農(nóng)村研究論文-試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制：現(xiàn)狀、問題與改革.doc

農(nóng)村研究論文-試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制：現(xiàn)狀、問題與改革內(nèi)容提要我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是在人民公社時期公共產(chǎn)品供給體制的基礎(chǔ)上形成的，其基本特征是公共產(chǎn)品供給的制度外籌資機制和自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變遷，這種體制暴露出了公共產(chǎn)品供給效率低下、地區(qū)間公共產(chǎn)品供給不平衡等問題，影響了農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。因此，應(yīng)該積極探索新的改革方案，重構(gòu)統(tǒng)一、規(guī)范和公平的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，具體包括建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策體制；明確各級政府的財政職能，建立針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度；鼓勵企業(yè)和私人參與公共產(chǎn)品供給，建立多元化的供給主體結(jié)構(gòu)及加強對公共資源使用的監(jiān)督，在公共產(chǎn)品供給中引入競爭機制等。近年來，“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村）問題成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的一個問題，尤其是農(nóng)民負擔(dān)過重問題，幾乎到了非解決不可的地步。為了解決“三農(nóng)”問題，特別是農(nóng)民負擔(dān)問題，從中央到地方，從官員到學(xué)者都做了不少探索和努力，但是效果卻總是不盡人意。如2001年在安徽啟動的農(nóng)村稅費改革，盡管減輕了農(nóng)民負擔(dān)，但造成了縣、鄉(xiāng)政府可支配財政收入的劇減，并導(dǎo)致了政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力的下降。究其原因，在于這些努力沒有觸及問題的實質(zhì)，即對現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制進行改革和重構(gòu)。一、我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是在繼承人民公社時期制度框架的基礎(chǔ)上形成的。在政社合一的人民公社制度下，無論是生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊還是公社本身，都具有政權(quán)實體和經(jīng)濟組織的雙重身份。在該制度下，農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料都歸集體所有，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給由集體統(tǒng)一組織和安排，農(nóng)民僅僅是集體組織內(nèi)的勞動者。由于制度內(nèi)通過稅收手段籌集到的公共財源非常有限，并且只限于公社本級，因而，造成了制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給的不足。人民公社及生產(chǎn)隊正常運轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品不得不主要依靠制度外籌資供給。制度外籌集公共產(chǎn)品供給資源是與人民公社的分配制度密切相關(guān)的。當(dāng)時的分配制度是工分制，即集體組織在扣除了各項費用之后將剩余部分以工分為權(quán)數(shù)分配給組織成員。在工分制下，制度外公共產(chǎn)品供給的成本分攤按物質(zhì)成本和人力成本兩種形式進行：物質(zhì)成本由公積金、公益金和管理費用支付，這三部分在集體組織分配工分以前就已經(jīng)扣除，從這一角度來講，公社所提供的制度外公共產(chǎn)品對社員個人而言是一個外生變量，決定制度外公共產(chǎn)品供給水平的主要因素是政府的指令：供給公共產(chǎn)品所耗費的人力成本則以增加總工分數(shù)，從而降低工分值的方式彌補。其中，大量使用勞動力，用人力成本替代物質(zhì)成本是公社時期制度外公共產(chǎn)品生產(chǎn)的最顯著特征。主要原因是在工分制條件下，工分總量的增加幾乎不受到約束，相對于其它資源來講，工分是一種“取之不盡，用之不竭”的資源。1983年廢除人民公社制度后，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制。在這種制度下，農(nóng)村的基本經(jīng)營單位和核算單位發(fā)生了變化，農(nóng)民不再是純粹的集體經(jīng)濟組織中的生產(chǎn)者，而是具有相對獨立性的生產(chǎn)經(jīng)營者，擁有獨立的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、勞動自主權(quán)和剩余索取權(quán)，這種變化導(dǎo)致了農(nóng)村公共分配關(guān)系的變革。這種農(nóng)作制度由集體化農(nóng)業(yè)組織向非集體化農(nóng)業(yè)組織的變遷使得人民公社時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制失去了存在的基礎(chǔ)，因此，要求對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制做出相應(yīng)調(diào)整。