民主制度論文-縣制:鄉(xiāng)土中國的行政基礎(chǔ)——縣制叢談之一.doc_第1頁
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文檔簡介

民主制度論文-縣制:鄉(xiāng)土中國的行政基礎(chǔ)縣制叢談之一兩千多年來,縣制在中國行政區(qū)劃體系中占據(jù)著非常特殊的地位。在數(shù)不清的朝代更迭與動亂循環(huán)中,縣的建制基本穩(wěn)定,總數(shù)一直保持在一千多個,而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何變動不定。在發(fā)展相對緩慢的農(nóng)業(yè)社會中,縣長期擔(dān)負(fù)著基層政權(quán)的職能,所以縣官也被叫做“親民官”、“父母官”。進(jìn)入二十世紀(jì)后,在現(xiàn)代化浪潮沖擊下,行政區(qū)劃如同其他政治制度,已經(jīng)發(fā)生了并正在繼續(xù)發(fā)生著巨大的變化。現(xiàn)代化是廣泛而又深刻的社會變遷,包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、民主化、行政效能化等許多方面??h制在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨怎樣的前途:興耶?廢耶?存耶?亡耶?本系列論文將從歷史上的縣制談起,然后分析它在二十世紀(jì)中的演變與興革,最后對其未來走向給出一個明確的建議。一、從封建到郡縣從古代到清季的中國學(xué)者一般以封建制與郡縣制對稱,將“廢封建”、“興郡縣”視為中國制度變革的一大關(guān)鍵。直到章太炎、梁啟超仍然是這樣認(rèn)識的。十九世紀(jì)末,梁啟超在論中國與歐洲國體異同一文中說,二者的相同點(diǎn)是它們都依次經(jīng)歷了家族時代、酋長時代和封建時代,相異點(diǎn)則表現(xiàn)在:歐洲自統(tǒng)一的羅馬帝國崩潰以后仍為列國處于分裂狀態(tài),而中國自秦漢以來卻永為一統(tǒng),雖難免涌亂一時,終不能構(gòu)成列國之形,也就是說進(jìn)入了兩千年的“統(tǒng)一時代”。一統(tǒng)有利于安民,列國則由于競爭而能發(fā)揚(yáng)民氣,因而以郡縣代封建也就成為中國文明相對于歐洲文明的一大特色。1進(jìn)入二十世紀(jì)二三十年代后,受蘇聯(lián)學(xué)者及布哈林、斯大林等蘇共領(lǐng)導(dǎo)人鼓吹“五階段論”的影響,崇奉斯大林主義的中國學(xué)者不再重視封建與郡縣的時代之分與制度之別。毛澤東在中國革命與中國共產(chǎn)黨中認(rèn)為,中國自從脫離奴隸制度進(jìn)到封建制度以來,封建制度一直延續(xù)了三千年左右。2把兩千多年的郡縣制度和一千來年的封建制度混為一談。郭沫若則斷定“中國的社會固定在封建制度之下已經(jīng)兩千多年”,封建制度不是始于西周初年的分封,而是在周室東遷以后,特別是在秦始皇廢封建以后,才轉(zhuǎn)入“真正的封建制”。嵇文甫曾表達(dá)了當(dāng)時一般學(xué)者的感覺:“郭先生有一個最奇怪的論斷,就是說秦始皇是中國封建社會的完成者。