農(nóng)村研究論文-農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的制度困境.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的制度困境摘要：構(gòu)建社會主義和諧社會的提出，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍。但對農(nóng)民工非政府組織而言，其生存和發(fā)展仍面臨著嚴峻的制度困境。通過對農(nóng)民工非政府組織制度環(huán)境的分析，可以看出正式制度環(huán)境的約束是農(nóng)民工非政府組織發(fā)展面臨的最嚴峻的困境，而非正式制度環(huán)境的約束又進一步強化了這種困境。推動農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展，是需要政府、民間、農(nóng)民工非政府組織等的共同努力。關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；制度困境；農(nóng)民工；非政府組織中國目前的農(nóng)民工數(shù)量已達2億多。按照國家確定的2020年城鎮(zhèn)化率要達到56的指標，今后每年還會有1300萬農(nóng)民進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、跨入城鎮(zhèn)，融入工人階級隊伍。面對如此龐大的群體，以及其所帶來的種種社會需求，當前政府即使有心去滿足這一群體的需求，但還缺少足夠的能力來應(yīng)付這一局勢。在政府失靈的情況下，社會需要借用另一種力量的參與。據(jù)有關(guān)報道，從2002年開始，珠三角地區(qū)專門為農(nóng)民工免費維權(quán)的非政府組織進入蓬勃發(fā)展階段，從2002年至2003年間，一年內(nèi)新成立的此類組織有10多個。由此，以農(nóng)民工群體為服務(wù)對象的農(nóng)民工非政府組織得以形成和發(fā)展。和諧社會的建構(gòu)必然離不開農(nóng)民工的和諧生活，而農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展對于協(xié)助國家解決農(nóng)民工問題，促進和諧社會的建構(gòu)有重要的作用。從適應(yīng)社會需求的角度來說，中國農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展勢頭應(yīng)該良好，然而，實際情況是農(nóng)民工非政府組織的發(fā)展受到了很大的限制，種種因素使得許多希望參與農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的人士都“望而卻步”。因此，本研究結(jié)合筆者的一些實際經(jīng)歷，從制度的角度嘗試探討農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的約束，希望能夠達到通則性的認識。一、對農(nóng)民工非政府組織的概念界定“非政府組織”（NGO，Non-GovernmentalOrganizations）是一個舶來品，其通常與“非營利組織”（NPO，Non-ProfitOrganizations）、“第三部門”（TheThirdSector）、“獨立部門”（IndependentSector）、“慈善部門”（CharitableSector）、“志愿者組織”（VoluntarySector）、“民間組織”（CivilGroups）等概念混合使用。目前，關(guān)于非政府組織的概念比較受認可的是通過“結(jié)構(gòu)功能”的角度進行的界定，該觀點著眼于組織的基本結(jié)構(gòu)和運作方式，認為凡是符合組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性這五個條件的組織就是非政府組織。有鑒于此，本文所欲探討的農(nóng)民工非政府組織指的是：由農(nóng)民工群體自發(fā)組織成立并運作的，為農(nóng)民工群體提供服務(wù)，具有非政府性、非營利性、組織性的公益組織。該組織必須滿足：（1）組織是農(nóng)民工自發(fā)組織成立并運作的；（2）組織是為農(nóng)民工群體提供服務(wù)的；（3）組織滿足非政府組織的特性，即非營利性、非政府性、獨立性、公益性。