民主制度論文-論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機銜接.doc

民主制度論文-論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機銜接摘要廢除人民公社以后，中國農村基層管理體制的重大變化是，鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。二者反映了國家權力與社會權力的關系，必須實現有機的銜接。在現階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農村社會管理的介入程度提高和村民政策參與意識的增強，它們之間出現了矛盾和沖突。為此，應為鄉(xiāng)村管理創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境；合理劃分鄉(xiāng)政管理與村民自治之間的權限；規(guī)范權力主體的政治行為；改進鄉(xiāng)政管理的施政方式。關鍵詞鄉(xiāng)政管理；村民自治；沖突；有機銜接自1987年村民委員會組織法的頒布與貫徹，村民自治在中國獲得了長足發(fā)展。但村民自治的運作與理想形態(tài)之間尚存在較大差距，以至不少人對其現實可行性存有疑慮，一些地方的政策選擇也有所不同。出現以上情況的原因，除了村民自治必須受到多種因素的制約外，還在于村民自治的運作中存在著不少的內在矛盾，突出表現為鄉(xiāng)政管理與村民自治的銜接。這一矛盾實質上反映著國家對農村的治理形式及走向。本文試就此作一探討。一1980年以后，中國農村基層社會管理體制變化的一個重要特點，就是鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。過去一直延伸和介入農村基層社會中的國家權力上收至鄉(xiāng)，鄉(xiāng)作為國家在農村地方的基層政權，對本鄉(xiāng)事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務。在鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織，由其在黨和政府領導下自主地管理基層社會事務。這樣，在現階段農村社會，管理體制中便存在兩種相對獨立的權力：一是自上而下的國家權力，具體表現為在黨的政治領導下的鄉(xiāng)政府行政管理權，其功能是將國家行政管理傳遞到農村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領取國家薪金，并對上級政府負責。二是蘊含于農村社會之中的村民自治權，其功能是在國家有關法律范圍內，通過村民公約等方式對社區(qū)加以自我管理。村民自治組織的領導人由村民選舉產生，由村民提供一定經濟補貼，并對村民負責。因此，村民自治權直接來源于農村社會本身。（注1）從權力的來源與功能看，農村社會的“鄉(xiāng)政村治”的格局實際上是兩種不同的權力構成的。這兩種權力從最終歸屬和運作目的看是一致的。其一，根據國家法律，國家權力不再是凌駕社會之上，統(tǒng)治和壓迫農民的強權，而是代表包括農民在內的全體人民的利益，有效地組織和領導社會的管理權。村民自治權是由國家法律制度規(guī)定，農村村民管理基層社會事務的權力。二者都建立在人民當家作主的權力基礎之上。其二，由于具有共同的權力基礎，國家權力和村民自治權有可能實現有機的結合。人民民主專政的國家權力在鄉(xiāng)村社會的有效行使，有賴于村民自治的配合，村民自治在基層社會的運作，有賴于人民民主專政的國家權力的保證和支持。正是從這一制度本質出發(fā)，村組法規(guī)定，鄉(xiāng)政府和村民委員會是指導和協商的關系。這一規(guī)定，一方面肯定了鄉(xiāng)政府和村民委員會是兩種不同的權力載體；另一方面強調鄉(xiāng)政府與村委會的關系是指導與被指導，即指導自愿接受的關系，而不是領導與被領導，即命令服從關系。