農村研究論文-廢棄抑或存留——村民組長制的困境與前瞻.doc

農村研究論文-廢棄抑或存留村民組長制的困境與前瞻摘要:稅費改革及農業(yè)稅取消之后，在財政短缺的壓力之下，部分鄉(xiāng)村為減少村級支出，出臺了撤銷村民組長的制度安排。但在目前的制度環(huán)境下，實施撤銷村民組長這一強制性制度變遷的條件尚未具備。若勉力為之，則會導致制度變遷成本過高、管理難度加大和組內凝聚力下降等問題。當前中國的村治改革應該以“合村莊、裁村干、留組長”為總體方向，加強組長隊伍建設、構建適當?shù)募顧C制，同時加大對鄉(xiāng)村財政的支持力度。關鍵詞：組長；村治改革；制度變遷；熟人社會據(jù)中國青年報報道，2004年湖南省裁減了將近10萬名“村官”，一年節(jié)支大約3億元。筆者看到報道為老百姓感到高興，這將大大減輕農民負擔。但是筆者通過對湖南省洞庭湖區(qū)的部分鄉(xiāng)村的調查，發(fā)現(xiàn)了其中的蹊蹺。原來所謂的“十萬大裁官”竟然有一部分是裁減了村民組長。此外，筆者還發(fā)現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象是組長“撤而不退”，很多地方是撤銷后又恢復，恢復后又撤銷，如此反復多次，卻始終沒有能夠讓組長“消失”。村民組長為何屢撤不“消”呢？一、撤銷組長弊大于利湖南省部分地方撤銷組長，主要目的是消債減赤，平衡村級財政預算，提高工作效率。但是改革實踐表明并沒有達到預期目的，不僅沒有減少財政支出，反而誘致許多意想不到的問題。1、機會成本比較高制度安排是否合理最重要的標準是制度收益要大于制度成本和機會成本。調查發(fā)現(xiàn)湖南部分鄉(xiāng)村在推行撤銷組長的改革中，增加了制度運行成本，特別是撤銷組長的機會成本比較大。漢壽縣烏珠湖村一位退休村干部曾給筆者算了一筆“帳”。從村組干部的工資支出來看，若把村民組長撤銷，則至少需要6名村干部（包括1名會計）才能夠比較好的管理本村事務。每一位村干部的工資平均為3500元/年，那么6名村干部的工資總支出則為21000元/年。老同志還告訴筆者，在撤銷村民組長的情況下，因各農戶農田用水時缺乏監(jiān)督而產生的水資源浪費大約為15000元/年（該地區(qū)普遍實行集體灌溉，每畝地每年需交水費20元）。把村干部的總工資和浪費的水資源價值這兩項加總，總成本為36000元/年。如果設立村民組長成本反而還要低。烏珠湖村如果每個組都設立組長，只需要3名村干部管理本村事務就綽綽有余。假設每名組長每年按1000元的報酬計算（1000元還是高估了），村里的人頭經費需要23500元（13名村民組長的總工資與3名村干部的總工資之和）。與撤銷組長相比，可以節(jié)約近12500元。由此可見，撤銷組長是“好心辦了壞事”，不僅沒有減少村里的支出，反而加重了村級財務負擔。2、管理難度增加管理要講求管理幅度與管理效率。一個組一般有30戶左右，150至200人；管理范圍山區(qū)一般較大，平湖區(qū)一般較小，但是即使是較小的組也有將百畝地。從企業(yè)的角度來看，要提高管理效率，100至200人也需要一個“工頭”。雖然農村實施家庭承包責任制，但是一個組就是一個大集體。組內公共產品的管理、維護、維修需要一個牽頭人，家庭之間或者家庭內部的矛盾需要有權威的人調解，本組與其他組的交往、本組與鄉(xiāng)村之間協(xié)調等都需要一個專人來處理。但是一旦取消組長，村干部管理幅度過大，必須面臨更多的農民直接打交道，管理難以到位；村干部不是本組人，安排和抽調勞動力進行公共產品管理和維護難度比較大；如果村干部不是本組人，難以取得農民的認同和擁戴，反而會引起村民的抵制。