農(nóng)村研究論文-對新農(nóng)地制度政策傾向的反思.doc

農(nóng)村研究論文-對新農(nóng)地制度政策傾向的反思一般認為，改革初期確立的農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于公平，盡管政策要求承包期“15年不變”（1994年以前）或“30年不變”（1994年以后），但當時并沒有以法律的形式進行強化，從而使這一制度創(chuàng)新具有極強的自發(fā)性。經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國農(nóng)地制度的內(nèi)涵不斷豐富和完善，2003年中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（以下簡稱土地承包法）的實施標志著中國農(nóng)地制度進入了新農(nóng)地制度時期。由土地承包法的條文不難看到，新農(nóng)地制度在政策上明顯地傾向于效率，筆者對這種政策調(diào)整有不同的看法。一、新農(nóng)地制度的內(nèi)容及政策意圖新農(nóng)地制度主要包含以下幾個方面的內(nèi)容：要求土地承包期30年不變：實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”；提倡“增人不增地，減人不減地”：允許土地使用權依法有償流轉；預留機動地不能超過耕地面積的5%；有條件的地區(qū)實行土地適度規(guī)模經(jīng)營（廖洪樂等，2003）。以上內(nèi)容在土地承包法中都有直接或間接的規(guī)定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創(chuàng)新的追認和對以往學者批評的回應。不少學者對改革初期自發(fā)性的農(nóng)地制度創(chuàng)新嚴重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認為，土地調(diào)整影響了農(nóng)業(yè)績效，土地福利化影響了土地流轉并限制了勞動力的流動，農(nóng)民承包權常被侵犯，等等。從土地承包法的相關條款可以看出，新農(nóng)地制度旨在這些問題上尋求突破。新農(nóng)地制度明顯的政策蘊涵有二：一是強化承包權意圖，即以立法的形式保障農(nóng)民的土地承包權，鞏固農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，限制基層干部權利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩(wěn)定承包權和促進土地流轉及勞動力轉移為手段提高農(nóng)業(yè)效率。土地承包法在第十四條“發(fā)包方承擔的義務”和第十六條“承包方承擔的權利”上的相應規(guī)定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經(jīng)營權流轉的相應規(guī)定，都是在力圖強化家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，以保障農(nóng)戶的承包權和提高土地經(jīng)營的效率。二、新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性及其效率意圖的內(nèi)在矛盾新農(nóng)地制度政策傾向的調(diào)整首先是對許多學者對原有制度的批評做出的回應。實際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農(nóng)地制度的效率意圖也可能無法實現(xiàn)，因為效率意圖本身就存在邏輯上的沖突。（一）新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性一些學者對農(nóng)地制度效率缺失的批評主要集中在兩個問題上：承包權不穩(wěn)定（主要是指土地調(diào)整），這影響了對土地的投入，進而影響了農(nóng)業(yè)績效；土地福利化分配，這影響了土地流轉和規(guī)模經(jīng)營，同時也限制了農(nóng)村勞動力轉移。關于這兩個問題，學界至今依然爭論不斷，尚未形成共識。雖然一些批評并沒有得到實證支持，盡管有不少學者對那些批評提出了質(zhì)疑，但是，基于大量規(guī)范研究的結論還是被作為了制度設計的依據(jù)。在土地承包權穩(wěn)定與土地投入進而與農(nóng)業(yè)績效關系的問題上，學界基本上認同短期投入與土地承包權穩(wěn)定與否無關，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權是否穩(wěn)定和產(chǎn)出之間沒有顯著關系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實上，首先，承包權穩(wěn)定能否影響農(nóng)業(yè)的績效，很大程度上取決于農(nóng)業(yè)的比較效益。例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要受到農(nóng)作物生物性的限制，無論農(nóng)民如何投入，一畝地的產(chǎn)出也不會增加太多；另外，現(xiàn)在農(nóng)民普遍兼業(yè)，在投資時必然會進行效益比較，具有其他投資渠道的農(nóng)民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農(nóng)民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預期，事實上，農(nóng)民很難進行長遠規(guī)劃，特別是在工業(yè)化和城市化加速的今天，非農(nóng)化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經(jīng)營期內(nèi)收回是不確定的，這就造成農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上缺乏長遠目標。最后，既往研究對農(nóng)地長期投資的界定是相當模糊的，在現(xiàn)有經(jīng)濟條件下，農(nóng)戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當有限的，更為重要的投資，例如水利建設等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權是否穩(wěn)定沒有多大關系。需要說明的是，提高中國農(nóng)業(yè)比較效益的途徑是提高勞動生產(chǎn)率而不是土地生產(chǎn)率。在勞均經(jīng)營規(guī)模過小的情況下，提高土地生產(chǎn)率的動力是有限的，把提高土地績效作為政策目標很有可能是不現(xiàn)實的。