農(nóng)村研究論文-論和諧社會(huì)進(jìn)程中的農(nóng)民工社會(huì)保障問題.doc

農(nóng)村研究論文-論和諧社會(huì)進(jìn)程中的農(nóng)民工社會(huì)保障問題摘要農(nóng)民工是我國(guó)改革開放和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動(dòng)力大軍，他們?cè)跒槌鞘蟹睒s和農(nóng)村發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻沒享受應(yīng)有的的社會(huì)保障。本文從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的視角，考察了農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀，深入剖析農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的隱患、發(fā)展滯后的根源及其建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度的意義，并從戶籍制度改革、利益訴求渠道以及保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)機(jī)制等方面，提出了富有針對(duì)性的政策措施。關(guān)鍵詞和諧社會(huì)農(nóng)民工社會(huì)保障農(nóng)民工是我國(guó)制度變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體，特指具有農(nóng)村戶口，卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者。農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，他們使我國(guó)工人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化，他們?yōu)槌鞘蟹睒s、農(nóng)村發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。然而，作為城市的“邊緣人”，農(nóng)民工享受的社會(huì)保障程度很低。國(guó)際勞工組織宣言指出：“沒有社會(huì)的安定，就沒有社會(huì)的發(fā)展；而沒有社會(huì)保障，就沒有社會(huì)的安定”。農(nóng)民工的社會(huì)保障是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)過程中不可忽視的重要方面，它不僅涉及農(nóng)民工的切身利益，而且直接影響社會(huì)的穩(wěn)定。只有為農(nóng)民工提供可靠的社會(huì)保障，才能對(duì)他們到城市工作、生活產(chǎn)生強(qiáng)大而持久的吸引力，才能有效開發(fā)和配置農(nóng)村豐富的人力資源，促進(jìn)生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定和諧。一、農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的現(xiàn)狀農(nóng)民工被貼上的身份標(biāo)簽是農(nóng)民，而政府對(duì)企業(yè)在雇傭農(nóng)村勞動(dòng)力中應(yīng)該承擔(dān)的必要責(zé)任不明確，雇傭農(nóng)村勞動(dòng)力的企業(yè)通過降低工資水平或不承擔(dān)其社會(huì)保障（以農(nóng)民工流動(dòng)性大、建立個(gè)人賬戶不便、參加各項(xiàng)保險(xiǎn)將導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重等為理由，不予辦理保險(xiǎn)），將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上，使得農(nóng)民工的權(quán)益保障問題十分嚴(yán)峻，尤其是他們?cè)谏鐣?huì)保障方面所面臨的困境更是對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)提出了挑戰(zhàn)，已誘發(fā)了一系列復(fù)雜的社會(huì)問題。1.農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益保障：權(quán)利與義務(wù)失衡從就業(yè)模式看，農(nóng)民工的就業(yè)模式是一種勞動(dòng)契約式的模式，并不含有勞動(dòng)保障或就業(yè)保險(xiǎn)，合同契約的作用微乎其微。盡管國(guó)家明確要求勞資雙方必須簽訂勞動(dòng)合同，但在實(shí)際中，大量用人單位沒有與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，當(dāng)發(fā)生雇用糾紛時(shí)，因事先沒有明確的契約，造成了農(nóng)民工的利益嚴(yán)重受損。即使是簽訂了勞動(dòng)合同，其合同的內(nèi)容也是主要體現(xiàn)企業(yè)雇主意志的霸王條款，即只強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工的義務(wù)和用工單位的權(quán)利，而忽視農(nóng)民工的權(quán)益和用工單位的責(zé)任。從勞動(dòng)狀況看，據(jù)廣東省團(tuán)委和南方日?qǐng)?bào)社聯(lián)合組織的調(diào)查，外來工勞動(dòng)保護(hù)條件極差，工作環(huán)境惡劣，超時(shí)疲勞現(xiàn)象十分嚴(yán)重。他們經(jīng)常加班加點(diǎn)，每天幾乎工作1014小時(shí)（80.5%），幾乎沒有休息日（47.2%），勞動(dòng)嚴(yán)重超時(shí)（劉開明，2003）。從勞動(dòng)報(bào)酬來看，由于沒有法定的條款規(guī)定農(nóng)民工應(yīng)該享有何種工資，產(chǎn)生了由雇主決定工資而不是遵循“按勞分配”的原則。由于勞動(dòng)者在供遠(yuǎn)大于求的勞動(dòng)力市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位，資方把單位時(shí)間的勞動(dòng)報(bào)酬壓到最低，迫使工人不得不多加班加點(diǎn)來保障基本收入。2.農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)：參保率低和退保率高2001年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知（勞社部發(fā)200120號(hào)），對(duì)農(nóng)民合同制職工參保、轉(zhuǎn)移及退保做出了規(guī)定。