農(nóng)村研究論文-二十世紀中國鄉(xiāng)村治理的邏輯.doc

農(nóng)村研究論文-二十世紀中國鄉(xiāng)村治理的邏輯2006年取消農(nóng)業(yè)稅，無疑是一個具有歷史意義的事件。取消農(nóng)業(yè)稅及國家開始實施以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，意謂著中國歷史進入了一個新的階段。而就農(nóng)村來說，取消農(nóng)業(yè)稅不僅意謂著2000多年來一直作為國家主要財政收入來源的農(nóng)業(yè)稅賦的終結(jié)，而且意謂著中國已經(jīng)完成內(nèi)向積累的工業(yè)化階段，進入了全新的現(xiàn)代化建設(shè)時期?；仡?0世紀中國鄉(xiāng)村治理的歷史，如果依據(jù)國家與農(nóng)民的關(guān)系狀況，可以清晰地劃分出幾個相當不同的時期，其一是晚清至民國的20世紀上半葉；其二是建國后至改革開放前，尤其是人民公社時期；其三是分田到戶后至2006年取消農(nóng)業(yè)稅前。2003年全國農(nóng)村推行稅費改革開始，即為取消農(nóng)業(yè)稅作了準備。20世紀的以上三個時期都面臨著中國要通過內(nèi)向式積累以完成工業(yè)化建設(shè)任務(wù)，都要實現(xiàn)毛澤東同志所說實行“大仁政”的富國強兵的歷史使命。但是，三個時期在完成以從農(nóng)村提取資源為目的的內(nèi)向式積累方面的能力及效果方面，差異極大，在處理國家與農(nóng)民關(guān)系的方式方面也差異極大。20世紀的歷史是剛剛過去的歷史，從鄉(xiāng)村治理角度總結(jié)這段歷史，有助于客觀地看待20世紀歷史，并有助于理解新世紀取消農(nóng)業(yè)稅的深刻原因。從改革開放以后的鄉(xiāng)村治理開始討論，可以找到更多鮮活實證的資料，也更容易與讀者的所見所聞勾聯(lián)起來。1980年代初，全國農(nóng)村分田到戶，人民公社解體。從國家與農(nóng)民關(guān)系方面看，人民公社時期，國家通過人民公社“政社合一”，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制，將農(nóng)民組織起來，國家與人民公社打交道。人民公社解體后，國家不得不通過鄉(xiāng)村組織與近2億農(nóng)戶打交道。從農(nóng)民方面看，因為將生產(chǎn)單位劃小到中國傳統(tǒng)社會中一直作為小私有單位的家庭，而煥發(fā)了家庭的內(nèi)在積極性。分田到戶后不久，一方面農(nóng)民的勞動積極性被調(diào)動起來，一方面糧食收購價上調(diào)，化肥供應(yīng)突增，良種迅速推廣，加之人民公社時期修建的水利設(shè)施發(fā)揮作用，糧食產(chǎn)量持續(xù)上升，農(nóng)民收入快速增加，農(nóng)村一派欣欣向榮的景象。但是，好景不長，受制于中國人多地少的結(jié)構(gòu)性約束，到1980年代中后期，農(nóng)村經(jīng)濟增長重新出現(xiàn)問題，一方面糧食增產(chǎn)空間有限，一方面農(nóng)民增收困難。在1980年代，分田到戶同時給農(nóng)村帶來活力的一個因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布極不均衡，在廣大中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既無資金、資源，又缺市場。在1990年前后，“三農(nóng)”問題開始凸現(xiàn)，農(nóng)村中的各種矛盾變得尖銳起來。進入1990年代，眾所周知的農(nóng)民負擔引起社會持久關(guān)注，并成為鄉(xiāng)村治理的固疾。自1990年前后，中央有關(guān)部門即下發(fā)禁止加重農(nóng)民負擔的文件，至1990年代末，僅下發(fā)的中央級減輕農(nóng)民負擔的文件就有20多個，但農(nóng)民負擔屢減不輕，屢禁不止。不僅是農(nóng)民負擔問題無法解決，而且諸如鄉(xiāng)村債務(wù)惡化、鄉(xiāng)村干部腐敗、干群關(guān)系緊張、農(nóng)民群體上訪等嚴重問題也是層出不窮，越積越多。