民主制度論文-縣制：鄉(xiāng)土中國的行政基礎(chǔ)——縣制叢談之一.doc

民主制度論文-縣制：鄉(xiāng)土中國的行政基礎(chǔ)縣制叢談之一兩千多年來，縣制在中國行政區(qū)劃體系中占據(jù)著非常特殊的地位。在數(shù)不清的朝代更迭與動亂循環(huán)中，縣的建制基本穩(wěn)定，總數(shù)一直保持在一千多個，而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何變動不定。在發(fā)展相對緩慢的農(nóng)業(yè)社會中，縣長期擔(dān)負著基層政權(quán)的職能，所以縣官也被叫做“親民官”、“父母官”。進入二十世紀后，在現(xiàn)代化浪潮沖擊下，行政區(qū)劃如同其他政治制度，已經(jīng)發(fā)生了并正在繼續(xù)發(fā)生著巨大的變化?，F(xiàn)代化是廣泛而又深刻的社會變遷，包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、民主化、行政效能化等許多方面?？h制在現(xiàn)代化進程中面臨怎樣的前途：興耶？廢耶？存耶？亡耶？本系列論文將從歷史上的縣制談起，然后分析它在二十世紀中的演變與興革，最后對其未來走向給出一個明確的建議。一、從封建到郡縣從古代到清季的中國學(xué)者一般以封建制與郡縣制對稱，將“廢封建”、“興郡縣”視為中國制度變革的一大關(guān)鍵。直到章太炎、梁啟超仍然是這樣認識的。十九世紀末，梁啟超在論中國與歐洲國體異同一文中說，二者的相同點是它們都依次經(jīng)歷了家族時代、酋長時代和封建時代，相異點則表現(xiàn)在：歐洲自統(tǒng)一的羅馬帝國崩潰以后仍為列國處于分裂狀態(tài)，而中國自秦漢以來卻永為一統(tǒng)，雖難免涌亂一時，終不能構(gòu)成列國之形，也就是說進入了兩千年的“統(tǒng)一時代”。一統(tǒng)有利于安民，列國則由于競爭而能發(fā)揚民氣，因而以郡縣代封建也就成為中國文明相對于歐洲文明的一大特色。1進入二十世紀二三十年代后，受蘇聯(lián)學(xué)者及布哈林、斯大林等蘇共領(lǐng)導(dǎo)人鼓吹“五階段論”的影響，崇奉斯大林主義的中國學(xué)者不再重視封建與郡縣的時代之分與制度之別。毛澤東在中國革命與中國共產(chǎn)黨中認為，中國自從脫離奴隸制度進到封建制度以來，封建制度一直延續(xù)了三千年左右。2把兩千多年的郡縣制度和一千來年的封建制度混為一談。郭沫若則斷定“中國的社會固定在封建制度之下已經(jīng)兩千多年”，封建制度不是始于西周初年的分封，而是在周室東遷以后，特別是在秦始皇廢封建以后，才轉(zhuǎn)入“真正的封建制”。嵇文甫曾表達了當時一般學(xué)者的感覺：“郭先生有一個最奇怪的論斷，就是說秦始皇是中國封建社會的完成者。他不承認西周的封建制度，他說東周才是從奴隸制向封建制過渡的時代，而秦漢以后才完成是真正的封建社會。”所有各派論中國社會史的，不管如何看待秦始皇以后的中國，“但是秦始皇對于封建制所起的作用，是破壞的而不是完成的，這一點他們大家都沒有什么異議。現(xiàn)在郭先生根本翻過來了?！?郭沫若斬斷中國學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，執(zhí)意用“五階段論”的模式來套裁中國歷史，他的觀點在1949年尤其是“文革”以后被奉為正統(tǒng)，寫入了各種歷史教科書?，F(xiàn)在，多數(shù)中國歷史學(xué)家已經(jīng)擺脫了“五階段論”的束縛，重新根據(jù)“封建”一詞的古義來闡釋中國封建制度。4按照梁啟超家族時代、酋長時代、封建時代、統(tǒng)一時代的歷史劃分，中國古代國家始于封建時代。