烏珠湖村的村秘書感嘆到“撤銷組長以前，我們村委會就這么幾個人，工作起來難度比較大。撤銷組長以后，還是這么幾個人，根本難以管到位”。3、利益表達渠道中斷農民利益表達是農民群體爭取和維護自身利益的前提。在特定的語境下，它不僅是農民致富與農村發(fā)展的重要條件，同時還是農村社會的一種“穩(wěn)定劑”。對于教育文化程度普遍較低的農民來說，具有一定“代言”功能的村民組長（上傳下達，反映農民的心聲和需要）長期以來成了農民寄托希望之處。撤銷村民組長，也即等于中斷了農民的利益表達渠道。此時，農民只有通過上訪等非正?；氖侄危ǖ珔s可能是合法的途徑）來爭取和維護自身利益。長此以往，必將造成社會關系日益緊張，威脅農村乃至整個社會的穩(wěn)定。有人認為，撤銷村民組長以后，農民仍然可以向村干部們反映意見和問題，其利益表達渠道仍然暢通無阻。而筆者卻不以為然，因為：一方面，撤銷村民組長之后，村委會干部必須直接面對眾多農戶，再加上農村工作本身的繁重性和復雜性，村干部根本就不可能有多少精力和時間去處理農民的意見和訴求；另一方面，村委會雖然不是政府，村干部雖然不是官員，但是許多村干部的“官僚化”傾向卻比較嚴重，對村民愛理不理。因此，當村民向村干部反映意見時，很可能如某位村民所說“光靠村干部是不行的，他們才懶得管”。4、組內凝聚力量下降鄉(xiāng)村社會在漫長的歷史演進過程中，逐漸形成了一個個或大或小的聚落（也即是我們常說的自然村）。我國的村民小組大多依自然村落而建。在很多鄉(xiāng)村地區(qū)，一個自然村往往就是一個村民小組。在一個村民小組或自然村落之中，村民們世世代代生活在一起。這就決定了村民小組事實上不僅僅是一個行政建制，而且是一個真正的熟人社會。在這個熟人社會里，血緣和地緣把村民們“捆綁”在一起，他們共享一種村落文化，共同參與人情往來，由此獲得一種相互認同感和歸依感。同時，村民們世世代代共同生活起居，由此產生了共同的聚落意識和文化觀念（我們可稱之為村莊的本土資源）。這種聚落意識和文化觀念在鄉(xiāng)村社會的生活和穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。而村民小組合并之后，村民往往難以適應由“熟人社會”向“陌生人社會”的轉變，村民之間的相互認同感被大幅度削弱，村民之間的交往成本也就隨之增加。此外，把各個村民小組合并到一起，由地域、空間上的變動導致了村莊原有的和諧秩序遭到破壞。破壞了本就比較稀缺的村莊本土資源,擾亂了其固有的和諧秩序。最終將導致村莊內部失去了主心骨，使村民心中產生無依無靠之感。其結果將不利于農村的穩(wěn)定與發(fā)展。二、組長為何屢撤不“消”20世紀70年代末80年代初，村委會和村民小組制度在中國廣大農村社會普遍建立。湖南省許多地方為了減輕村級財政負擔，裁撤組長，但都是屢撤不“消”，撤而不絕。原因何在？筆者認為，它有內在的歷史邏輯和現(xiàn)實需求。1、組長制有其歷史邏輯保甲制度產生于中國古代封建社會，是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機構，進行統(tǒng)治的一種社會管理制度。它的本質特征是以“戶”即家庭為社會組織的基本單位，以一定的戶數(shù)組成甲，再由甲組成保。雖然各個朝代、各個時期的保甲制度不盡相同，但其結構與組織形式大體相當。自宋朝以后，歷代封建統(tǒng)治階級都利用保甲制度來維護和強化其對地方基層的控制。