要理解1990年代中國鄉(xiāng)村治理由治到亂的邏輯，就要考察兩個關(guān)鍵詞，一是農(nóng)民負擔，二是鄉(xiāng)村關(guān)系。所謂農(nóng)民負擔，就是農(nóng)民所承擔的出錢出力的各種負擔，包括上繳國家的稅收，鄉(xiāng)村兩級提取的“三提五統(tǒng)”費用，及其他各種要由農(nóng)民出錢出力的達標升級事業(yè)，諸如“某某工程人民建”之類。上繳國家的稅收和鄉(xiāng)村兩級提取的“三提五統(tǒng)”，雖然用途不同，但大體都可算作國家對農(nóng)村資源的汲取。各種自上而下的達標升級事業(yè)，也可以看作國家致力于現(xiàn)代化建設(shè)的努力。換句話說，1990年代的農(nóng)民負擔，是國家為實現(xiàn)快速的現(xiàn)代化，而從農(nóng)村汲取資源所致。中國農(nóng)村人口巨大，在中國現(xiàn)代化進程中，內(nèi)向積累的主體只能來自農(nóng)村。1990年代由農(nóng)村繼續(xù)為中國現(xiàn)代化提供積累，是整個20世紀國家與農(nóng)民關(guān)系邏輯的延續(xù)。先不論1990年代繼續(xù)從農(nóng)村汲取資源是否合理，從鄉(xiāng)村治理的實踐來看，20世紀最后10年國家從農(nóng)村汲取資源的效果卻是很不好的。分田到戶以后，國家要從農(nóng)村提取資源，就必須通過鄉(xiāng)村組織與千家萬戶小農(nóng)打交道?？傮w來講，中國農(nóng)村情況雖然千差萬別，卻大都是現(xiàn)金收入很少的小農(nóng)。溫鐵軍早就指出，國家直接向剩余很少的小農(nóng)提取資源的交易成本極高。國家是如何與小農(nóng)交易的呢？顯然，國家不可能直接面對農(nóng)戶，在國家權(quán)力未梢的縣鄉(xiāng)兩級，需要通過村級組織與農(nóng)民打交道，通過村級組織來掌握村莊的情況，完成向農(nóng)戶的攤派，甚至縣鄉(xiāng)兩級不是直接面對農(nóng)戶，而是將各種達標升級任務(wù)和收糧派款任務(wù)下達到村一級，要求村一級完成這些自上而下的任務(wù)。村一級是一個多則三千人，少則數(shù)百人的熟人社會，是一個內(nèi)部信息較為透明，村民相互之間比較、較勁，因此相互之間攀比的社會。村一級，村干部行為不軌，村民很容易就知道了，村干部占了村集體的額外好處，村民就會不滿，干群關(guān)系就變得緊張。因天災(zāi)人禍致貧的村民，會得到村中人們的同情，村中有人憑借特權(quán)關(guān)系偷逃應(yīng)盡義務(wù)，會引起村民的不滿或其他消極性的反應(yīng)。此外，在當前中國農(nóng)村雙層經(jīng)營的經(jīng)濟制度安排下，村一級往往還是一個經(jīng)濟單位，是一個集體的建制，是一級獨立法人。理論上，村民耕種的土地，歸村組集體所有，由村組集體進行分配和調(diào)整。在個體農(nóng)戶以上，村組集體往往要承擔各種公共的事務(wù)，因此要向農(nóng)戶提取費用及勞力。村一級是村民共同生產(chǎn)、共同生活及共同娛樂的熟人社會。村莊熟人社會的特征，使村干部了解村莊內(nèi)部的情況，只有村干部才有能力正確地分攤自上而下下達的各種達標升級或收糧派款任務(wù)，也只有村干部才有能力完成這些任務(wù)。離開村干部，縣鄉(xiāng)兩級甚至難以弄清楚村莊內(nèi)部的情況（在農(nóng)村調(diào)查，經(jīng)常聽說村里有兩套人口數(shù)量，一套是上級攤派稅費的人口數(shù)量，較低，另一套是真實的也往往較高的人口數(shù)量。村干部以真實的人口數(shù)量收稅費，而按較低的人口數(shù)量上繳）。在缺少村莊代理人的情況下，縣鄉(xiāng)兩級直接到農(nóng)戶家中收稅，可能找不到納稅人。農(nóng)民現(xiàn)金收入很少，從而農(nóng)民只能承擔很少的稅費。由縣鄉(xiāng)直接向農(nóng)戶收稅，而農(nóng)戶并無納稅積極性時，縣鄉(xiāng)與千家萬戶農(nóng)戶“捉迷藏”的成本極高?？h鄉(xiāng)與農(nóng)戶之間的信息不對稱，還表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)無法了解農(nóng)戶中哪些人是真正無能力納稅，從而是獲得了村民同情的困難戶，而哪些人是有錢不繳稅，從而因其不繳稅而會引發(fā)村民連鎖跟進的“釘子戶”。