近年來，歷史學(xué)家提出了“中國早期國家”的概念，認為其誕生要大大早于西周封建，中國早期國家在夏商時期已經(jīng)存在了上千年。5在此基礎(chǔ)上，筆者提出中國古代國家發(fā)展的三階段論：萌芽期國家邑國，形成期國家封國，成熟期國家帝國。國的最初字義是城，是邑。考古學(xué)家認為，國家的誕生是與“城市革命”聯(lián)系在一起的。萌芽期國家就是城市國家。一個城邑就是一個國家，一個國家也只有一個都城。說文稱：“邑，國也。”古文獻中“西邑夏”（禮記緇衣引尚書）即西國夏（相對東國商而言）；“大邑商”（見尚書多士及甲骨文）即“大國殷”（尚書召誥）。張光直指出：三代最早建國的都城名稱即是朝代名稱。6建都即意味著建國。當時還沒有領(lǐng)土的概念，都城建在哪里，國家就在哪里，都城遷移了，國家也就遷移了。“封”最初與“豐”是同一個字，在甲骨、金文中均為“封土成堆而植樹木于其上之形”。7周禮地官司徒：“辨其邦國都鄙之數(shù)，制其畿疆而溝封之。”疏曰：“而溝封之者，謂于疆界之上設(shè)溝，為封樹以為阻固也。封，起土界也；穿溝出土于岸，即皆為封。”封國也可稱為邦國。說文：“邦，國也?！钡顕畤c邑國之國有不同的歷史內(nèi)涵。邦字從豐從邑，說明此時的國家已經(jīng)是既有都邑又有土界畿疆的領(lǐng)土之邦。之所以說封國是形成期國家，因為封國的領(lǐng)土還很不確定（這與帝國時代如西漢早期的王國不同），既有犬牙交錯的飛地，又有持續(xù)不斷的擴張。從西周早期分封到春秋后期，許多封國從單邑之國發(fā)展成多邑之國，也有更多的封國被其他封國鯨吞滅亡。更重要的是，在實行封建等級制度的近千年中，國家主權(quán)的歸屬是不明確的，而且一直在流變之中。到戰(zhàn)國后期，最終形成主權(quán)國家的既有自外于周王朝的楚，也有曾經(jīng)是周王朝諸侯國的齊、燕、秦，還有從晉國的卿大夫采邑發(fā)展起來的魏、趙、韓。人們通常把秦始皇滅六國作為帝國時代的開端，其實也可以從戰(zhàn)國后期算起。前者開啟了統(tǒng)一的帝國時代，后者則是分治的帝國時代。即使在統(tǒng)一帝國建立后的二千多年，也曾有一些分治時期穿插其間。帝國的特征是王權(quán)專制的確立，領(lǐng)土疆域的確定，以及多層級官僚組織的成熟。從行政區(qū)劃、行政治理或者說中央與地方關(guān)系的角度來說，中國古代萌芽期國家主要施行貢牧制度，形成期國家主要施行封建制度，成熟期國家主要施行郡縣制度。亨利萊特指出：“復(fù)雜的酋邦可能在條件優(yōu)良的孤島上存在，但如果它們不劃入一個較大的系統(tǒng)之內(nèi)，它們似乎便不會進一步演化成國家?！?國家形成的基礎(chǔ)是有廣泛而穩(wěn)定的財政來源。史記夏本紀記載，夏禹時“執(zhí)玉帛者萬國”；又稱，“自虞夏時，貢賦備矣”。這樣便具有了從酋邦演化成為早期國家的條件。夏禹通過“巡狩”（史記夏本紀）和“朝覲”（孟子萬章上）的方式征收貢賦，但當時大小“諸侯”數(shù)以萬計，要想逐一征收，連大禹這樣勤政能干的君王也是辦不到的。史記五帝本紀說禹“定九州，各以其職來貢，不失厥宜?！睗h書郊祀志：“禹收九牧之金，鑄九鼎，象九州。”尚書禹貢并列舉了九州的名稱、地域及其貢物。不能說禹貢完全是戰(zhàn)國以后學(xué)者的捏造，因為九州之說有更早的文獻和考古資料的支持。春秋前期的齊侯鐘銘文：“咸有九州，處禹之堵?！弊髠飨骞哪暌萑酥穑骸懊ＣＳ碹E，畫為九州?！备鶕?jù)禮記曲禮，“九州之長，入于天子之國曰牧?！蹦劣谐P之意，一旦行此禮儀，即確定了“州長”的權(quán)位。州牧代天子之國在本州地域內(nèi)征收貢賦，當然同時也為自己牟取利益。天子之國、州牧之國、“執(zhí)玉帛者萬國”，構(gòu)成國家萌芽期的邑國等級結(jié)構(gòu)。