二、農(nóng)民工非政府組織發(fā)展的制度困境諾思將制度分為正式制度（正式約束）與非正式制度（非正式約束）兩種類型。其中正式制度是指人們（主要是政府、國家或統(tǒng)治者）有意識創(chuàng)造的一系列政策法規(guī)，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約。而非正式制度是指人們在長期的交往中無意識形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分，它包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風俗習慣、意識形態(tài)等。根據(jù)諾思對制度環(huán)境的分類，農(nóng)民工非政府組織所應(yīng)對的制度困境約束可從正式制度環(huán)境和非正式制度環(huán)境來進行探討。1.正式制度環(huán)境的約束對于非政府組織而言，正式制度環(huán)境直接構(gòu)成了其生存所賴以維系的法制基礎(chǔ)。從宏觀的層次上來說，農(nóng)民工非政府組織是農(nóng)民工結(jié)社自由的體現(xiàn)，受到憲法的保護。但由于中國現(xiàn)行的法律體系中還沒有一部管理農(nóng)民工非政府組織的一般性法律，關(guān)于農(nóng)民工非政府組織在國家政治生活和社會生活中的性質(zhì)、地位、作用、活動范圍等的規(guī)定主要是一些行政法規(guī)的規(guī)定。而在這些法規(guī)中，國務(wù)院頒布的社會團體登記管理條例是最重要的法規(guī)，它所確立的管理體制是目前中國關(guān)于非政府組織管理的核心制度。但該法規(guī)對于農(nóng)民工非政府組織的形成和確立具有明顯的約束。根據(jù)社會團體登記管理條例中第三條規(guī)定，農(nóng)民工非政府組織可以有兩種注冊方式。第一種是尋找一個業(yè)務(wù)主管單位，然后到登記部門登記。第二種是成為單位社團，在“機關(guān)、團體、企事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)過本單位批準成立，在本單位內(nèi)部活動的團體?！钡珜τ谵r(nóng)民工非政府組織而言，通過當前這兩種注冊方式獲得注冊是很難的。（1）難以通過第一種方式注冊首先，社會團體登記管理條例第九條規(guī)定：“申請成立社會團體的成立，應(yīng)當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關(guān)申請籌備?！币虼?，農(nóng)民工非政府組織要獲得登記首先需要找到業(yè)務(wù)主管單位的審查同意。而業(yè)務(wù)主管單位指的是該條例第六條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織。”其次，該條例對申請成立的社團的會員數(shù)、資金、規(guī)模等進行了限制。如條例第十條中的規(guī)定：“成立社會團體，應(yīng)當具備下列條件：（一）有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員綜述不得少于50個；（五）有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社團有10萬以上的活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上的活動資金。”同時，該條例第十三條中還規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立?！弊鳛闃I(yè)務(wù)主管需要承擔對社會團體的監(jiān)督管理的責任，如社團法中第二十八條和第三十七條的規(guī)定，而農(nóng)民工的問題又涉及到地方政府、地方企業(yè)和地方居民等多重的利益的關(guān)系，出于“成本收益”分析，“多一事不如少一事”，而且條例沒有明確規(guī)定行政部門一定要成為某個農(nóng)民工非政府組織的業(yè)務(wù)主管。因此，加上成立時需要準備的資金等物質(zhì)的限制，使得農(nóng)民工非政府組織獲得民政部門的登記非常困難。然而，即使農(nóng)民工非政府組織滿足了登記中的程序，其還要面對登記主管部門的限制。