對于有錢不繳稅的“釘子戶”，縣鄉(xiāng)必須用抗稅一類的合法話語予以打擊，不然就會帶來人人不繳稅的嚴重后果。但縣鄉(xiāng)不能以“抗稅”來打擊真正的困難戶，因為這種打擊不僅不人道，會引發(fā)村民的反感，喪失政府的合法性，而且不能為征稅提供多少貢獻。即使打擊“釘子戶”，也不能亂打，不能打到硬釘子上去。打擊“釘子戶”，必須對“釘子戶”及其對其他村民的影響進行細致評估，能否拔下釘子，拔什么釘子最有利于起到殺雞嚇猴的作用，從而最有利于將稅費收上來，這些只有村莊內(nèi)部的人知道?？h鄉(xiāng)兩級在缺少對村莊情況深入了解的情況下，到村莊胡亂拔釘子，就會只收很少的稅，卻要花費極高的成本，并喪失過多的政府合法性。也因此，在1990年代，縣鄉(xiāng)要拔釘子，就得聽村干部匯報，由村干部安排，只是到了現(xiàn)場，村干部不直接出面，而由縣鄉(xiāng)出面。也就是說，僅僅是從農(nóng)村收稅一項，首先要由村干部核稅，其次要由村干部找到納稅的農(nóng)戶，再次要由村干部通報如何減免稅費及如何打擊“釘子戶”等等工作。沒有村干部的配合，縣鄉(xiāng)兩級很難從農(nóng)戶那里低成本地收取稅費。但是，村干部是村莊熟人社會中的一員，他們世世代代生活在村莊中，將來還要在村莊生活，村干部協(xié)助縣鄉(xiāng)收稅，而農(nóng)戶又無納稅積極性時，村干部會損失在村莊中的聲譽。如果村干部不能從協(xié)助收稅中獲得足夠好處，村干部就不會積極協(xié)助縣鄉(xiāng)從村莊中提取資源?？h鄉(xiāng)向農(nóng)民提取越多，農(nóng)民越是感到無力承擔稅費，從而越是不愿繳納稅費時，村干部就越是不愿意憑著黨性、習慣、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的上下級關(guān)系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威脅，而協(xié)助縣鄉(xiāng)收稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有兩個調(diào)動村干部協(xié)助收稅積極性的辦法，一是憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的私人關(guān)系，二是給村干部以各種許諾，其中最重要的是允許村干部借縣鄉(xiāng)向農(nóng)民收取稅費，搭車收費，從而讓村干部得到經(jīng)濟上的好處。一旦縣鄉(xiāng)通過允許村干部搭車收費，從而開了亂收費的口子，村干部協(xié)助縣鄉(xiāng)收稅的積極性就出來了?？h鄉(xiāng)必須要完成稅費收繳任務(wù)，不然教師工資無法發(fā)出，政府無法運轉(zhuǎn)，公共工程和公益事業(yè)無法進行。村干部借協(xié)助縣鄉(xiāng)收取稅費，搭車撈取好處，雖然不是最佳選擇，卻是次優(yōu)選擇。有了村干部的積極性，縣鄉(xiāng)很容易就將稅費收繳上來，這就會進一步刺激縣鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的雄心，也會給中央一個可以在短期內(nèi)獲取更多資源做更多現(xiàn)代化事業(yè)從而更快更好地實現(xiàn)現(xiàn)代化的錯覺。結(jié)果，只要能夠收取稅費，自上而下的各種達標升級任務(wù)就會不斷地下達，農(nóng)民負擔就會不斷地加重，干群關(guān)系的緊張，就會不斷在不同地區(qū)爆發(fā)出來。上級雄心越大，向農(nóng)民的提取就越多，農(nóng)民負擔就越重，農(nóng)民就越是不愿繳納稅費，縣鄉(xiāng)兩級就越是要調(diào)動村干部協(xié)助收稅的積極性，村干部就越是能借協(xié)稅來撈取個人好處。村干部撈取個人好處越多，村民就越是不滿。村民向縣鄉(xiāng)舉報，到縣鄉(xiāng)上訪，縣鄉(xiāng)不能查處村干部，因為村干部撈取好處的行為，幾乎是縣鄉(xiāng)鼓勵出來的，是縣鄉(xiāng)有意為之的結(jié)果。