他不承認(rèn)西周的封建制度,他說東周才是從奴隸制向封建制過渡的時代,而秦漢以后才完成是真正的封建社會。”所有各派論中國社會史的,不管如何看待秦始皇以后的中國,“但是秦始皇對于封建制所起的作用,是破壞的而不是完成的,這一點(diǎn)他們大家都沒有什么異議?,F(xiàn)在郭先生根本翻過來了。”3郭沫若斬斷中國學(xué)術(shù)傳統(tǒng),執(zhí)意用“五階段論”的模式來套裁中國歷史,他的觀點(diǎn)在1949年尤其是“文革”以后被奉為正統(tǒng),寫入了各種歷史教科書?,F(xiàn)在,多數(shù)中國歷史學(xué)家已經(jīng)擺脫了“五階段論”的束縛,重新根據(jù)“封建”一詞的古義來闡釋中國封建制度。4按照梁啟超家族時代、酋長時代、封建時代、統(tǒng)一時代的歷史劃分,中國古代國家始于封建時代。近年來,歷史學(xué)家提出了“中國早期國家”的概念,認(rèn)為其誕生要大大早于西周封建,中國早期國家在夏商時期已經(jīng)存在了上千年。5在此基礎(chǔ)上,筆者提出中國古代國家發(fā)展的三階段論:萌芽期國家邑國,形成期國家封國,成熟期國家帝國。國的最初字義是城,是邑。考古學(xué)家認(rèn)為,國家的誕生是與“城市革命”聯(lián)系在一起的。萌芽期國家就是城市國家。一個城邑就是一個國家,一個國家也只有一個都城。說文稱:“邑,國也?!惫盼墨I(xiàn)中“西邑夏”(禮記緇衣引尚書)即西國夏(相對東國商而言);“大邑商”(見尚書多士及甲骨文)即“大國殷”(尚書召誥)。張光直指出:三代最早建國的都城名稱即是朝代名稱。6建都即意味著建國。當(dāng)時還沒有領(lǐng)土的概念,都城建在哪里,國家就在哪里,都城遷移了,國家也就遷移了?!胺狻弊畛跖c“豐”是同一個字,在甲骨、金文中均為“封土成堆而植樹木于其上之形”。7周禮地官司徒:“辨其邦國都鄙之?dāng)?shù),制其畿疆而溝封之?!笔柙唬骸岸鴾戏庵?,謂于疆界之上設(shè)溝,為封樹以為阻固也。封,起土界也;穿溝出土于岸,即皆為封?!狈鈬部煞Q為邦國。說文:“邦,國也?!钡顕畤c邑國之國有不同的歷史內(nèi)涵。邦字從豐從邑,說明此時的國家已經(jīng)是既有都邑又有土界畿疆的領(lǐng)土之邦。之所以說封國是形成期國家,因?yàn)榉鈬念I(lǐng)土還很不確定(這與帝國時代如西漢早期的王國不同),既有犬牙交錯的飛地,又有持續(xù)不斷的擴(kuò)張。從西周早期分封到春秋后期,許多封國從單邑之國發(fā)展成多邑之國,也有更多的封國被其他封國鯨吞滅亡。更重要的是,在實(shí)行封建等級制度的近千年中,國家主權(quán)的歸屬是不明確的,而且一直在流變之中。到戰(zhàn)國后期,最終形成主權(quán)國家的既有自外于周王朝的楚,也有曾經(jīng)是周王朝諸侯國的齊、燕、秦,還有從晉國的卿大夫采邑發(fā)展起來的魏、趙、韓。人們通常把秦始皇滅六國作為帝國時代的開端,其實(shí)也可以從戰(zhàn)國后期算起。前者開啟了統(tǒng)一的帝國時代,后者則是分治的帝國時代。即使在統(tǒng)一帝國建立后的二千多年,也曾有一些分治時期穿插其間。