村組法的規(guī)定顯然是理念性的制度構架。在現實社會中，這一構架存在著難以避免的內在矛盾。首先，現階段尚存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾。這一矛盾在主要實行集體所有制和家庭分戶經營的農村表現得尤為突出。鄉(xiāng)政管理主要代表國家利益或以國家名義運用其權力。村民自治主要反映和表達村集體和村民意愿和要求。當國家、集體和個人利益較為協調時，鄉(xiāng)政管理與村民自治的關系較為和諧，村民自治的運作也較為規(guī)范。當這三者利益關系較緊張時，結果則相反。其次，鄉(xiāng)政管理的權力集中于鄉(xiāng)政府，（注2）但權力運用的范圍是整個鄉(xiāng)。這實際上表明，在實行村民自治的村仍然存在鄉(xiāng)政管理權的影響，只是其影響程度和方式有所不同而已。這樣，在村的范圍內，實際上存在鄉(xiāng)政管理與村民自治兩種權力的影響。這兩種權力在運作中構成了一種此消彼長的博奕關系，（注3）并制約著村民自治的運作。自村組法貫徹實施以來，對鄉(xiāng)政管理與村民自治之間的權限和關系一直爭論不休。有相當數量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部認為實行村民自治脫離現實，村組法超越了現階段需要，其理由是，實行村民自治后，鄉(xiāng)政管理失去了“腿腳”，行政命令難以暢通無阻地貫徹下去，從而造成了“應該管理的無法管”的現象。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部實行任期目標責任制，采取行政命令式管理，鄉(xiāng)政管理則只能與村委會協商。村委會受其社區(qū)和村民利益和意愿影響，往往不服從或不太情愿接受鄉(xiāng)政管理，以致鄉(xiāng)政管理權難以落實到基層。在這一背景下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要求進一步強化對農村基層社會的行政管理，強化國家權力的介入，甚至要求從政治體制方面調整“鄉(xiāng)政村治”的格局。這一要求反映在一些政策選擇意向上。由中共湖北省委組織部和湖北省農村社會經濟調查隊課題組1995年提交的一份權威報告就反映了這一要求。該報告主張將村民委員會下沉到下范圍的自然村，在自然村之上設村公所之類的鄉(xiāng)政府派出機構，其目的是進一步強化國家行政權，縮小社會自治權。（注4）與一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見不同，不少村民或村委會干部對鄉(xiāng)政管理過度干預基層事務表示不滿，認為村民自治在相當程度上只是停留在制度條文層面，村組法沒有得到貫徹落實。在有人進行的一項廣泛調查訪談中，一些村民說，現在的干部實際上都是上面指派的。村上的干部要站住腳就要巴結鄉(xiāng)領導，鄉(xiāng)上的干部要端“鐵飯碗”就要巴結縣領導，群眾的意見沒多大的用處。（注5）為此，不少村民希望通過民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督，維護其權益，即進一步擴大村民自治權。主管村民自治的民政部門積極推進村民自治，反映了村民的這一意愿和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民對待村民自治的不同看法，實際上反映了鄉(xiāng)政管理與村民自治，行政權與自治權的二元矛盾和沖突，并折射出國家與社會在分權治理過程中的不平衡性。那么，為什么在村組法貫徹8年后，對于村民自治仍存在不同看法，而且在一定范圍內的分歧還較大呢？主要是在一些地方，鄉(xiāng)政管理與村民自治出現了脫節(jié)，行政權和村民自治權運作的沖突加大。對此，不能作出簡單的價值判斷，而應對造成這一狀況的原因加以深入分析。