力和農(nóng)民權(quán)益關(guān)系的軌跡進行的。回顧二十年來農(nóng)村改革的歷程，分析和總結(jié)農(nóng)村制度變遷的內(nèi)在動力和深層原因，對于指導(dǎo)當(dāng)前農(nóng)村稅費乃至整個農(nóng)村改革向縱深發(fā)展具有重要意義，（而且對于全面推進全國的改革具有深遠的影響。）我國傳統(tǒng)的農(nóng)村微觀經(jīng)濟組織是政經(jīng)合一的社隊（人民公社及大小隊），是作為政府機構(gòu)的附屬物而存在的，這是計劃經(jīng)濟下政府無所不包的產(chǎn)物。在這一體制下，農(nóng)民的勞動付出與勞動成果很難直接聯(lián)系，消費和積累完全由缺乏真實產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的集體程序安排，隨著時間的推移，農(nóng)民的積極性受到嚴(yán)重挫傷。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革則是首先廢除人民公社制度，實行家庭承包經(jīng)營，順應(yīng)了廣大農(nóng)民的意愿。這一改革目標(biāo)的實現(xiàn)，說到底，是以社會主義市場經(jīng)濟為方向的。農(nóng)村微觀經(jīng)濟組織的改造和調(diào)整，其實就是在市場和政府兩種制度中進行度的選擇。實行家庭承包經(jīng)營，本質(zhì)上是進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，這是第一次還權(quán)于民，有利于形成符合市場經(jīng)濟的微觀經(jīng)濟組織，而這一制度創(chuàng)新，不僅僅以產(chǎn)權(quán)為核心，同時也符合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點和農(nóng)村人口狀況等實際情況，顯示了強大的生命力。隨后政府過于突出農(nóng)產(chǎn)品的宏觀控制功能，由于計劃經(jīng)濟時代的權(quán)力收縮不到位，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度又不同程度地侵害了農(nóng)民利益，自主經(jīng)營權(quán)的完整性受到影響，不利于農(nóng)產(chǎn)品市場體系的建立，也影響了家庭承包經(jīng)營的效果。為此中央決定取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，放開農(nóng)產(chǎn)品價格，由市場調(diào)節(jié)，同時以保護價的方式對農(nóng)業(yè)這一弱勢產(chǎn)業(yè)予以保護，這是第二次對農(nóng)民放權(quán)。但是目前許多地方政府，對農(nóng)民自主經(jīng)營干預(yù)過多，脫離了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的要求，強行搞“油菜工程”、“種子工程”政績工程等，干些勞民傷財?shù)氖?，更普遍的是隨意向農(nóng)民伸手要錢要物，農(nóng)民不堪重負(fù)。這說明政府與農(nóng)民的關(guān)系還有待理順，政府的權(quán)力和農(nóng)民的權(quán)益還有待進一步界定清楚。我國農(nóng)村改革的核心就是尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，只有這樣才能調(diào)動農(nóng)民的積極性，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。這一改革準(zhǔn)則反映在農(nóng)村制度變遷的具體過程中，仍然是農(nóng)民對與保護合法權(quán)益相適應(yīng)的制度需求快于中央（權(quán)力集團）的制度供給。這一方面反映了中央對農(nóng)民意愿的尊重和對事實的尊重的基礎(chǔ)上，以廣大農(nóng)民滿不滿意、答不答應(yīng)作為辦一切事情的根本原則的情況下，制度需求決定了制度供給；另一方面表明任何一個制度在更替前，總有一個慣性存續(xù)期。對農(nóng)村制度變遷軌跡的總體分析，可以知道農(nóng)村制度變遷總的方向是：以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)村收入分配等制度創(chuàng)新為核心，正確定位農(nóng)村市場、農(nóng)村經(jīng)濟組織和政府間的關(guān)系，進而確立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府與農(nóng)民的關(guān)系規(guī)則，規(guī)范政府行為，給予農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，使農(nóng)民的權(quán)益和義務(wù)較好統(tǒng)一。時至今日，農(nóng)村稅費問題又把對農(nóng)村制度變遷的要求提升到一個新的高度，隨著農(nóng)村稅費改革的具體實施，農(nóng)村改革必將從經(jīng)濟體制逐步導(dǎo)向政治性（或全面性）制度創(chuàng)新的層面。二、農(nóng)村稅費根本問題分析減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順農(nóng)村收入分配關(guān)系，是這次農(nóng)村稅費改革的最直接目標(biāo)，要實現(xiàn)這一目標(biāo)并確保今后問題不反彈，必須從處理好政府與農(nóng)民關(guān)系的角度出發(fā)，多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創(chuàng)新。唯有正確處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，才能從根本上解決農(nóng)村稅費中存在的問題。當(dāng)前農(nóng)村稅費問題的制度性原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：行政體制和財政體制方面：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是在取消人民公社后設(shè)立的，處于我國整體行政結(jié)構(gòu)的最底層。國家政權(quán)確立后為了政權(quán)維護，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級政府的權(quán)力先天保障性是很大的，特別是在計劃經(jīng)濟時代，政府權(quán)力和政府行為的強制力過大，源自人民的權(quán)力鏈處于某種脫節(jié)狀態(tài)。