起初，天子、州牧的地位是不穩(wěn)固的，舜、禹、后羿都是由州牧而上升為天子，禹也曾想把天子之位禪讓給益，少康中興以后，夏王朝才鞏固了統(tǒng)治的權(quán)力。國家統(tǒng)治權(quán)需要神權(quán)的庇護和支撐，所以夏禹要“鑄九鼎”、“修社祀”，“郊社所從來尚矣”（史記封禪書），商王朝要把自己的祖先神抬高為至上神（上帝），而以其他部族的祖先神配饗。只有殷王“大享于先王時”，群臣之先祖才能“從與享之”，殷王通過壟斷祭祀的權(quán)力來“壹民心”。（尚書盤庚上、管子國準）。詩經(jīng)玄鳥云：“古帝命武湯，正域彼四方?！鄙添炓笪浞Q：“昔有成湯，自彼氐羌，莫敢不來享，莫敢不來王，曰商是常?！背o天問提到“成湯東巡”，甲骨文中有許多商王巡狩或“省方”、“循方”的記載，或者“使人”代己完成巡狩所要達致的目標。還有許多卜辭載有“來某物”、“氐某物”、“工某物”、“入某物”，明確記載了某一方國的進貢物品及其數(shù)量。“封建”一辭，最早見于春秋時富辰之說：“周公吊二叔之不咸，固封建親戚，以藩屏周?！保ㄗ髠髻夜哪辏┢渚唧w內(nèi)容即眾仲所云：“天子建德，因生以賜姓，胙之土而命之氏?！保ㄗ髠麟[公二十四年）“詔賜冊命”（現(xiàn)存之康誥既為一例），“受民受疆土”（金文大盂鼎）。按照楊希枚的解釋，就是向親戚功臣賜以“異族遺民及封土而另成一個氏族或諸侯邦國”。9雖然考古學(xué)家已經(jīng)在廣闊的地域范圍內(nèi)發(fā)掘了一些商城遺址，但商代究竟有沒有封建制度，于文獻無征。周王朝通過軍事殖民方式，在黃河、海河、漢水乃至長江流域大規(guī)模地“封建親戚”，顯然比夏商王朝依賴沒有血緣關(guān)系的州牧和方國，基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。“封建親戚”是自上而下的一整套制度，晉大夫師服說：“吾聞國家之立也，本大而末小，是以能固。固天子建國，諸侯立家，卿置側(cè)室，大夫有貳宗，士有隸子弟，庶人、工、商各有分親，皆有等衰。是以民服事其上，而下無覬覦?！保ㄗ髠骰腹辏┰谥芡醭κ⑵?，諸侯家室疆域采邑的大小，都城宮殿的規(guī)模，都有嚴格的限制；而到了禮崩樂壞的春秋時期，下不再服事其上，一些諸侯、卿大夫的領(lǐng)土、臣民與財富都超過了作為天下共主的周王室。根據(jù)恩格斯的學(xué)說，國家建立的一個標志是產(chǎn)生出以維護法律為職責(zé)機關(guān)公共權(quán)力，另一個標志是社會制度從以血族團體為基礎(chǔ)過渡到以地區(qū)團體和財產(chǎn)差別為基礎(chǔ)。10“早期國家”理論則突破了恩格斯的國家定義，因為從血族團體向地區(qū)團體的演化是一個非常漫長的過程。國家萌芽期的邑國，基本上還是一種血族團體。國家形成期實行的封建制度，則是一種半血緣半地緣的社會制度。從文獻與金文資料來看，周初封建諸侯，在所封國土上一般有三種居民，一是以文武周公的姬姓子弟及功臣之后為主的貴族統(tǒng)治階層，二是被迫跟隨周人殖民的已征服的“大商之眾”（逸周書祭公），三是所封之地的土著居民。詩經(jīng)大雅崧高述周王命申伯“式是南邦，因是謝人，以作爾庸”，文獻中常用“因”來表示以土著作為仆庸臣民。在諸侯國中，國人與野人（君子與小人）之分是最重要的社會區(qū)分。商遺民由于具有較高的文化，大概和周人一起住在城里，同屬國人之列。在早期周代金文中，“保我萬邦”又作“保我萬宗”，11可見對于姬姓貴族來說，邦國也就是宗族，血緣宗法組織作為王朝的統(tǒng)治機構(gòu)，保存十分完好。“庶人庶士無廟，死曰鬼。”（禮記祭法）說明在民間則壓抑血族祭祀團體的形成。一些大宗巨室在權(quán)力斗爭中失敗，從國中流諸四野，如左傳襄公二十七年載，“崔氏之亂，申鮮虞來奔，仆賃于野”，原來的血緣組織也就不復(fù)存在了。作為地緣團體的郡縣首先是野人、庶人中的一種組織。