但是筆者認為，保甲制也有其內在經濟根源和政治需求。首先只要是小農經濟保甲制就有其存在的必然性。分散性是自給自足的小農經濟的基本特征。在一個個分散的經濟體之中，人們世世代代共同生產，共同生活，“日出而作，日落而息”。因為能夠自給自足，他們很少甚至從來不和外界交往，由此而形成了各具特色的自然村落。正是這些分散的自然村落為保甲制度的實施提供了必要性和可能性。在眾多地方，保甲制度正是基于這些分散的經濟體而建立的。其次保甲制也是甲內村級的政治需求。從政治上看，保甲制度的推行是為了滿足統(tǒng)治階級穩(wěn)定社會、鞏固政權的需要。統(tǒng)治者在基層社會設立保甲，將國家的觸角伸到基層，在社會最基層形成一道嚴密的監(jiān)視網，有利于“察言觀色”，掌握民情，并隨時應付社會動亂，從而達到“可為增進地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無一家無一人不得其治焉?！彼?，在經濟和政治這兩方面的因素的作用下，保甲制的產生也就有其必然性了。此外，保甲制度雖然主要是靠行政權力強制設置的，但統(tǒng)治者在設立保甲時也往往要考慮地緣、聚落因素。2、組長制有著現(xiàn)實需求村民組長制度作為我國農村基層的一種制度安排，其初衷就是為了滿足農民需要和農村社會發(fā)展需求的。長期以來，村民組長在農村經濟、社會發(fā)展中扮演者重要角色：落實黨和國家在農村的各項方針政策；向上級反映農民的意見和需要；增強農民合作能力，發(fā)展農村公共事業(yè)；為農戶提供生產服務及濟貧扶困等等。概括地說，村民小組長充擔了農民和農村的技術推廣員、政策宣傳員、鄰里關系協(xié)調員、對上、對外交往的聯(lián)絡員、村內公共產品的管理員、組內利益的代言人。實踐已經充分證明：農民不僅需要村民組長，而且迫切期待著組長在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大的作用！如若撤銷村民組長，將會產生這樣的疑問：原來由村民組長提供的村莊服務將由誰來取而代之？村莊里面是否還存在能與村民組長相媲美的服務供給者？若上述條件無法滿足，則村民們的現(xiàn)實需求又該如何著落？如何解決制度變遷與基層農民需求的矛盾？3、制度安排的路徑依賴和鎖定制度經濟學理論指出，一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部偶然性影響下被系統(tǒng)所吸納，就會產生一種“路徑依賴”。在制度環(huán)境沒有發(fā)生足夠變動、相關配套措施沒有出臺之時，該制度安排就會沿著其固有路徑發(fā)展下去，而很難被新的乃至更優(yōu)的制度安排所取代。我國村民組長制度有著幾千年的歷史淵源和將近三十年的實踐基礎，已經深深地扎根在我國廣大的鄉(xiāng)土社會之中。而在目前乃至較長的時期內，我國的鄉(xiāng)村社會性質仍將不可能發(fā)生“質”的飛躍。在客觀環(huán)境發(fā)生根本性變遷之前，村民組長制度將依其“慣性”繼續(xù)運作下去。任何不合時宜、強加于其上的外力都將對農村社會發(fā)展產生不利的影響。所以，在我國鄉(xiāng)村社會環(huán)境發(fā)生質變、鄉(xiāng)村治理模式得以轉型之前，為了節(jié)約區(qū)區(qū)村民組長的報酬而試圖撤銷村民組長的行為，必將是徒勞無功的。4、組長制有著深厚經濟基礎如前所述，小農經濟是我國封建社會保甲制度產生的經濟根源。而目前，較大范圍的小農經濟仍然構成了我國村組制度的經濟基礎。