但是，由于缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)和制度設(shè)計，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的變遷落后于農(nóng)村公共分配關(guān)系的變革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制度的施行并沒有給諸如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村基礎(chǔ)教育以及農(nóng)村公益事業(yè)等公共產(chǎn)品供給提供有效的制度安排。從現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運行過程來看，其仍然是公社時期供給體制的延續(xù)。具體來講，現(xiàn)行體制包括以下兩種機制：（一）公共產(chǎn)品供給的制度外籌資機制人民公社解體后，成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村民委員會，并建立了相應(yīng)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。按照1982年憲法規(guī)定，鄉(xiāng)級政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。”其職責(zé)范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面。但是，鄉(xiāng)級政府履行這些職責(zé)所需要的費用不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入完全負擔(dān)。而事實上，與其龐大的職責(zé)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政也不可能籌集到足夠的公共資源。再加上近年來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比較優(yōu)勢的逐漸喪失，農(nóng)業(yè)稅收的調(diào)節(jié)機制進一步弱化，以農(nóng)業(yè)為主要稅收來源的縣、鄉(xiāng)政府制度內(nèi)財政力量已大為衰減。如安徽省阜南縣，是一個有140萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，2000年的制度內(nèi)財政收入為1.25億元，但全縣財政供養(yǎng)人口2.6萬人，一年工資耗費達2億元，僅工資缺口就有0.6億元。在這種情況下，縣里根本無力進行農(nóng)村交通、農(nóng)田水利等公共建設(shè)。l994年分稅制改革后，由于制度設(shè)計中沒有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政利益，這次財稅體制改革不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾地位：既要依照法律履行職責(zé)，提供公共產(chǎn)品，但是又沒有相應(yīng)的稅收支持。于是，通過財稅體制度外籌集供給公共產(chǎn)品的資源便成為必然的選擇。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外的財政收入來源主要有四個方面：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤和管理費；2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金，包括農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和交通建設(shè)等五項統(tǒng)籌以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照國家規(guī)定征收的其他收入；3.各項罰沒收入；4.各種集資，捐贈收入。村委會組織不是一級政權(quán)，其究竟應(yīng)該提供那些公共產(chǎn)品，沒有明確的政策規(guī)定，現(xiàn)行政策規(guī)定村級組織可以對農(nóng)民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)，特困戶補助以及其他集體福利事業(yè)支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規(guī)定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產(chǎn)品的成本分攤。此外，除了向農(nóng)民分攤公共產(chǎn)品的貨幣成本以外，鄉(xiāng)、村兩級組織還以活勞動的形式向農(nóng)民分攤公共產(chǎn)品的部分人力成本，即義務(wù)勞動積累工。按現(xiàn)行政策規(guī)定，每個農(nóng)村勞動力每年應(yīng)承擔(dān)510個義務(wù)工，1020個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學(xué)校等，后者主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)?？傊瑥囊陨戏治隹梢钥闯?，現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度外籌資機制是公社時期公共產(chǎn)品供給的制度外籌資的延續(xù)。（二）自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序在現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村組織可以就開辦某項公共事業(yè)或興辦某項工程向本轄區(qū)農(nóng)民籌集攤派費用，即采用一事一收費的公共資源籌集形式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織追求的目標與轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的需求并不是完全一致的，于是，為了達到政府的目標，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就主要不是由本轄區(qū)農(nóng)民的需求決定，而是由外部政府或組織決定的。