二鄉(xiāng)政管理與村民自治的脫節(jié)與鄉(xiāng)政府對農村社會管理的職責和權能增多有關。這種增多受宏觀、中觀和微觀三個層面因素的影響。從宏觀層面看，村組法的制定和貫徹起始于農村經濟體制改革取得重大進展之際。人民公社解體后，實行“政社分開”。原有的人民公社是管理經濟，組織生產，兼具行政管理職能的組織，而政社分開后的鄉(xiāng)政府不再直接管理經濟，組織生產。其職能大為減少，主要只是從事原人民公社兼有的行政管理。當時的行政管理的內容不多，村組織的行政化色彩也較濃，所以鄉(xiāng)政管理較為順利。但隨著社會的發(fā)展，農村的宏觀環(huán)境有所改變，鄉(xiāng)政管理的職能迅速增多。首先，中國的市場經濟體制正在建立之中。農民還不可能根據市場需要和自我意愿從事生產。國家不能不通過“定購糧”的方式從農民手中獲取農產品，以滿足迅速擴大的市場需要。這其中就存在國家要求農民種什么或不種什么的問題，承擔這一任務的便是直接而對農民的鄉(xiāng)政府。經濟調控是鄉(xiāng)政府的一項重要職能。其次，通過農村第一步改革，大多數農民獲得了溫飽。但當代中國農村正處于由傳統(tǒng)走向現代化的深刻變革之中，農村發(fā)展的目標是深化改革，實現小康，走向現代化。在這一歷史變革進程中，農村分戶經營的一些局限性日益顯示出來。如農村流行“要致富，先修路”。修路顯然不是一家一戶能夠承擔和完成的。特別是一些公共水利工程年久失修，不僅制約著農村的發(fā)展，而且危及到正常的農業(yè)生產。在這一背景下，鄉(xiāng)政府必須承擔領導和組織當地經濟發(fā)展的任務。再次，隨著農村的發(fā)展，農村中存在的一些深層次矛盾日益顯露出來，并且出現了一些新的矛盾和問題。最為突出的是人口不斷增多與資源有限性的矛盾，農村社會治安問題日益嚴重等。由于人口和治安問題關系著國家穩(wěn)定和公共安全，國家予以高度重視?？刂迫丝诤途S護治安成為鄉(xiāng)政府必須完成的硬任務。為完成這二大任務，地方政府采取“一票否決制”。即達不到一定指標，就沒有參加評優(yōu)獲獎資格，而評優(yōu)獎獲直接關系到政府的政績，乃至政府官員的升遷。從中觀層面看，村組法的制定貫徹與分權式改革有關。這種分權除了國家與社會分權外，還包括中央與地方，地方與地方的分權。各個地方和各個部門在獲得自主權的同時，也有其相對獨立的利益和意志。一是各級政府部門制定出本部門的發(fā)展目標，要求所管轄的部門達標升級。如教育行政部門要求學校在一定時間必須達到一定目標。二是地方政府為本地的經濟社會發(fā)展制定出種種計劃。在農村，這些目標和計劃最終都要通過政府加以貫徹、落實。即所謂“上面千條線，下面一根針”。而上級政府在確定目標和下達計劃時并沒有為鄉(xiāng)政府提供相應的手段和條件。鄉(xiāng)政府為實現目標和完成計劃，只得采取行政命令的方式加以貫徹，從農民手中汲取實現目標和完成計劃的人力、財力和物力。從微觀層面看，村組法制定貫徹之際正處于市場經濟初步發(fā)育之時。在人民公社時期，計劃經濟和集體主義道德教育，使農村基層領導人的私利沖動受到強有力的遏制。人民公社解體后，隨著農村商品經濟發(fā)展和向市場經濟過渡，農村基層干部的謀利意識和行為迅速增長，且得不到相應的約制。分權式改革賦予農村基層干部更大權限，但分權沒有與制約相匹配，以致于不少農村基層干部運用其權力獲取不正當利益。其重要方式就是“搭便車”行為，即在貫徹招待上級某一政策時，謀取和擴大其自身利益。而出于利益沖動，基層干部要求增加其行政權限范圍，強化對農村社會的深度介入。這一要求盡管屬于一定范圍的行政行為，但由于行政人員的身份，而被視為國家意志。以上三個方面使鄉(xiāng)政管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要來自于改革初期一度緩和的國家和農民的關系再度趨于緊張。在農村經濟發(fā)展的同時，農民的利益受到損害，農民的負擔問題成為難以根治的“痼疾”。