帝國的特征是王權(quán)專制的確立,領(lǐng)土疆域的確定,以及多層級官僚組織的成熟。從行政區(qū)劃、行政治理或者說中央與地方關(guān)系的角度來說,中國古代萌芽期國家主要施行貢牧制度,形成期國家主要施行封建制度,成熟期國家主要施行郡縣制度。亨利萊特指出:“復(fù)雜的酋邦可能在條件優(yōu)良的孤島上存在,但如果它們不劃入一個較大的系統(tǒng)之內(nèi),它們似乎便不會進(jìn)一步演化成國家?!?國家形成的基礎(chǔ)是有廣泛而穩(wěn)定的財政來源。史記夏本紀(jì)記載,夏禹時“執(zhí)玉帛者萬國”;又稱,“自虞夏時,貢賦備矣”。這樣便具有了從酋邦演化成為早期國家的條件。夏禹通過“巡狩”(史記夏本紀(jì))和“朝覲”(孟子萬章上)的方式征收貢賦,但當(dāng)時大小“諸侯”數(shù)以萬計,要想逐一征收,連大禹這樣勤政能干的君王也是辦不到的。史記五帝本紀(jì)說禹“定九州,各以其職來貢,不失厥宜?!睗h書郊祀志:“禹收九牧之金,鑄九鼎,象九州?!鄙袝碡暡⒘信e了九州的名稱、地域及其貢物。不能說禹貢完全是戰(zhàn)國以后學(xué)者的捏造,因?yàn)榫胖葜f有更早的文獻(xiàn)和考古資料的支持。春秋前期的齊侯鐘銘文:“咸有九州,處禹之堵?!弊髠飨骞哪暌萑酥穑骸懊CS碹E,畫為九州?!备鶕?jù)禮記曲禮,“九州之長,入于天子之國曰牧。”牧有朝覲之意,一旦行此禮儀,即確定了“州長”的權(quán)位。州牧代天子之國在本州地域內(nèi)征收貢賦,當(dāng)然同時也為自己牟取利益。天子之國、州牧之國、“執(zhí)玉帛者萬國”,構(gòu)成國家萌芽期的邑國等級結(jié)構(gòu)。起初,天子、州牧的地位是不穩(wěn)固的,舜、禹、后羿都是由州牧而上升為天子,禹也曾想把天子之位禪讓給益,少康中興以后,夏王朝才鞏固了統(tǒng)治的權(quán)力。國家統(tǒng)治權(quán)需要神權(quán)的庇護(hù)和支撐,所以夏禹要“鑄九鼎”、“修社祀”,“郊社所從來尚矣”(史記封禪書),商王朝要把自己的祖先神抬高為至上神(上帝),而以其他部族的祖先神配饗。只有殷王“大享于先王時”,群臣之先祖才能“從與享之”,殷王通過壟斷祭祀的權(quán)力來“壹民心”。(尚書盤庚上、管子國準(zhǔn))。詩經(jīng)玄鳥云:“古帝命武湯,正域彼四方?!鄙添炓笪浞Q:“昔有成湯,自彼氐羌,莫敢不來享,莫敢不來王,曰商是常?!背o天問提到“成湯東巡”,甲骨文中有許多商王巡狩或“省方”、“循方”的記載,或者“使人”代己完成巡狩所要達(dá)致的目標(biāo)。還有許多卜辭載有“來某物”、“氐某物”、“工某物”、“入某物”,明確記載了某一方國的進(jìn)貢物品及其數(shù)量。“封建”一辭,最早見于春秋時富辰之說:“周公吊二叔之不咸,固封建親戚,以藩屏周?!保ㄗ髠髻夜哪辏┢渚唧w內(nèi)容即眾仲所云:“天子建德,因生以賜姓,胙之土而命之氏?!保ㄗ髠麟[公二十四年)“詔賜冊命”(現(xiàn)存之康誥既為一例),“受民受疆土”(金文大盂鼎)。按照楊希枚的解釋,就是向親戚功臣賜以“異族遺民及封土而另成一個氏族或諸侯邦國”。9雖然考古學(xué)家已經(jīng)在廣闊的地域范圍內(nèi)發(fā)掘了一些商城遺址,但商代究竟有沒有封建制度,于文獻(xiàn)無征。