查處一個由縣鄉(xiāng)鼓勵撈取好處（當然不能太過份）的村干部，就會嚇倒一批村干部，就會影響村干部的協(xié)稅積極性，從而就會使縣鄉(xiāng)無法維持政權(quán)運轉(zhuǎn)。在1990年代，縣鄉(xiāng)村三級很快便形成了一個利益共同體，在這個利益共同體的作用下，不出10年，農(nóng)村就被搞得近于破產(chǎn)：農(nóng)民負擔高，村級債務(wù)重，村集體資源變賣一空，干群關(guān)系緊張，到處流傳“農(nóng)民什么都不缺，只缺陳勝、吳廣”的話語。國家通過鄉(xiāng)村利益共同體來吸取資源的體制，終于走向反面，不能維系下來了。這與1911年和1949年十分相似?？偨Y(jié)1990年代以來10多年鄉(xiāng)村治理由治到亂，由農(nóng)村一派欣欣向榮到“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”，由干群關(guān)系很好到干群關(guān)系極其緊張的變化，是十分重要的。造成1990年代以來10多年這種由治到亂變化的原因，恰是國家汲取資源的結(jié)果。如前所述，國家從農(nóng)村汲取資源，是中國內(nèi)向積累式現(xiàn)代化的必然結(jié)果，也是中國可以建立完整工業(yè)化體系的原因。1990年代，中國已經(jīng)建立了完整的國民經(jīng)濟體系尤其是工業(yè)經(jīng)濟體系，以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略已經(jīng)有了一定的實施基礎(chǔ)，農(nóng)村本來可以休養(yǎng)生息。但為了進一步加快中國現(xiàn)代化建設(shè)的速度，國家主觀上希望農(nóng)村可以為中國快速現(xiàn)代化作出更多更大的貢獻。但是，在人地關(guān)系緊張，農(nóng)民現(xiàn)金收入很少的情況下，國家要從農(nóng)民那里提取資源，必須有一個與農(nóng)村基礎(chǔ)相適應(yīng)的組織體制。人民公社解體以后，國家與農(nóng)民的關(guān)系，重新變成了國家通過鄉(xiāng)村組織與剩余很少的小農(nóng)打交道的體制。小農(nóng)剩余很少，現(xiàn)金收入更少，就無法支撐得起一個龐大的官僚體制，又因為小農(nóng)剩余很少，國家在與小農(nóng)打交道時，很難建立一套制度化的辦法。在1990年代鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動村干部協(xié)助收稅積極性，而不得不憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的私人關(guān)系，或默許村干部撈取非法的好處。村干部為了從村民那里收取稅費，而不得不軟硬兼施，不得不調(diào)動各種私人關(guān)系乃至身體暴力，鄉(xiāng)村為了共同完成收稅任務(wù)，而結(jié)成利益共同體，合謀以不能上得臺面的辦法（如村干部報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面到村中拔“釘子”等），這些辦法都是不能制度化的潛規(guī)則。也就是說，在農(nóng)民剩余很少的情況下，無法建立起制度化的低成本汲取資源的體制，特殊主義基礎(chǔ)上的汲取資源方式，則必然形成鄉(xiāng)村利益共同體，造成政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化。國家在試圖從農(nóng)村提取資源用于建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)時，卻發(fā)現(xiàn)農(nóng)民實際上承受了幾倍于國家提取資源數(shù)量的負擔，其中的差額，大量被縣鄉(xiāng)村這個利益共同體所耗損。國家只得到了很少的資源，農(nóng)民承擔了過重的負擔，縣鄉(xiāng)村三級則不僅得到了正常運轉(zhuǎn)所需的資源，而且從農(nóng)民負擔中留用了過多出于個人目的的部分（比如縣政府修建大廠場，并從中得到回扣，至少是得到政績的好處）。農(nóng)民的不滿日益增加，鄉(xiāng)村利益共同體越結(jié)越緊。