民主制度論文-選舉中各環(huán)節(jié)的漏洞與對策.doc

民主制度論文-選舉中各環(huán)節(jié)的漏洞與對策-江西省第四屆村委會選舉的規(guī)則與程序分析摘要本文對江西省第四屆村委會選舉中,各個程序、環(huán)節(jié)上已出現(xiàn)的漏洞作了歸納、分析；并從技術層面上對其原因進行分析；最后文章針對這些問題提出了相應的對策與建議。關鍵詞村民自治；選舉；程序；規(guī)則；制度選舉的運作與實踐,總是要以一定的制度框架為基礎。顯然,這種制度框架并不限指正式的制度文本,更主要的是指制度實踐過程。1999年10月至12月底,我們到江西省C、T兩縣10個鄉(xiāng)共40個村,進行村委會直選的現(xiàn)場觀察研究。我們在其正式選舉前即進入,并進行全程觀察,既考察選舉前平靜的鄉(xiāng)村環(huán)境與秩序,又觀察選舉競爭的現(xiàn)場,在選舉結束后再進行深度訪談與問卷調查。本文,我們在40個個案報告的基礎上,擬集中分析在村選舉中選舉規(guī)則與程序的落實情況,及其對選舉的實際影響,如:選舉各個程序、環(huán)節(jié)上已出現(xiàn)哪些問題?產生這些問題的直接原因是什幺?應如何盡可能地防止這些“技術細節(jié)”出現(xiàn)漏洞?1.選舉各環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的問題從我們對40個村的選舉觀察看,雖然多數(shù)村基本上是依法操作選舉,但在各個程序上也同時存在或輕或重的與法規(guī)不一致的地方。首先,村選舉委員會的產生。按要求,選舉委員會應由村民會議或各村民小組推選產生。但是,在操作中選舉委員會主任一般由村書記擔任,而其它成員的產生也多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村支書指定,或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村支書定下后,提交到村組干部、黨員會議上討論,真正由村民代表、黨員和村組干部選舉產生的極少。這就帶來隨意性太強,村干部所占人數(shù)過多,缺乏代表性等問題。工作人員的產生也存在同樣的問題。此外,在仲村、鐵村、桃源等村,個別選委會成員成為正式候選人后并未能即時退出選委會。這些情況為一些候選人作弊提供了方便。其次,選民資格的確認。在江西省民政廳制定的選舉規(guī)程中,選民資格的屬地條件是“必須是本村的村民”。從實際情況看,這一條件相當含糊。如,判定“本村的村民”的標準,是依戶籍所在地還是依現(xiàn)居地,卻并不清楚。近年來,絕大部分村莊中均出現(xiàn)了因嫁娶或農轉非、購買小城鎮(zhèn)(或城市)戶口而導致實際居住地與戶籍所在地不一致的情況,一些居于村中的人未必有本村戶口,相反,一些戶籍在本村的人未必就常住于村中、并成為村民們所認同的“本村的村民”。因此,在確認選民資格出現(xiàn)這個問題時,實際操作人員往往無所適從,如在羅家村就出現(xiàn)了這種糾紛。第三,候選人條件的制訂。按照法律,享有被選舉權的村民都享有成為候選人的權利。雖然江西省規(guī)定,縣、鄉(xiāng)選舉工作指導小組可根據(jù)實際情況對村委會成員的任職條件提出一些具體的指導性意見,但同時指出,這個指導性意見須“由村民選舉委員會提請村民會議或村民代表會議討論通過后張榜公布”。但實際上,各村候選人條件均是由縣、鄉(xiāng)統(tǒng)一制定,根本未提請村民會議或村民代表會議討論。再說,所規(guī)定的一些條件也有不合理甚至不合法之處,如有的規(guī)定,候選人必須具有初中以上文化；年齡要在18周歲至45周歲,特殊情況可放寬到55周歲。有的甚至出現(xiàn)“因人設制”、“因人改制”的現(xiàn)象,游村選舉中原本規(guī)定的候選人年齡須在50周歲以下,但為了讓52歲的原村主任繼續(xù)當選,就將年齡條件放寬至52歲。第四,選票的發(fā)放與登記。在發(fā)放選票這個環(huán)節(jié)上,大部分村都出現(xiàn)漏洞。