雖然我國疆域廣闊，但大多為山區(qū)和丘陵地帶，只有部分適合現(xiàn)代化、規(guī)?；r業(yè)大生產的平原地區(qū)。這樣的自然地理條件使得我國廣大地區(qū)（尤其是中西部地區(qū)）小農經濟狀況將長期持續(xù)。即使在某些農耕區(qū)已經使用插秧機、收割機等現(xiàn)代農業(yè)生產工具，但這種使用大多僅限于小范圍、小規(guī)模的使用，無法形成規(guī)模效應。小農經濟的分散性并沒有得到較大的改觀。而將長期持續(xù)的小農經濟狀況為組長制提供了穩(wěn)固的現(xiàn)實土壤，并從根本上決定了村民組長制也將長期延續(xù)。三、村治改革：組長的未來走向村民組長制度深厚的歷史淵源及其穩(wěn)固的現(xiàn)實基礎，決定了它在當代中國的鄉(xiāng)村社會仍然具有頑強的生命力。在中國村治變革的大潮中，村民組長制度的未來走向值得我們深入思索。筆者認為，對于村治改革，我們要有前瞻性、宏觀性、與戰(zhàn)略性的安排。1、村治改革的總體方向金星村治改革，首先必須確立改革的總體方向。筆者認為，當前中國的村治改革應該以“合村莊、裁村干、留組長”為總體方向。稅費改革及農業(yè)稅取消之后，一方面是減輕了農民負擔，另一方面也使鄉(xiāng)村財政收入大為減少。此時，如何進行制度變革以節(jié)約財政支出成為擺在村級組織面前的一個難題。目前，一些地方的做法是，既合村又并組。筆者認為，在稅費改革滯后，村干部免去了許多征收稅費的任務，工作難度有所下降。因而，在條件允許的地方，可以試行合村，并酌情減少村干部的數(shù)量。而村民小組作為一個自然村，作為一個“熟人社會”，其內在的聯(lián)結紐帶比較牢固，則不宜進行合并。需要解釋的是，這里所講的“合村”并不是為了“弱村”。恰恰相反，它是在對鄉(xiāng)村資源進行重新組合及優(yōu)化配置的基礎上，達到“強村”的目的。而且，大多數(shù)行政村作為一個“半熟人社會”，對其進行合并較之對村民小組進行合并，所必需的“磨合期”要短得多。當然，在“合村”時也必須慎之又慎，要妥善處理好村級財產、債務等問題。2、組長廢立的時機選擇經濟學中的邊際分析原理告訴我們，邊際收益與邊際成本是衡量經濟行為能否實現(xiàn)效用最大化的基本變量。若額外進行某一經濟行為的邊際收益大于所需耗費的邊際成本，則進行該額外的經濟行為就是劃算的，否則就不劃算了。雖然這一理論產生于經濟學并主要應用于經濟學分析之中，但我們同樣可以利用這一原理來分析村民組長的廢立問題。如下圖所示：X軸表示村民組長制存在的時間，曲線OA表示實行村民組長制所耗費的成本，曲線CD表示實行村民組長制所帶來的收益。隨著客觀環(huán)境的變化，實行村民組長制的邊際收益與邊際成本都在不斷的變化。到某一特定時期，兩者將相交于B點。從圖中可知，在B點之前，由于實行村民組長制的收益大于成本，所以設立村民組長是劃算的。而在B點之后，因所獲收益小于所耗成本，故再設立村民組長就不劃算了。當然，實行村民組長制的邊際收益與邊際成本的衡量是相當復雜的，需要我們綜合考慮多方面的因素。設立村民組長的收益包括前面所提到的組長提供的各項服務，如上傳下達、生產指導和組織村民集體行動等等。其成本則包括組長的工資報酬及相關的管理成本。在對村民組長制進行成本收益分析時，這些因素都必須列入考慮范圍之內。由上可知，隨著時間的推移和客觀環(huán)境的變遷，組長制也必然要相應的發(fā)生變革，甚至在某個時候被廢棄。但村民組長的廢立并不是一件簡單的“拍腦袋”之事，需要我們審慎為之。3、村治改革的具體措施在筆者看來，當前我國村組制度主要存在著