部分省市制定了相應(yīng)的政策，對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了有益的探索。如北京市于2001年9月1日起正式實(shí)施北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法，浙江省要求農(nóng)民工在2003年前參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，等等。從各地的制度推行情況來看，制度的認(rèn)可度很差，出現(xiàn)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率低和退保率高的現(xiàn)象。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部調(diào)查分析，截止到2005年5月，我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工約為1億人，而參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率僅為15%左右，并且參保者中能夠達(dá)到15年以上繳費(fèi)并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)更少。同時(shí)，已參保農(nóng)民工的退保問題嚴(yán)重，部分地區(qū)農(nóng)民工的退保率甚至高達(dá)95%以上。3.農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)：制度建設(shè)亟待完善從保護(hù)勞動(dòng)力資源的角度講，農(nóng)民工最應(yīng)該辦理醫(yī)療保險(xiǎn)，因?yàn)樗麄儙缀醢鼣埩顺鞘欣镒钆K、最累和最險(xiǎn)的工作。但是，大多數(shù)農(nóng)民工卻沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)，遭到疾病的侵?jǐn)_不能及時(shí)就醫(yī)，病情被拖延。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部課題組2005年的調(diào)查顯示，農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率僅為10%左右，已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，但是由于只報(bào)銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自付一部分，對(duì)于難以承受自付部分的農(nóng)民工來講，實(shí)際上他也享受不到相應(yīng)的待遇。此外，雖然已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險(xiǎn)，但是這樣一個(gè)關(guān)系到人的生命權(quán)的保險(xiǎn)在實(shí)際中也常常得不到有效實(shí)施。發(fā)生工傷事故時(shí)，賠付主要由雇主決定。因此，農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)必須認(rèn)真解決，亟待制度建設(shè)進(jìn)一步完善。4.農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避一談起失業(yè)問題，人們首先想到的往往是城市居民，而實(shí)際上生活在城市中最底層的農(nóng)民工，由于大多數(shù)都是在非正規(guī)部門就業(yè)，他們失業(yè)的機(jī)率更大，問題更為嚴(yán)峻。政府和社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)下崗職工支付了大量的社會(huì)保護(hù)成本，他們失業(yè)后可以領(lǐng)取失業(yè)金、最低生活保障金以及享受再就業(yè)工程的各種優(yōu)惠；而對(duì)于農(nóng)民工，他們失業(yè)后，首先是依靠自己過去的積蓄生活，其次依靠向親友、老鄉(xiāng)借錢以解決失業(yè)期間的各種費(fèi)用，很少有人能得到就業(yè)單位或地方政府組織的幫助。此外，對(duì)于農(nóng)民工的就業(yè)，政府幾乎沒有支出任何成本，比如勞動(dòng)部門提供的再就業(yè)的免費(fèi)培訓(xùn)和免費(fèi)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，反而為了保護(hù)城鎮(zhèn)職工而對(duì)其就業(yè)設(shè)置了一些障礙。因此，農(nóng)民工的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)實(shí)的制度框架里，被擴(kuò)放得很大。二、農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因及隱患1.由戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的根源1998年以來，我國(guó)全面推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，但迄今為止的各種社會(huì)保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎(chǔ)，且重心明顯傾向于城鎮(zhèn)。而自從原有的集體保障和合作醫(yī)療制度隨著以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而喪失之后，農(nóng)村基本上陷入了不得不依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地。走出農(nóng)村的農(nóng)民工雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但由于他們還是農(nóng)村戶口，身份依然是農(nóng)民，所以仍被屏蔽在城市的社會(huì)保障外。即使有些地方制定了有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的暫行辦法，但由于種種原因，絕大多數(shù)農(nóng)民工仍然游離于社會(huì)保障的“安全網(wǎng)”之外。2.農(nóng)民工的邊緣性社會(huì)地位不利于他們表達(dá)自己的利益訴求農(nóng)民工社會(huì)身份和職業(yè)上的矛盾直接導(dǎo)致他們淪為社會(huì)邊緣性群體。這決定了關(guān)于他們的社會(huì)保障政策議程的設(shè)立途徑較少、設(shè)立過程緩慢且無法有效表達(dá)他們的利益訴求。