在選舉嚴重作假的6個村中,大量的選民根本沒有得到選票,工作人員在鄉(xiāng)村干部的授意下,將選票扣留在自己手中不發(fā)下去,自己一下子填寫幾十張甚至上百張選票,所選的人都是上面內定好的。如在下章村,只發(fā)選民證給選民,以造成拿到了“票”的假象。至于選舉規(guī)程“領取選票的應在選民冊上作出標志,以便核對統(tǒng)計”的要求,能認真做到的村實際上很少。第五,正式候選人的確定。40個村確定正式候選人時,大多數(shù)雖能遵循省里規(guī)定的依法、客觀公正和差額的原則,但沒有一村采取了由村民會議或代表會議投票預選的方式。在具體操作過程中,縣、鄉(xiāng)政府干預過度,甚至以利誘、脅迫等手段來操作。另一方面,村選委會又過于依賴政府,缺乏自主性,如在艾村、石橋等村,當鄉(xiāng)、村組織原先預定之外的選民脫穎而出,理應成為正式候選人時,縣、鄉(xiāng)、村組織甚至出面對其施加壓力,迫其退出競選。這些都明顯違背了村組法的精神。第六,正式選票的設計。在正式候選人確定后,公布名單及選票中候選人的排序往往容易引起爭議。候選人是按預選得票多少、還是按姓氏筆劃來排序,江西省民政廳的選舉規(guī)程未明確規(guī)定,這造成了實際操作中的無法可依,無所適從。這雖增加了基層組織的自由裁量權,但極易引發(fā)紛爭。如新坪村選舉中,為應付可能引起的糾紛,村支書竟備印了兩套選票。第七,投票中的問題。從40個村的選舉看,投票環(huán)節(jié)最容易出現(xiàn)作弊行為,其方式歸納起來主要有:一是濫用流動票箱。在40個村中,僅有2個村的投票是在村民會議上完成的,其它村皆實行了流動票箱(詳見表1)。對此,縣、鄉(xiāng)、村干部的解釋多是:“全村規(guī)模大,人口多,居住分散”,“群眾對選舉不感興趣,不愿來”,總之,集中投票很困難。最糟糕的是,在使用流動票箱時,一些村并未嚴格按照規(guī)則來操作,甚至嚴重作弊。從我們對流動票箱投票與選舉合法性的相關分析來看(詳見表2),它們之間的相關性顯著(P0.05)。這表明,流動票箱為一些人作弊大開了方便之門。二是委托投票不規(guī)范。許多人代填票數(shù)超過3張,一些工作人員在發(fā)放選票時往往將全家的票交由一人代填,使得一人一票選舉成了“戶代表”選舉。更有甚者,有的選民在別人不知情的情況下擅自“越俎代皰”,對此,一些工作人員也不聞不問。三是投票沒有嚴格遵循“秘密”原則。不少選民填票時十分隨意,隨便抄別人的或請人代填；有的人則站在其它選民身邊觀看其劃票。一些候選人及幫他拉選票的人更刻意影響別人填票,他們暗示、慫恿村民填某某某,或站在選民身邊形成壓力,迫使其礙于“情面”填自己或自己所支持的人。四是對流動票箱保管不善。有的村不能嚴格保管流動票箱,隨意放置。五是流動票箱的制作很不規(guī)范。吳坊、下章等村的票箱開口過大,伸手即可進去拿到選票。而在尺江、洲村等村提名中,工作人員甚至不用票箱,將選民寫好的票放在衣袋或麻袋里。表1：40個村正式選舉中的投票方式投票流動票投票站+流村民會議+村民會議+流僅有村民村民會議+投票站箱動票箱投票箱動票箱會議箱+流動票箱12.5%40.0%10.0%2.5%27.5%5.0%2.5%資料來源：對40個樣本村情況的調查。表2:流動票箱投票與選舉合法性的相互分析表n=39(村)選舉合法性流動票箱Total是不是合法8614有差距17219違法606資料來源：對樣本村情況的調查。第八,唱票、計票中的問題。選舉規(guī)程規(guī)定,有效選票分揀出來后,由唱票、計票人在兩名監(jiān)票人的分別監(jiān)督下,對選票進行逐一唱票、計票。這一點大多數(shù)村能做到,但也有一些村是一人計票,無人唱票、監(jiān)票。這就為一些村干部在計票過程中作弊提供了方便,如爵譽村,村支書在“一轉眼間”即拿出了一沓選票。第九,對爭議的裁定。大部分村在選舉過程中都曾出現(xiàn)爭議,如選民資格的認定,正式候選人的確定,對廢票與有效票的認定等等。從觀察情況看,當這些紛爭事關選舉結果時,村組織往往會請示縣鄉(xiāng)政府,有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會不請自到,直接介入。