在市場化改革的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種權(quán)力秉賦的影響也很大，而且權(quán)力約束方向多是來自于上一級政府，農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力約束則較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)（這一本屬于組織代理性的權(quán)力）仍處于農(nóng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心主宰地位，使得權(quán)力制衡關(guān)系本末倒置。而權(quán)力最本質(zhì)特征是利益性和代表性，是因為社會需要明確界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但由于信息不對稱等原因，產(chǎn)權(quán)又無法嚴(yán)格界定清晰，使得部分經(jīng)濟資源流入公共領(lǐng)域而形成了各種組織內(nèi)利益合約關(guān)系，最終表現(xiàn)為組織內(nèi)控制與被控制服從與被服從的權(quán)力關(guān)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運轉(zhuǎn)中政府與農(nóng)民間權(quán)責(zé)利的不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中機構(gòu)膨脹，人浮于事，效率低下的問題就表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺位與越位問題也表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一些閑人無功受祿甚至利用權(quán)力之便大掘社會財富的方便之地。政府職能的越位和一些不軌行為使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，職能缺位又使農(nóng)民難以直接感受到政府為農(nóng)民提供了那些公共產(chǎn)品，農(nóng)民對這些公共產(chǎn)品的滿意程度唯有通過權(quán)力約束才能得到保障，農(nóng)民的納稅意識也才能真正提升。政府與農(nóng)民關(guān)系的根本是利益關(guān)系，在這種關(guān)系中，財政體制方面的問題也很明顯。財政體制就總體而言，包括預(yù)算管理體制、稅收體制、國有部門（國企和行政事業(yè)單位）財務(wù)管理體制和不同級次財政間的管理體制等。以上體制所選擇模式的運行情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力及其分配均有影響，尤其是這種傳統(tǒng)概念上的財政體制對于應(yīng)當(dāng)突出的整個政府收支行為規(guī)范和財政管理機制含界不清。作為財政體制核心部分的預(yù)算體制，無論是“分灶吃飯”的模式，還是分稅制下的分級財政模式，都是在中央和地方以及地方各級政府間進行財力的劃分。在轉(zhuǎn)軌時期，各級政府事權(quán)的界定涉及對國家政治和經(jīng)濟職能的再認(rèn)識以及處理中央和地方集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系等問題，加之對各地財源等經(jīng)濟狀況測算技術(shù)原因，至今對財力的劃分仍然是粗疏的，事權(quán)與財力的配比仍然存在問題。在分稅制下，地方政府間財力如何分？整個轉(zhuǎn)移支付如何完善？這是完善的分稅制應(yīng)當(dāng)急待解決的兩大問題。由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，在當(dāng)前仍有“分灶吃飯”特點但缺乏完善的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)的分稅制下，“諸侯”經(jīng)濟和“諸侯”財政致使國家財政因地區(qū)財力不均衡，在公共性支出的落實標(biāo)準(zhǔn)上表現(xiàn)得不夠統(tǒng)一，正常的財力缺口客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅外收費的動機，并逐漸導(dǎo)致亂收費，不良影響也不斷擴大，以致成為普遍現(xiàn)象。在財政體制演變過程中，由于過度夸大地方理財?shù)淖灾餍砸约安徽_的認(rèn)識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)在實質(zhì)性擴大并處于分散狀態(tài)，特別是非規(guī)則財權(quán)的擴大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的好財偏好不斷膨脹，自收自支行為隨處可見，尤其是在財權(quán)擴大時，財政體制運轉(zhuǎn)中不同程度偏離了財政職能的本質(zhì)要求，財政體制又缺乏一個來自外在的約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對財政預(yù)決算及其他政府性收支監(jiān)督軟化，這也是當(dāng)前財政體制中一個導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支行為不規(guī)范透明度不高的重要制度性問題。在分稅制不夠完善，尤其是國家與公民的關(guān)系中公民對地方政府的權(quán)力約束和公民偏好顯示規(guī)則不健全時，現(xiàn)行按一致或多數(shù)通過原則的法律形式確立的國家財權(quán)的統(tǒng)一性應(yīng)當(dāng)維持，特別是政府性收入（稅收和政府性收費）的設(shè)置權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，界定應(yīng)科學(xué)。三提五統(tǒng)的設(shè)置依據(jù)和計征方法中存在的問題，就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)虛假的數(shù)據(jù)隨心所欲地）不斷彈性擴張的重要原因。村級組織和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面：隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的實現(xiàn)和市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民與村委會之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)民開始從“集體人”向一般公民的身份還原，村委會也不再是一個政資合一的集體組織，而應(yīng)是一個在家庭承包經(jīng)營為特點的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)民民主參與村內(nèi)事務(wù)管理，制定和維護村內(nèi)各方關(guān)系規(guī)則的政治性組織。