具體表現(xiàn)為，一方面，農(nóng)民工群體的選舉權(quán)和被選舉權(quán)沒有得到有效落實(shí)，缺乏制度化表達(dá)其利益訴求的途徑；另一方面，工會(huì)組織還沒有成為農(nóng)民工群體提出政策訴求、保障勞動(dòng)權(quán)益的有效組織，從而使得通過內(nèi)在途徑建立農(nóng)民工社會(huì)保障的政策議程缺乏制度化和常規(guī)化機(jī)制。一般而言，建立政策議程的途徑可分為外在途徑和內(nèi)在途徑。由于缺乏有效的內(nèi)在途徑，農(nóng)民工社會(huì)保障的政策議程大多是通過外在途徑建立的，即政府主動(dòng)尋找、發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障的相關(guān)問題，并納入政策議程。這些都不利于充分、全面地表達(dá)農(nóng)民工社會(huì)保障方面的利益訴求，不利于迅速、有效地建立農(nóng)民工社會(huì)保障的政策議程，不利于農(nóng)民工社會(huì)保障政策的及時(shí)出臺(tái)和有效執(zhí)行。3.資金短缺問題是農(nóng)民工社會(huì)保障發(fā)展滯后的重要客觀原因之一近年來，國(guó)家和政府雖已集中力量加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的改革與建設(shè)，以確保經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行，但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)等仍舊陷在資金困境之中。當(dāng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度運(yùn)行受到資金限制時(shí)，若再將龐大的農(nóng)民工群體考慮在制度范圍內(nèi)，必然要面臨更為嚴(yán)重的資金困難。而且，要保障農(nóng)民工子女正常入學(xué)，這對(duì)城鎮(zhèn)現(xiàn)有的教育資源又是一大挑戰(zhàn)，教育經(jīng)費(fèi)需求的擴(kuò)大也是個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。4.社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和接續(xù)是建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度的技術(shù)難題農(nóng)民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到有效保障具有直接關(guān)系。而深層次的技術(shù)問題，是由于農(nóng)民工頻繁流動(dòng)，單位和農(nóng)民工參保繳費(fèi)后，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和接續(xù)。農(nóng)民工的工作流動(dòng)性大，工作場(chǎng)所不固定，而現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)保障的社會(huì)化管理和服務(wù)進(jìn)程較慢導(dǎo)致統(tǒng)籌層次低和服務(wù)水平差，特別是缺少一個(gè)確保社會(huì)保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的管理機(jī)制。目前，即使是在同一個(gè)縣或市的范圍內(nèi)，也由于外來農(nóng)民工暫時(shí)失業(yè)或者頻繁變動(dòng)工作，使社會(huì)保障部門面對(duì)煩瑣的手續(xù)而疲于應(yīng)付。由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度沒有對(duì)接，外來的農(nóng)民工一般來自不發(fā)達(dá)地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會(huì)保障制度一般沒有建立，這樣一旦他們離開所工作的城市，其參加保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶便無法轉(zhuǎn)回原籍，于是理性的選擇就是退保，就是退回原來的土地保障和家庭保障。然而，這種退保行為，無論是對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的發(fā)展，還是對(duì)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，都是最不利的因素。5.社保立法不健全，缺乏對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的法律保護(hù)我國(guó)社會(huì)保障立法不完善，尤其是關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的法律保護(hù)嚴(yán)重滯后。（1）自1998年以來，我國(guó)相繼建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等相關(guān)法律，但關(guān)于農(nóng)民工社保問題沒有相應(yīng)立法。目前，只有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益加以規(guī)定。（2）因?yàn)楦鞯胤ㄒ?guī)不統(tǒng)一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至矛盾之處，從而使現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。（3）由于缺乏全國(guó)性的法律規(guī)定，在促使企事業(yè)單位履行繳納農(nóng)民工保險(xiǎn)金義務(wù)時(shí)，很難獲得法律的強(qiáng)制性原則的保護(hù)，也無法通過司法途徑來強(qiáng)制保障企事業(yè)單位如約履行。（4）我國(guó)現(xiàn)行各部門法中缺少相應(yīng)的制度加以配合，民法、刑法、勞動(dòng)法中缺少相應(yīng)的規(guī)定來支持農(nóng)民工社會(huì)保障法的建立。此外，農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因還有：用人單位不夠重視或因勞動(dòng)力成本控制而推卸責(zé)任，地方政府和招商引資部門甚至把不參加社會(huì)保險(xiǎn)作為吸引投資的優(yōu)惠政策，等等。農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失，會(huì)導(dǎo)致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在：1農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失將導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。