1999年國務(wù)院發(fā)布了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知，其中有這樣一條規(guī)定：“各地民政部門要嚴格控制業(yè)務(wù)寬泛、不易界定的民間組織，禁止設(shè)立氣功功法類、特定群體（退伍軍人、下崗待業(yè)人員、打工者等）類、宗族類和不利于民族團結(jié)的民間組織以及與國家法律法規(guī)相悖的民間組織。”從通知中可以看出國家是有意限制成立打工者類的非政府組織，但何為打工者？打工者類的民間組織具體包括哪些組織等等問題？通知中都沒有給予說明。雖然登記主管部門操作起來有很多的回旋余地，但社團法中第二十七條和第三十七條同樣對登記主管部門所應(yīng)承擔的責任進行了規(guī)定，在“成本收益”的考慮下，登記主管部門同意農(nóng)民工非政府組織的登記會困難很多?？梢?，當前通過社會團體登記管理條例進行注冊對于農(nóng)民工非政府組織來說是非常困難的。（2）難以通過第二種方法注冊工會法第三條規(guī)定：“在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權(quán)利。”可見，農(nóng)民工可以通過工會法的規(guī)定在所工作的企業(yè)內(nèi)部注冊為單位社團，或通過組建產(chǎn)業(yè)工會的方式掛靠在上一級的工會名下。如工會法中第十二條規(guī)定：“統(tǒng)一行業(yè)或者性質(zhì)相近的幾個行業(yè)，可以根據(jù)需要建立全國的或者地方的產(chǎn)業(yè)工會?！惫m然規(guī)定了農(nóng)民工也具有參加和組建工會的權(quán)力，但要真的通過工會法的注冊對于農(nóng)民工來說又困難重重，表現(xiàn)在：首先，工會只能在本單位內(nèi)部活動，而且工會的資金和物質(zhì)都主要是來自本單位，如工會法第三十六條和第三十八條的規(guī)定。對于想幫助工人維權(quán)的農(nóng)民工組織而言，廠方能夠支持的很少，而且農(nóng)民工組織要成為單位社團，其員工還必須要在該單位內(nèi)部工作，活動范圍也不能超出本單位，這些限制使得農(nóng)民工獲得單位內(nèi)注冊很難。其次，獲準成立需要報上一級工會批準，但工會法并沒有對上一級工會接受申請的職責義務(wù)等進行規(guī)定，這使得這中間存在著很多回旋余地。因此，通過工會法獲得組建工會的方式對于農(nóng)民工非政府組織來說是困難重重。除了很難能夠獲得社團登記外，相關(guān)的行政法規(guī)還進一步規(guī)定了對于未登記的非政府組織的措施。如社會團體登記管理條例第三十五條規(guī)定：“未經(jīng)批準，擅自開展社會團體籌備活動，或者未經(jīng)登記，擅自以社會團體名義進行活動，以及被撤銷登記的社會團體繼續(xù)以社會團體名義進行活動的，由登記管理機關(guān)予以取締，沒收非法財產(chǎn)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰?！?000年4月民政部發(fā)布了取締非法民間組織暫行辦法，其中第2條規(guī)定：“具有下列情形之一的屬于非法民間組織：（一）未經(jīng)批準，擅自開展社會團體籌備活動的；（二）未經(jīng)登記，擅自以社會團體或者民辦非企業(yè)單位名義進行活動的；（三）被撤銷登記后繼續(xù)以社會團體或者民辦非企業(yè)單位名義進行活動的。”可見，農(nóng)民工非政府組織不采取注冊的方式還要面臨著很大的被取締的風險。雖然憲法賦予了農(nóng)民工的結(jié)社自由權(quán)，但在正式制度環(huán)境的約束下，農(nóng)民工非政府組織的生存受到了很大的威脅。2.非正式制度環(huán)境的約束對于農(nóng)民工非政府組織而言，它面臨的非正式制度不僅包括傳統(tǒng)文化觀念、意識形態(tài)上等文化觀念，也包括“潛規(guī)則”，即官員對農(nóng)民工非政府組織的態(tài)度，以及政治文化和政治傳統(tǒng)對非政府組織的習慣性傾向。（1）“潛規(guī)則”的約束中國經(jīng)過長期的反帝反封建斗爭最終建立了人民民主專政的社會主義國家，但由于國家間意識形態(tài)上的差異，自建國以來，面對著國際上敵對國家的意識挑釁，執(zhí)政黨需要時刻保持“政治敏感性”。而鑒于蘇聯(lián)“民主主義改革”的失敗導致最終解體的教訓，以及“西方自由主義”對中國進行“和平演變”的警惕，使的許多官員對非政府組織存在著一種懼怕的心理，一是擔心非政府組織過分發(fā)展會失去控制，造成尾大不掉；二是擔心一些非政府組織在成長壯大后會跟政府對立，成為黨和政府的對手。