周王朝通過軍事殖民方式,在黃河、海河、漢水乃至長江流域大規(guī)模地“封建親戚”,顯然比夏商王朝依賴沒有血緣關(guān)系的州牧和方國,基礎(chǔ)更加穩(wěn)固?!胺饨ㄓH戚”是自上而下的一整套制度,晉大夫師服說:“吾聞國家之立也,本大而末小,是以能固。固天子建國,諸侯立家,卿置側(cè)室,大夫有貳宗,士有隸子弟,庶人、工、商各有分親,皆有等衰。是以民服事其上,而下無覬覦?!保ㄗ髠骰腹辏┰谥芡醭κ⑵?,諸侯家室疆域采邑的大小,都城宮殿的規(guī)模,都有嚴(yán)格的限制;而到了禮崩樂壞的春秋時期,下不再服事其上,一些諸侯、卿大夫的領(lǐng)土、臣民與財富都超過了作為天下共主的周王室。根據(jù)恩格斯的學(xué)說,國家建立的一個標(biāo)志是產(chǎn)生出以維護(hù)法律為職責(zé)機(jī)關(guān)公共權(quán)力,另一個標(biāo)志是社會制度從以血族團(tuán)體為基礎(chǔ)過渡到以地區(qū)團(tuán)體和財產(chǎn)差別為基礎(chǔ)。10“早期國家”理論則突破了恩格斯的國家定義,因?yàn)閺难鍒F(tuán)體向地區(qū)團(tuán)體的演化是一個非常漫長的過程。國家萌芽期的邑國,基本上還是一種血族團(tuán)體。國家形成期實(shí)行的封建制度,則是一種半血緣半地緣的社會制度。從文獻(xiàn)與金文資料來看,周初封建諸侯,在所封國土上一般有三種居民,一是以文武周公的姬姓子弟及功臣之后為主的貴族統(tǒng)治階層,二是被迫跟隨周人殖民的已征服的“大商之眾”(逸周書祭公),三是所封之地的土著居民。詩經(jīng)大雅崧高述周王命申伯“式是南邦,因是謝人,以作爾庸”,文獻(xiàn)中常用“因”來表示以土著作為仆庸臣民。在諸侯國中,國人與野人(君子與小人)之分是最重要的社會區(qū)分。商遺民由于具有較高的文化,大概和周人一起住在城里,同屬國人之列。在早期周代金文中,“保我萬邦”又作“保我萬宗”,11可見對于姬姓貴族來說,邦國也就是宗族,血緣宗法組織作為王朝的統(tǒng)治機(jī)構(gòu),保存十分完好?!笆耸繜o廟,死曰鬼。”(禮記祭法)說明在民間則壓抑血族祭祀團(tuán)體的形成。一些大宗巨室在權(quán)力斗爭中失敗,從國中流諸四野,如左傳襄公二十七年載,“崔氏之亂,申鮮虞來奔,仆賃于野”,原來的血緣組織也就不復(fù)存在了。作為地緣團(tuán)體的郡縣首先是野人、庶人中的一種組織。錢穆認(rèn)為:“內(nèi)廢公族,外務(wù)兼并,為封建制破壞、郡縣制推行之兩因”。12“縣”作為行政區(qū)劃名稱,有人說來源于“寰”字,有人說來源于“懸”,但都是與“國”相對而言,是畿內(nèi)國外,寰城懸設(shè)的鄙野之邑。國語周語:“國無寄寓,縣無施舍;國有班事,縣有序民?!倍呓缦薹置?。周禮地官:“縣士掌野。”左傳昭公四年:“山人取之,縣人傳之,輿人納之,隸人藏之?!蓖瘯鴺I(yè)認(rèn)為,輿人、隸人皆在國內(nèi),山人、縣人則在郊外。13左傳昭公二十年載,晏子對齊景公說,“縣鄙之人,入從其政”,不合宗法貴族政治的傳統(tǒng)。根據(jù)注疏家言,郡縣最初或可視為計算土地、兵員的單位。