只要還可以從農(nóng)民那里提取到資源，只要村集體還有資產(chǎn)可以變賣，只要村集體的信用還可以借到現(xiàn)金，鄉(xiāng)村利益共同體就不會破，農(nóng)民的不滿就還會長，國家就還會以為可以輕易地從農(nóng)民那里提取用于更快現(xiàn)代化的資源。而一旦農(nóng)民因為無力繳稅而不愿再繳稅，村集體資產(chǎn)已經(jīng)賣光，信用已經(jīng)破產(chǎn)，則縣鄉(xiāng)無論想出什么辦法，也不再能夠從農(nóng)村提取資源，村干部因為不再有好處而不再愿意擔任這個已無榮譽的職務(wù)，國家則突然發(fā)現(xiàn)，原來只要愿意做就可以做得成的事情，已經(jīng)付出了慘痛代價，現(xiàn)在想再從農(nóng)村汲取資源做任何事情，都變得極其困難。鄉(xiāng)村治理進入一個拐點。進入21世紀后，這個拐點以多少有些出人意料卻又合乎情理的方式表達出來。這就是2003年開始在全國推行的農(nóng)村稅費改革及很快就進一步變成取消農(nóng)業(yè)稅的政策。說有些出人意料，是中央取消農(nóng)業(yè)稅的決定，在很短的時間，十分倉促地決定下來，之前還在設(shè)想由費并稅，規(guī)范和減輕農(nóng)民負擔，并投入大量精力、時間進行試驗和推廣，并將農(nóng)村稅費改革稱為農(nóng)村的第三次革命。而合乎情理，是指到21世紀，其實自分田到戶以來，中國已經(jīng)建立了完整的國民經(jīng)濟體系，從農(nóng)業(yè)中提取工業(yè)化的原始積累階段已過。國家的主要財政收入已經(jīng)不再來自農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而是來自于工商業(yè)和城市。國家有能力減輕甚至取消農(nóng)民負擔。1990年代國家試圖從農(nóng)村提取資源，以加快現(xiàn)代化速度，卻在很短的時間造成了農(nóng)民的嚴重負擔和農(nóng)村的嚴重衰敗，這時只是因為中國已經(jīng)建成完整的國民經(jīng)濟體系，已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化，而可以采取斷然的取消農(nóng)業(yè)稅的措施，來緩解乃至從根本上改變前一個時期農(nóng)村政策失誤所留下的嚴重后果。而如果因為從農(nóng)村提取資源造成農(nóng)村衰敗，而國家又沒有建成完整的以工業(yè)化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國民經(jīng)濟體系，國家就不可能通過取消農(nóng)業(yè)稅，來緩解乃至根除因為國家提取資源造成的嚴重后果。這正是1911年和1949年兩個年頭所代表的兩個時代悲劇的原因所在。中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須要建立完整的工業(yè)體系。在既缺少外援，又缺少對外殖民擴張條件的情況下，建設(shè)現(xiàn)代化所需要的資源，只能從農(nóng)村提取，如何從農(nóng)村提取較多的資源，而又不引起農(nóng)村的嚴重衰敗和農(nóng)民的堅決反抗，就不只是國家不能向農(nóng)民收取太多太重稅費的問題，而且國家不能讓一個內(nèi)卷化的中間層來浪費這些寶貴的資源。從20世紀中國鄉(xiāng)村治理的全程來看，在1949年前，國家從農(nóng)村提取資源，一直沒有克服政權(quán)內(nèi)卷化的嚴重弊端，因為國家沒有找到一個與剩余很少的小農(nóng)直接面對面時，所可以依托的制度化手段。特殊主義必然帶來交易成本的迅速上升，必然造成基層利益共同體，必然導(dǎo)致地方政府和地方勢力借國家汲取資源的要求，將負擔無休止地轉(zhuǎn)移給農(nóng)村中的弱勢群體的后果，而基層利益共同體卻從弱勢群體的破產(chǎn)中獲得額外好處。這當然是不可持續(xù)的，終究，農(nóng)民的不滿變成了普遍的反抗，國家為現(xiàn)代化目的的汲取，喪失了合法性，革命不只是發(fā)生了，而且成功了。1949年前的革命成功，只是在推翻前朝方面成功了，卻沒有在現(xiàn)代化建設(shè)方面取得突破。中國完整的以現(xiàn)代工業(yè)為基礎(chǔ)的國民經(jīng)濟