因此，對于非政府組織十分警惕，始終有一種防范的意識。尤其是對于那些涉及政治、民族、宗教、人權(quán)、意識形態(tài)問題的非政府組織，對于那些國外非政府組織和基金會以及與之聯(lián)系密切的非政府組織，一些領(lǐng)導干部更多地表示出防范和管制的態(tài)度，限制其發(fā)展。對于農(nóng)民工非政府組織，由于其活動常常會牽涉到政府的利益而為政府所疑慮。如某官方人士說的，外來工民間維權(quán)組織的活動涉及到一個為政府所敏感的問題外來工的權(quán)益問題。而外來工的權(quán)益涉及到勞資關(guān)系、當?shù)乩妗⑷藱?quán)等問題，一旦政府給予它實質(zhì)性的支持，等于是倡導了這樣的活動和目標。同時，政府也要承擔起相應(yīng)的責任和風險。因此，對于農(nóng)民工非政府組織，一些黨和政府部門的領(lǐng)導更多的表示出防范和管制的態(tài)度，更多亮起“紅燈”，并適時下發(fā)文件以限制其發(fā)展。例如，1999年國務(wù)院下發(fā)了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知，其中有這樣一條規(guī)定：各地民政部門要嚴格控制業(yè)務(wù)寬泛、不易界定的民間組織，禁止設(shè)立氣功功法類、特定群體（退伍軍人、下崗待業(yè)人員、打工者等）類、宗族類和不利于民族團結(jié)的民間組織以及與國家法律法規(guī)相悖的民間組織。由此可見當前國家對于農(nóng)民工非政府組織的考量。（2）重政府輕民間觀念的約束中國是具有五千年歷史的文化大國，具有濃厚的文化底蘊。受儒家文化的影響，國人在思想深處存在著一種權(quán)力崇拜的思想。加上中國幾千年來的專制統(tǒng)治的歷史，使得對官僚文化崇拜的思想尤為根深蒂固。王亞南曾指出：“中國人的思想活動，乃至他們的整個人生觀都拘囚錮蔽在官僚政治所設(shè)定的樊籠中”。這種對權(quán)力崇拜的思想使得民眾形成對政治權(quán)力的依附性、臣屬性、順從性，缺乏自主獨立意識。官府是民眾意識中最正統(tǒng)的組織，一旦遇到災荒，民眾首先想到的是向官府求助，對官府的信任永遠超過對民間組織的信任。由于中國傳統(tǒng)文化中的這種重官府輕民間的思想，大多數(shù)民眾習慣性的認為非政府就是反政府，就是一種民間秘密組織。加上改革開放以來，一些不法分子利用法制上的空缺以中介組織從事傳銷、秘密結(jié)交等非法活動，這使得大多數(shù)民眾對于非政府組織會保留有一種質(zhì)疑的態(tài)度，甚至是一種誤解。據(jù)北京大學法學院婦女法律研究與援助中心反應(yīng)，許多人習慣于認為民間就是非政府，就是非組織、無政府狀態(tài)，由此導致組織在開展活動的過程中備受“關(guān)注”，并經(jīng)常有“敏感”的遭遇。對于農(nóng)民工非政府組織而言，傳統(tǒng)的支持對于其獲得生存的根基具有非常重要的意義。但是，當前傳統(tǒng)觀念中重官府輕民間的思想使得農(nóng)民工非政府組織獲得傳統(tǒng)的支持受到了很大的約束。三、結(jié)論組織理論認為，所有的組織都是在制度環(huán)境里運行的，而技術(shù)環(huán)境和系統(tǒng)的許多方面是依賴于制度基礎(chǔ)的。通過對制度環(huán)境的約束分析，可以看出正式制度的約束使得農(nóng)民工非政府組織失去了通過社團法獲得身份合法性的途徑，處在既注不了冊，但不注冊又得冒很大風險的兩難境界中。由于無法獲得合法的社團身份，農(nóng)民工非政府組織就不能夠享受到社團身份所帶來的財務(wù)上的優(yōu)勢，在無法通過社團法人的身份獲取財務(wù)資源的情況下，組織需要變更不同的財務(wù)渠道以應(yīng)對生存的壓力。環(huán)境的壓制以及財務(wù)上的不足又進而不利于組織人力資源的獲得，加大了它的生存壓力。此外，非正式制度的約束使得農(nóng)民工非政府組織不僅需要去獲得服務(wù)市場的認同，同時，還需要設(shè)法不引起“潛規(guī)則”的限制，以獲得生存的機會。由此可見，當前環(huán)境下農(nóng)民工非政府發(fā)展的困境之大。當前，構(gòu)建社會主義和諧社會的提出，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍。但以服務(wù)農(nóng)民工群體為目標的農(nóng)民工非政府組織而言，其仍然面臨著嚴峻的發(fā)展考驗。如何接納和引導