趙簡子曾于出兵誓師時懸賞:“克敵者,上大夫受縣,下大夫受郡,士田十萬。”(左傳哀公二年)杜預(yù)注云:“周書作雒篇:方千里,分百縣,縣四郡?!笨追f達(dá)疏:“方千里者,為方百里百,千里百縣,則縣方百里。計成方十里出車一乘,縣方百里則出車百乘。上大夫受縣,縣則為百乘之家,得進(jìn)為卿也。縣有四郡,郡方五十里,下大夫得此五十里之采邑?!笔刻锸f則相當(dāng)于得方十里之采邑。這樣一種理想的狀況與實(shí)際的郡縣建制不可能完全符合??て鸪醮蟾攀潜瓤h距離國都更遠(yuǎn)的邑,是地廣人稀的邊陲,從軍賦單位來考慮,確是“郡小縣大”,但處在外圍的郡比畿內(nèi)的縣開發(fā)潛力更大,隨著荒地的開墾、人口的蕃殖,戰(zhàn)國后期作為邊境軍區(qū)的郡最終成了縣的上級行政單位??ぶ苿?chuàng)于三晉,后被秦、楚采用,秦始皇滅六國后才普遍行之于中國全境。縣的設(shè)置通過了多種不同的方式。滅國置縣,如秦武公“伐邽冀戎,初縣之”(史記秦本紀(jì));楚文王“伐申”、“滅息”后“實(shí)縣申息”(左傳莊公六年、十四年,哀公十七年)。楚國對敵國俘虜?shù)奶幹么胧┯卸阂皇沁w徙或放逐其國君和近臣,改其地為縣,另任命縣尹以治之;二是允許原有的宗廟社稷存在,將國君改封為縣尹,使臣事于楚。春秋時期楚國可考之縣有十七個,其中十五個是由滅亡了的鄰國改建的。14割讓置縣,如晉惠公愿意將“河外五列城”割讓秦國為郡縣作為后者援助其返國的代價。(國語晉語二)以上是錢穆所謂“外務(wù)兼并”的結(jié)果。分田置縣,如左傳昭公二十八年載,晉滅祁氏和羊舌氏,“分祁氏之田為七縣,分羊舌氏之田為三縣”,這是錢穆所謂“內(nèi)廢公族”的一個例證。聚鄉(xiāng)置縣,商鞅變法時“集小都鄉(xiāng)邑聚為縣,置令丞,凡三十一縣”。(史記商君列傳)這是把各式各樣的小邑聚集到縣的統(tǒng)一行政區(qū)劃中來。戰(zhàn)國時期各國爭相招徠“新氓”,開荒擴(kuò)土,由此形成的新居民點(diǎn)已經(jīng)與血緣毫無關(guān)系。莊子則陽云:“丘里者,合十姓百名而以為風(fēng)俗也?!睉?zhàn)國策秦策一中張儀謂之“雜民之所居也”。早期的縣設(shè)縣尹、縣公、縣大夫等統(tǒng)轄縣政。不論他們是由被滅之國的國君改封,還是由所屬之國的國君任命貴族擔(dān)任,在相當(dāng)長的一個時期中曾是世襲之職。但是,他們只有守土之責(zé),而無專土之權(quán)。與私人采邑不同,縣的治理者必須直接聽命于國君,接受國君的調(diào)遣。左傳成公六年:晉侵蔡。楚“以申息之師救蔡”。晉人曰:“成師以出,而敗楚之二縣,何榮之有焉!”遂班師??梢娚晗⒍h之師在楚國對外戰(zhàn)爭中扮演著主力的角色。所以當(dāng)楚令尹子重“請取于申呂以為賞田”時,申公巫臣說:“此申呂所以為邑也,是以為賦,以御北方,若取之,是無申呂也,晉鄭必至于漢?!保ㄗ髠鞒晒吣辏┛梢姵⒖h,旨在加強(qiáng)中央集權(quán)的國力,應(yīng)付日益頻繁的對外戰(zhàn)爭,而置縣與錫采的矛盾,也由此激化。建立縣制的目的,

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