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府及其部門下達的各種收費任務(wù)，布置的各種達標、升級活動等等。造成目標與需求錯位的原因主要在于：在現(xiàn)行的干部任命制度和行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負責(zé)人都是由上級考核和決定的，同時各級政府實行的財政包干制，財政收入與本級政府或部門的利益掛鉤，多收多支，少收少支。于是，在政績考核、職位升遷及經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，農(nóng)村基層政府及其部門已經(jīng)演變?yōu)閾碛邢鄬艛鄼?quán)力和相對獨立利益的行為主體，它們?yōu)榱司S護部門或個人的利益，往往會利用掌握著公共資源的權(quán)力，提供不反映農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品，于是發(fā)生了目標沖突。再加上缺乏有效的公共產(chǎn)品供給談判制度，農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見，表達自己的需求偏好，最終形成了這種不反映需求的帶有強制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。二、現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題公共產(chǎn)品的供給問題，實質(zhì)上是如何配置社會公共資源問題。在公共資源配置過程中，必須堅持兩條原則：一是效率優(yōu)先，二是兼顧公平。但是，由于我國農(nóng)村現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給的制度外籌資機制、自上而下的決策機制及鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財政的財力不足等原因，造成了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率低下和地區(qū)間不公平。具體來講，問題主要表現(xiàn)為以下三方面：（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足主要體現(xiàn)在兩方面，一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足。隨著我國財政體制和行政體制改革，中央財政的事權(quán)向地方財政的轉(zhuǎn)移，許多過去由中央政府或省級政府承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任，現(xiàn)在卻由縣、鄉(xiāng)級政府承擔(dān)。比如，大型的水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)作物良種的開發(fā)和培育以及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息的預(yù)告等。由于縣、鄉(xiāng)政府的制度內(nèi)財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵，導(dǎo)致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的不足。例如，在廣大中西部的農(nóng)村地區(qū)，缺水灌溉，農(nóng)業(yè)科技開發(fā)投入不足，農(nóng)業(yè)科學(xué)研究人員短缺，沒有完整、規(guī)范的市場供求信息網(wǎng)絡(luò)等問題比比皆是。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴重短缺。這些公共產(chǎn)品包括農(nóng)村的教育，農(nóng)民的醫(yī)療保障及農(nóng)村的環(huán)境保護等。這些公共產(chǎn)品對提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。然而，我國政府，尤其是中央政府對這些公共產(chǎn)品供給投入的資金嚴重短缺。這不僅嚴重損害了農(nóng)民的利益，而且直接威脅到國家的長治久安和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，我國目前的現(xiàn)狀是，中央政府把農(nóng)村義務(wù)教育留給縣、鄉(xiāng)政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去辦。有學(xué)者做過統(tǒng)計，1999年中央政府的教育經(jīng)費支出中，分別僅有0.4%和0.1%用于農(nóng)村中學(xué)和小學(xué)，分別占當(dāng)年中小學(xué)教育經(jīng)費總支出的0.18%和0.04%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育的全部支出。在縣、鄉(xiāng)政府財力的限制下，大部分農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育供給不足，并且供給質(zhì)量低下。需要特別指出的是，近兩年進行的農(nóng)村稅費改革，更加劇了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺狀況。因為在稅費改革前，基層政府尚可以通過“統(tǒng)籌”和“提留”方式取得供給公共產(chǎn)品的制度外資源。而稅費改革后，制度外獲得資源的空間大為縮小，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力普遍不足的情況下，如果沒有外來的財政轉(zhuǎn)移支付，意味著某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給將減少或取消。仍以農(nóng)村義務(wù)教育為例，根據(jù)安徽省統(tǒng)計，稅費改革前，安徽省每年的農(nóng)村義務(wù)教育附加費和教育集資費合計為11億元，稅費改革后取消了這兩項收費，除了中央轉(zhuǎn)移支付的2.45億元外，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費凈缺口達8.55億元。