關于土地分配的福利化限制了土地流轉和農(nóng)村勞動力轉移的批評無論是在理論上還是在實證上都沒有得到有力的證實，一些學者通過研究反而得出了相反的論斷。盡管如此，對這個問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學者心中都有一種“大農(nóng)業(yè)情結”，而沒有考慮中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的特殊性。以現(xiàn)在的社會經(jīng)濟結構和如此嚴峻的人地矛盾，中國的發(fā)展道路絕對不會和歐美國家的發(fā)展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺灣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實踐經(jīng)驗，認為中國大陸應該為未來的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營做好準備。但是，中國大陸和日本、臺灣省的約束條件、發(fā)展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區(qū)）經(jīng)濟和小國（地區(qū)）經(jīng)濟的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵土地流轉，擴大經(jīng)營規(guī)模，但是，到了2002年，日本的戶均規(guī)模也只是1.46公頃。幾乎在同一個過程里，日本第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉變幾乎是不可能的。因此，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，哪怕是適度規(guī)模經(jīng)營在中國未來的相當一段時間里只能是一個戰(zhàn)略目標，而不應該成為現(xiàn)實的政策選項。（二）效率意圖內(nèi)部存在著不可調(diào)和的矛盾退一步說，即使學者們的批評能站得住腳，新農(nóng)地制度的效率意圖能在多大程度上得以實現(xiàn)還是值得懷疑的，因為其內(nèi)部還存在著邏輯上的矛盾。一般認為，承包權不穩(wěn)定會使農(nóng)民對所經(jīng)營的土地缺乏長期的預期，從而限制了農(nóng)民對土地中長期投資。因此，穩(wěn)定承包權就是要鼓勵農(nóng)民對土地投資，從而提高農(nóng)業(yè)績效。同時，既往的批評也認為，土地的配置效率低下影響了農(nóng)業(yè)績效，從實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、提高比較效益的角度考慮，應該促進土地的流轉。新農(nóng)地制度同時照顧了這兩種觀點。例如，土地承包法第二十條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”；第三十一條規(guī)定，“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”；同時，土地承包法第三十二條還規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。不過，這個政策意圖本身就存在著不可調(diào)和的沖突：第一，要真正實現(xiàn)穩(wěn)定承包權就不可能流轉，更不可能實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；第二，要流轉就不可能實現(xiàn)真正的穩(wěn)定承包權。土地承包法所認可的土地經(jīng)營權的流轉方式有轉包、出租、互換和轉讓等，不過，在轉包等前三者可供選擇的情況下采取轉讓方式的可能性是很小的。從實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的角度考慮，真正有效的流轉方式應該是轉包和出租，但是，這兩種方式會使得土地的經(jīng)營權很不穩(wěn)定。這是因為，首先，緊張的人地矛盾在短期內(nèi)不會得到根本緩解，目前，中國農(nóng)業(yè)勞動力的平均經(jīng)營規(guī)模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農(nóng)國度的日本和韓國，其勞均規(guī)模也分別達到了1.7和0.7公頃。中國現(xiàn)有的3億農(nóng)業(yè)勞動力即使有23轉移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，勞均規(guī)模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個過程在短期內(nèi)難以實現(xiàn)，緊張的人地關系還會持續(xù)較長的時間。其次，中國的耕地承載了太多的社會壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動力，為農(nóng)民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內(nèi)農(nóng)民還不能被納入社會保障體系，農(nóng)民的就業(yè)渠道還是相對有限的，土地依然是農(nóng)民最后也是最穩(wěn)定的生存保障。最后，農(nóng)民基本上都是規(guī)避風險的，在非農(nóng)收入不穩(wěn)定和非農(nóng)生活不能得到穩(wěn)定保障的情況下，他們很可能不會放棄土地經(jīng)營權。在這種情況下，農(nóng)地流轉市場應該是賣方市場，供給方的市場實力應該遠大于買方。出于對風險的規(guī)避，在土地流轉合約上供給方會更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權就不可能穩(wěn)定。這樣，關于承包權不穩(wěn)定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)地制度政策傾向的轉變似乎沒有充分的理由，在此基礎上的政策意圖也很可能難以實現(xiàn)。因此，筆者對具有強制性特點的新農(nóng)地制度的合理性表示一定的質(zhì)疑。如何看待農(nóng)地制度的公平問題取決于對農(nóng)地性質(zhì)的理解，因此，有必要重新理解農(nóng)地的性質(zhì)。三、重新理解農(nóng)地的性質(zhì)如何看待中國農(nóng)地制度的效率問題，實際上就能夠反映出如何看待中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路以及農(nóng)村土地的性質(zhì)。上面已經(jīng)提到，在未來相當長的一段時期，規(guī)模經(jīng)營（包括適度規(guī)模經(jīng)營）不應該成為中國農(nóng)地制度的主要選項。在這種條件下，應該重新理解農(nóng)村土地的性質(zhì)。