1992年湖北一個名為樊哲福的農民因負擔過重層層上訪未果而自殺。湖南省湘鄉(xiāng)市農村婦女潘群英因攤派過重，不堪受辱，當著鄉(xiāng)村干部的面跳塘自殺（注6）。此類事件的出現引起中央高層的高度重視，采取了一些措施，問題有所緩和。但隨后，農民負擔又趨嚴重1995年12月4日湖北省隨州市萬和鎮(zhèn)沙河辦事處黨總支副書記、主任余萬新一行19人強制要求農民蔡守國上繳各種錢款費1349.19元。蔡無力上交被迫自殺。蔡按國家規(guī)定只應交370.27元，其余均為違規(guī)集資（注7）。同年12月底湖北省浠水縣一刑滿釋放回鄉(xiāng)種地的農民沈海清向縣長寫信，憤激坦言：“回鄉(xiāng)種地當農民，不如坐牢當囚徒。”（注8）而對種田比較效益低，負擔學生，一些農民只好外出務工經商，與鄉(xiāng)政管理不合作；另一些農民則直接訴諸反抗行為。四川省某縣30多個鄉(xiāng)村農民集體抗議集資過重。（注9）。四川三臺縣農民資俊仍用扁擔砍死催款的一名干部，砍傷鄉(xiāng)長。安徽韓寨村26歲的農民王永生，當著催交錢款的干部的面拉響炸藥名，王當場死亡，四名干部受傷（注10）。干群關系緊張必然造成鄉(xiāng)下管理難以有效實施。與此同時，隨著農村經濟社會發(fā)展，特別是村組法的貫徹實施，村民的民主意識增強，要求通過村民委員會這一群眾自治組織維護其合法權益。農村村民對村委會干部由鄉(xiāng)政府指派表示不滿，反映了他們對村委會作為群眾自治組織應代表村民利益，反映村民意愿這一理念的支持以獲取和鞏固其合法性。為此，一些村委會對鄉(xiāng)政管理不再是惟命是從，而是采取各種方式弱化甚至抵制鄉(xiāng)政管理的影響。因為，法律賦予了村委會相對獨立的權力，而鄉(xiāng)政管理不得對村委會隨意發(fā)號施令，將其作為下屬組織。當然，村民和農村社區(qū)在爭取更多自主管理權的過程中也出現了“過分自治化”，即力求擺脫鄉(xiāng)下管理的傾向。村組法規(guī)定了鄉(xiāng)政府與村委會的關系是指導關系，這就意味著鄉(xiāng)下管理的手段主要是協商式。而一些村委會出于本社區(qū)利益需要，往往不愿接受鄉(xiāng)政府指導，甚至力求擺脫鄉(xiāng)下管理。相當數量的村民認為自治就是想做什么做什么，政府管不著，同時也不愿接受鄉(xiāng)下管理，一些本為應盡的公民義務也不履行。如超計劃生育，違法違紀，抗交稅款。以上狀況使鄉(xiāng)下管理與村民自治之間出現一種悖論：鄉(xiāng)下管理要求強化對農村基層社會的行政控制，弱化村民自治；村民自治則使村民和自治組織要求減少行政干預，甚至力求擺脫鄉(xiāng)下管理的控制；基層社會愈失控，鄉(xiāng)下管理愈要求強化控制；鄉(xiāng)下管理的行政干預愈強，基層社會愈要求獲得更多的自主權，超越行政干預。這猶如一場拔河賽，雙方均在加力，難以達到均衡。它不僅直接制約村民自治的動作，而且影響著政策選擇意向。有關鄉(xiāng)政管理與村民自治之間關系的截然不同的認識，便來源于此。三通過以上述背景分析，我認為不宜籠統(tǒng)地強化鄉(xiāng)政管理，也不宜孤立地看待村民自治。從國家和社會分析的趨勢看，“鄉(xiāng)政村治”格局有其必然性和合理性。它有利于調動兩個方面的積極性，既實現有效的國家管理，又不至于壓抑社會的自主性和活力。所以，“鄉(xiāng)政村治”的格局作為得到法律支撐的制度才框架應該長期堅持，不宜隨便動搖。那種因為農村有所失控而要求強化行政權的選擇，顯然尚囿于中國長期歷史以來的權力放與收的思維邏輯之中。根據這一選擇意向，村設立鄉(xiāng)政府派出機構，村民委員會下沉到自然村，即現在的村民小組層次，這一思路有利于強化鄉(xiāng)政管理，與此同時它也可能將國家權力與農村基層社會置于更為直接的對立之中。在“鄉(xiāng)政村治”的格局下，村委會實際是國家與農民之間的中介組織，許多矛盾和沖突可以通過這一中介組織的上傳下達加以緩和和整合。如果將村委會下沉到村民小組，村民對基