錢穆認為：“內(nèi)廢公族，外務(wù)兼并，為封建制破壞、郡縣制推行之兩因”。12“縣”作為行政區(qū)劃名稱，有人說來源于“寰”字，有人說來源于“懸”，但都是與“國”相對而言，是畿內(nèi)國外，寰城懸設(shè)的鄙野之邑。國語周語：“國無寄寓，縣無施舍；國有班事，縣有序民?！倍呓缦薹置?。周禮地官：“縣士掌野?！弊髠髡压哪辏骸吧饺巳≈h人傳之，輿人納之，隸人藏之。”童書業(yè)認為，輿人、隸人皆在國內(nèi)，山人、縣人則在郊外。13左傳昭公二十年載，晏子對齊景公說，“縣鄙之人，入從其政”，不合宗法貴族政治的傳統(tǒng)。根據(jù)注疏家言，郡縣最初或可視為計算土地、兵員的單位。趙簡子曾于出兵誓師時懸賞：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬。”（左傳哀公二年）杜預(yù)注云：“周書作雒篇：方千里，分百縣，縣四郡?！笨追f達疏：“方千里者，為方百里百，千里百縣，則縣方百里。計成方十里出車一乘，縣方百里則出車百乘。上大夫受縣，縣則為百乘之家，得進為卿也。縣有四郡，郡方五十里，下大夫得此五十里之采邑?！笔刻锸f則相當于得方十里之采邑。這樣一種理想的狀況與實際的郡縣建制不可能完全符合?？て鸪醮蟾攀潜瓤h距離國都更遠的邑，是地廣人稀的邊陲，從軍賦單位來考慮，確是“郡小縣大”，但處在外圍的郡比畿內(nèi)的縣開發(fā)潛力更大，隨著荒地的開墾、人口的蕃殖，戰(zhàn)國后期作為邊境軍區(qū)的郡最終成了縣的上級行政單位?？ぶ苿?chuàng)于三晉，后被秦、楚采用，秦始皇滅六國后才普遍行之于中國全境?？h的設(shè)置通過了多種不同的方式。滅國置縣，如秦武公“伐邽冀戎，初縣之”（史記秦本紀）；楚文王“伐申”、“滅息”后“實縣申息”（左傳莊公六年、十四年，哀公十七年）。楚國對敵國俘虜?shù)奶幹么胧┯卸阂皇沁w徙或放逐其國君和近臣，改其地為縣，另任命縣尹以治之；二是允許原有的宗廟社稷存在，將國君改封為縣尹，使臣事于楚。春秋時期楚國可考之縣有十七個，其中十五個是由滅亡了的鄰國改建的。14割讓置縣，如晉惠公愿意將“河外五列城”割讓秦國為郡縣作為后者援助其返國的代價。（國語晉語二）以上是錢穆所謂“外務(wù)兼并”的結(jié)果。分田置縣，如左傳昭公二十八年載，晉滅祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田為七縣，分羊舌氏之田為三縣”，這是錢穆所謂“內(nèi)廢公族”的一個例證。聚鄉(xiāng)置縣，商鞅變法時“集小都鄉(xiāng)邑聚為縣，置令丞，凡三十一縣”。（史記商君列傳）這是把各式各樣的小邑聚集到縣的統(tǒng)一行政區(qū)劃中來。戰(zhàn)國時期各國爭相招徠“新氓”，開荒擴土，由此形成的新居民點已經(jīng)與血緣毫無關(guān)系。莊子則陽云：“丘里者，合十姓百名而以為風(fēng)俗也。”戰(zhàn)國策秦策一中張儀謂之“雜民之所居也”。早期的縣設(shè)縣尹、縣公、縣大夫等統(tǒng)轄縣政。不論他們是由被滅之國的國君改封，還是由所屬之國的國君任命貴族擔(dān)任，在相當長的一個時期中曾是世襲之職。但是，他們只有守土之責(zé)，而無專土之權(quán)。與私人采邑不同，縣的治理者必須直接聽命于國君，接受國君的調(diào)遣。左傳成公六年：晉侵蔡。楚“以申息之師救蔡”。晉人曰：“成師以出，而敗楚之二縣，何榮之有焉！”遂班師?？梢娚晗⒍h之師在楚國對外戰(zhàn)爭中扮演著主力的角色。所以當楚令尹子重“請取于申呂以為賞田”時，申公巫臣說：“此申呂所以為邑也，是以為賦，以御北方，若取之，是無申呂也，晉鄭必至于漢?！保ㄗ髠鞒晒吣辏┛梢姵⒖h，旨在加強中央集權(quán)的國力，應(yīng)付日益頻繁的對外戰(zhàn)爭，而置縣與錫采的矛盾，也由此激化。建立縣制的目的，