農(nóng)民工絕大部分從事社會(huì)的中低層職業(yè)，又面臨較大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，所以在陷入生活困境時(shí)容易鋌而走險(xiǎn)，從而積蘊(yùn)了社會(huì)的不安定因素。2不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。目前的城市社會(huì)保障體系改革已推進(jìn)到逐步將城市戶口各類勞動(dòng)者涵蓋于其中，是否能進(jìn)一步將符合條件的農(nóng)民工包括進(jìn)來，關(guān)系到統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)能否最終形成。3不利于推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)居民平等分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的成果。4不符合市場(chǎng)分配的基本原理。農(nóng)民工在市場(chǎng)初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應(yīng)得到適當(dāng)補(bǔ)償，但再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外，這違背了市場(chǎng)分配的基本原理。建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度不僅是快速實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和提高城市化水平的需要，也是深化農(nóng)村改革的需要；它不僅有利于兼顧社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率，有利于社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，更是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。三、建立與健全農(nóng)民工社會(huì)保障的制度對(duì)策1.深化戶籍制度改革，逐步取消戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度農(nóng)民工之所以成為遷徙的候鳥往返奔波于城市與農(nóng)村之間，帶來一系列社會(huì)問題，其根源是因?yàn)閼艏贫燃案街渖系母鞣N歧視性制度。只有取消戶籍制度，逐步實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由，才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)落戶，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，最終解決中國(guó)的“三農(nóng)”問題，消除社會(huì)保障領(lǐng)域存在的二元現(xiàn)象。改革戶籍制度，徹底拆除分隔地區(qū)和城鄉(xiāng)的圍墻，形成人人平等、公平競(jìng)爭(zhēng)、尊重個(gè)人選擇的市場(chǎng)遷移機(jī)制，使一些有能力的農(nóng)民工進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，獲得城市社會(huì)保障，而不是作為一個(gè)群體被排斥在城市社會(huì)保障體系之外。2.建立工會(huì)組織，健全利益表達(dá)機(jī)制，保持順暢的農(nóng)民工利益訴求渠道資強(qiáng)勞弱是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一種普遍的現(xiàn)象，由于掌握的資源很少，農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多，但在公共決策中缺乏話語權(quán)，屬于“沉默的大多數(shù)”。涉及農(nóng)民工利益的時(shí)候，往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話。健全利益表達(dá)機(jī)制，例如社會(huì)輿論的匯集和分析機(jī)制、暢通社情民意反映渠道等，是構(gòu)建和諧社會(huì)不可回避的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)民工中建立工會(huì)組織不僅可以維護(hù)農(nóng)民工最基本的合法權(quán)益，而且能使工會(huì)成為農(nóng)民工融入城市生活的“助推器”。作為農(nóng)民工最重要的利益訴求渠道之一，工會(huì)應(yīng)努力發(fā)揮的作用是：最大限度地將農(nóng)民工組織到工會(huì)中來；著力抓好宣傳教育工作；堅(jiān)持走依法維權(quán)之路；推進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制的建立和完善；積極參與勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理。3.創(chuàng)新農(nóng)民工社會(huì)保障制度的基金籌集機(jī)制農(nóng)民工社會(huì)保障制度運(yùn)行面臨著基金短缺難題，農(nóng)民工社會(huì)保障基金籌集應(yīng)該開辟新思路，創(chuàng)新基金籌集機(jī)制。首先，運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)用人單位為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，如規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)可在稅前列支。其次，對(duì)完全市民化的農(nóng)民工，實(shí)行承包土地轉(zhuǎn)讓制度，將其轉(zhuǎn)讓收入全部或部分納入農(nóng)民工社?；?，并折算成本人一定年限的個(gè)人賬戶積累額。這既有利于農(nóng)民工社保個(gè)人賬戶積累，又能促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。6最后，在農(nóng)民工輸入城市與農(nóng)民工輸出地區(qū)建立一種橫向財(cái)政支付制度，這種制度可看作是城市對(duì)農(nóng)民工的補(bǔ)償。4.建立健全農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)機(jī)制農(nóng)民工社會(huì)保障管理既要考