通過這種組織形式及其相應(yīng)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運作機制，農(nóng)民在一定程度上就可用政治上的民主權(quán)利來保障自已的經(jīng)濟利益。村民委員會組織法的制定和實施，為處理農(nóng)村利益關(guān)系，促進農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定提供了可靠的法律保障。但是現(xiàn)實中，這一具有新的意義的村委會組織的功能轉(zhuǎn)換與要求相距甚遠。農(nóng)民的民主意識也不強，參與程度更低，對村委會及其成員的認(rèn)同感不高，但村委會的客觀存在，特別是事實上作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的延伸，更多地發(fā)揮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行功能，這雖然在執(zhí)行國家農(nóng)村政策方面起到了一些積極作用，但這又強化和固化了村委會強制執(zhí)行的能力，使農(nóng)民對其又產(chǎn)生了某些錯誤的認(rèn)同，農(nóng)民拒交一切不合理負(fù)擔(dān)的能力相對削弱。村委會不同程度成為一個封閉的異化的利益集團，一個缺乏監(jiān)督的村委會組織的運轉(zhuǎn)自然成為農(nóng)民的一大負(fù)擔(dān)，由此也產(chǎn)生各種村級腐敗現(xiàn)象。目前因村委會與村集體經(jīng)濟的分離程度不高，村級與農(nóng)民間的債務(wù)關(guān)系混亂也是一個突出的問題。實行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營后，我國農(nóng)村家庭除了具備家庭的一般功能外，還作為獨立的生產(chǎn)單位而存在，農(nóng)戶已經(jīng)擁有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)部分，但農(nóng)村土地的整體分配形式和土地產(chǎn)權(quán)的分割方式還存在問題，均田式福利性土地分配的特點、土地使用權(quán)的無償性和土地資源的非經(jīng)濟性（非商品性）表現(xiàn)得很突出。這次農(nóng)村稅費改革不應(yīng)是簡單的“費改稅”的問題，也不能因為農(nóng)村需要辦什么事業(yè)就強制性收取特殊項目的稅費，而是以土地的現(xiàn)實經(jīng)濟貢獻率與土地產(chǎn)權(quán)間的矛盾關(guān)系來正確確立農(nóng)村收入分配方式的問題。就農(nóng)業(yè)稅而言，應(yīng)當(dāng)實行長期穩(wěn)定的輕稅政策，這是由農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險性、農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟中仍處于弱勢地位以及耕地的低經(jīng)濟貢獻率決定的，要根據(jù)各地人均耕地水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境確定科學(xué)合理的稅收負(fù)擔(dān)水平，不能因為稅負(fù)過高，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而長期虧本?，F(xiàn)行征收的三提五統(tǒng)諸項目則必須完全取消，要進一步改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，逐步走上基于土地產(chǎn)權(quán)的按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進行分配的道路，鄉(xiāng)村特別是村組范圍內(nèi)的一些公共性和直接受益性的事業(yè)，要按照民主協(xié)商、一事一議、全程監(jiān)督的方式辦理。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中不完善的地方以及一些新的變化值得注意：一些地方在第二輪土地承包中走過場，工作不細致，農(nóng)民雖然實質(zhì)上保有土地使用權(quán)，但合約手續(xù)和必要的公證程序缺乏，不利于土地使用權(quán)的合理流動和農(nóng)業(yè)稅納稅人的確定，容易產(chǎn)生許多糾紛；長期分散的土地使用權(quán)狀態(tài)和農(nóng)村的文化背景，增加了公共性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的交易費用，如農(nóng)田水利建設(shè)的協(xié)調(diào)和組織難度較大；大面積山地、湖?和耕地有償承包的出現(xiàn)，對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展趨勢產(chǎn)生深遠的影響，同時承包資金的權(quán)屬、土地要素的收入分配與農(nóng)業(yè)稅收間的沖突和均衡問題也顯得很突出。這些問題對農(nóng)村勞力流轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長和農(nóng)村收入分配關(guān)系將產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。三、農(nóng)村稅費改革的制度創(chuàng)新方式選擇及政策建議實行農(nóng)村稅費改革，是黨中央、國務(wù)院為切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費制度，保護農(nóng)民合法權(quán)益而作出的一項重大決策，是關(guān)系農(nóng)村長期穩(wěn)定發(fā)展的大事，是落實江澤民同志“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，也是一項綜合性深遠性的改革。這次稅費改革的任務(wù)十分艱巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，縣鄉(xiāng)政府是這次改革的具體執(zhí)行者和落實者，更是改革的對象，一些不合理既得利益維護力量的阻礙是很大的；農(nóng)民是這次改革的重要力量和積極擁護者，也是改革成功與否的重要檢驗者，要讓農(nóng)民真正投身到這次改革中來，為了實現(xiàn)中央制度供給與農(nóng)民制度需求的有效對接，應(yīng)選擇從兩頭向中間的夾逼式改革路徑。要針對農(nóng)村中一些深層次問題，采取釜底抽薪的辦法，精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)換職能，規(guī)范行為，通過政策清晰限定、權(quán)力徹底剝離和農(nóng)民民主監(jiān)督，再次還權(quán)于民，實現(xiàn)符合市場經(jīng)濟具備明晰產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村經(jīng)濟組織