要理解中國農(nóng)村土地的性質(zhì)首先要了解農(nóng)村土地的功能。一般來說，中國農(nóng)村土地應該具有兩項功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業(yè)、養(yǎng)老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經(jīng)濟的運行，為投資者帶來預期收益。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同，土地的功能已經(jīng)開始出現(xiàn)了較大的區(qū)域性差異，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時間里，土地保障功能的替代品還難以出現(xiàn)，保障功能還會占據(jù)核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農(nóng)民克服生存壓力的一種集體回應。在這種情況下，土地的性質(zhì)更傾向于一個生產(chǎn)的平臺而不是產(chǎn)品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經(jīng)營權的依據(jù)是成員權，即土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。而成員權的基礎又是村民的生存權，村民的承包權能否得到保障主要取決于村民的生存權能否得到尊重。正如美國學者Scott（1976）在研究東南亞一些農(nóng)村地區(qū)的土地制度時所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農(nóng)經(jīng)濟中，農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認為，農(nóng)民這種“道義經(jīng)濟”就使所有外在的制度、技術及習俗都必須首先服務于這一生存?zhèn)惱矶皇墙?jīng)濟“理性”。對中國大部分農(nóng)民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農(nóng)村土地作為一種產(chǎn)品或資本來看待，以此為基礎，它們關注的重點必然是這種產(chǎn)品所帶來的資本收益。如果從生產(chǎn)平臺性質(zhì)的角度去看農(nóng)村集體土地，其著重點就應該是集體土地所體現(xiàn)出來的社會生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。農(nóng)地制度作為中國農(nóng)村社會的根本制度，它不只具有經(jīng)濟性，還具有社會性和政治性。因此，對農(nóng)地制度的考察不能僅僅從經(jīng)濟效率的角度來考慮，還要考慮其社會和政治影響。特別是在中國這種具有小農(nóng)特性的大國，社會轉型是一個長期的過程，農(nóng)地制度的實施不能不考慮社會成本。四、新農(nóng)地制度可能造成的社會后果審視農(nóng)村改革以來二十幾年的實踐會發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村土地的承包關系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調(diào)整而調(diào)整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數(shù)農(nóng)民的共識。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據(jù)眾多人口學家預測，在未來30年左右的時間里，中國農(nóng)村人口仍會維持在6億8億的水平，和現(xiàn)在差不多。進入21世紀幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農(nóng)村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個數(shù)值可能不止800萬?？梢怨浪?，如果土地真的不調(diào)整，在未來的30年里將有1.68億多的農(nóng)村人口自動失去土地承包權，即使其中有一半人口轉為城市人口，估計也會有0.84.億農(nóng)村人口失去土地權益。此外，農(nóng)村婦女的土地承包權也存在被剝奪的風險。土地承包法一方面規(guī)定，“婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”；另一方面還規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。事實上，只要婦女新居住地不進行土地調(diào)整，她們得到土地承包權的可能性就幾乎不存在。盡管該法規(guī)定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機動地數(shù)量遠遠不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農(nóng)村地區(qū)把機動地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農(nóng)村地區(qū)來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當存在轉包、轉讓等流轉方式時，自愿交回承包權的可能性幾乎為零。按照2000年數(shù)據(jù)，在今后20年要進入婚齡的婦女現(xiàn)在（025歲）人數(shù)約為2.3億，按70%比例估算，農(nóng)村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴格執(zhí)行新農(nóng)地制度，將會有1.6億農(nóng)村婦女失去土地承包權，即使考慮轉向城市等原因脫離農(nóng)業(yè)的占12，也將有0.8億婦女失去土地承包權，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會帶來其他社會問題?？偟膩碚f，如果真的30年不調(diào)整土地，到2036年，保守地估計將會有近1.64億農(nóng)村人口自動喪失土地承包權，約占當時農(nóng)村人口的14，這必然會造成嚴重的社會問題。當然，隨著人口的調(diào)整，農(nóng)村新增人口可以通過土地流轉市場獲得土地經(jīng)營權，但是，這種途徑同樣也會帶來社會公平問題。由于緊張的人地矛盾，土地流轉市場很可能是賣方市場，這樣就極有可能使承包農(nóng)戶不但要承擔轉包費，還有可能難以享受國家的惠農(nóng)政策，從而影響土地資源的配置，形成社會矛盾。需要強調(diào)的是，即使新農(nóng)地制度能在很大程度上促進土地流轉，由于農(nóng)村土地流轉市場的長期非均衡，小農(nóng)分散經(jīng)營的局面很可能難以