無怪乎有學(xué)者認為，這次農(nóng)村稅費改革受沖擊最大的是農(nóng)村義務(wù)教育。（二）部分公共產(chǎn)品供給過剩與農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給不足的狀況相反，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給卻大量過剩。一些貧困落后地區(qū)大力修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等，還冠之建設(shè)新農(nóng)村、提高農(nóng)民生活條件的美名，而實際上這些公共設(shè)施的利用效率極為低下，浪費了大量公共資源。造成這種現(xiàn)象的主要原因是農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求偏好不能得到有效的表達和沒有建立起對公共資源使用的有效監(jiān)督機制。此外，這些公共產(chǎn)品是地方領(lǐng)導(dǎo)的外在“政績”，藉此他們有可能得到上級的賞識和升遷，甚至因此建設(shè)而收取賄賂，發(fā)財致富。此外，部分公共產(chǎn)品的提供損害了農(nóng)民的利益。有時即使地方政府的出發(fā)點是好的，但其提供的公共產(chǎn)品也并不一定會使農(nóng)民受益。例如，政府調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)決策的失誤，影響了農(nóng)民資源的有效配置；政府個別官員的貪污受賄，導(dǎo)致某些公共工程質(zhì)量低劣，成為“豆腐渣”工程；某些公共服務(wù)部門為了自身利益，在為農(nóng)民提供種子、科技服務(wù)時以次充好，坑害農(nóng)民等等。（三）公共產(chǎn)品供給的不公平性我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。在現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給體制下，由于城市居民的公共產(chǎn)品供給主要有中央和城市政府提供，有充足的工商稅收來源。因此，城市居民可以享受到低廉的基礎(chǔ)教育，發(fā)達的交通，優(yōu)越的市政設(shè)施以及整潔的環(huán)境，但農(nóng)村居民不僅與此無緣，而且在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產(chǎn)品交納“三提五統(tǒng)”及其他收費。這對于農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)來講，顯然是不公平的。由于地理位置和資源廩賦的差異，我國農(nóng)村各地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展極不平衡。在現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由本地政府供給的體制下，必然會出現(xiàn)農(nóng)村不同地區(qū)間公共產(chǎn)品供給的不平衡。市場經(jīng)濟發(fā)達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多和財源豐裕的東部沿海地區(qū)，政府的財政收入充足，政府能夠提供較多的公共產(chǎn)品：而其他資源條件落后，交通不便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少的中西部地區(qū)，政府的財政收入不足，公共產(chǎn)品供給自然就呈現(xiàn)短缺的狀況。目前，大部分的西部地區(qū)以及少數(shù)東部的山區(qū)，農(nóng)村基層政府負債累累，拖欠教師工資的現(xiàn)象非常普遍，有些地區(qū)連政府工作人員的工資都無力發(fā)放，更不用說供給公共產(chǎn)品了。三、重構(gòu)統(tǒng)一、規(guī)范和公平的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革開放20多年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會有了很大的發(fā)展，這對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生了深刻的影響。首先，在家庭承包經(jīng)營體制下，農(nóng)民成為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者，他們對公共產(chǎn)品的需求往往以有利于自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動和所處的生活環(huán)境為目的，更加注重公共產(chǎn)品的實用性和多樣性。其次，在承包制下農(nóng)戶家庭成為有獨立經(jīng)濟利益的經(jīng)濟活動主體，他們對公共產(chǎn)品供給的成本分攤變得敏感起來，特別當(dāng)公共產(chǎn)品供給不符合農(nóng)戶需求時，農(nóng)民往往會產(chǎn)生不滿情緒。再次，隨著農(nóng)民文化程度的提高，農(nóng)民開始具有自主產(chǎn)權(quán)意識和民主意識，農(nóng)民參與公共產(chǎn)品供給決策的要求和自發(fā)提供公共產(chǎn)品的可能性都有所增加。與這些變化相比，我國現(xiàn)行的農(nóng)村供給體制顯然已經(jīng)不能適應(yīng)。因此，必須積極探索，進行改革創(chuàng)新。（一）建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機制現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“自上而下”決策機制是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區(qū)外部變量決定轄區(qū)內(nèi)部公共產(chǎn)品供給的決策機制，建立起由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品供給決策機制。首先，與農(nóng)