他們對該事件直接表態(tài)或作評價,對選委會施加影響甚至拍板裁定,使得事情向著有利于自己的方向發(fā)展。第十,競選中的問題。在正式投票前,大多數(shù)村的選委會并不會向選民介紹候選人,這對一些從未當過干部的候選人十分不利。如在擁有3千多人口的普田村,一位從未當過村干部、知名度不高的村民成為村主任候選人后,他要求選委會主任帶他到其它自然村去作介紹,被以沒有時間為由拒絕。結果,該候選人眼見自己當選毫無可能,便自動提前退出競選。此外,在選舉大會上,村主任候選人本應進行競選演說,村民也可進行提問。在40個村中只有12個村進行了這個程序,這些村僅有坎下一個村安排了選民提問。石橋村甚至安排在投票結束之后、唱票計票之前進行“形式化”的競選演說。2.成因分析綜覽40個村的選舉,可以說選舉的每一個程序都有得不到落實的可能,每個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)漏洞。從技術層面上分析,其原因主要有：第一,一些鄉(xiāng)村干部有法不依。從觀察情況看,選舉中的問題特別突出地反映在縣鄉(xiāng)村干部的違規(guī)、違法操作上。這一方面是由于他們未能認真學習相關法律、法規(guī),以致對規(guī)則的理解和掌握只停留在較膚淺的程度上,對選舉規(guī)程并不能熟練操作；對相關法律的精神未能真正領會,甚至曲解。這種情況下,他們就容易憑經(jīng)驗、憑被他們所曲解的規(guī)則辦事,違規(guī)操作有時就在所難免。另一方面,則是由于政府力求在選舉中實現(xiàn)其組織意圖。對多數(shù)村委會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府皆有預定的“組織意圖”,他們有時會因此而巧妙地利用選舉規(guī)則與程序。在多數(shù)情況下,他們會通過村書記(選委會主任)來保持對選委會的影響力,或者通過規(guī)定候選人任職條件,將其它社會精英阻擋于村委會大門之外；或者在選舉的重要環(huán)節(jié)和關鍵時刻,以上級的身份對規(guī)則進行解釋,使選舉結果朝著組織意圖方向發(fā)展。當這些方法仍難以湊效時,就直接插手干預。其次,法律法規(guī)本身的不完善。如選民的屬地資格,正式候選人名單的排序,流動票箱使用的限制,縣鄉(xiāng)政府及其駐村工作組的職責職能,村選舉委員會的工作方式與程序等問題,相關法則并未加以規(guī)范。這給基層干部和組織違規(guī)、甚至違法操作選舉提供了方便之機。第三,有的法規(guī)條款客觀上難以落實。有關選舉的一些條款好雖是好,但不符合農村實際,落實起來難度相當大。如,法規(guī)規(guī)定,選民不能參加選舉時,要用書面形式委托其它選民代為投票,并需經(jīng)村選委會確認,再填寫委托投票憑證。事實上,現(xiàn)在農民流動十分頻繁,在我們觀察的40個村中每個村都有上百甚至數(shù)百選民在外地務工經(jīng)商。在當前農民自主性政治參與不強的情況下,要落實此程序實在是勉為其難。第四,違法難究。有關選舉的制度法規(guī)中的一個重大缺陷是缺乏司法保護,缺少監(jiān)督落實機制。如從實際的操作看,縣鄉(xiāng)政府集立法者、執(zhí)法者、監(jiān)督者三個角色于一身,既要制定“指導性意見”、并對相關條文進行解釋,又要操作選舉過程,還要對選舉過程進行監(jiān)督,這就造成他們既是裁判員又是運動員、立法者進行自我監(jiān)督的現(xiàn)象。另一方面,法規(guī)中對作弊、違法者的法律后果也缺乏明確規(guī)定。由于缺少必要的監(jiān)督執(zhí)行機制和制裁機制,在當前普通選民政治冷漠、組織化程度低的情況下,即不容易形成有效的社會化監(jiān)督,因而往往使得一些人敢于并能夠肆無忌憚地違法操作。3.小結與政策建議從上述分析可見,選舉規(guī)則與程序本身的缺陷正是影響選舉質量的因素之一。我們認為,要提升村民直選的質量,就應當加緊制定村委會選舉法或村委會選舉規(guī)程。針對選舉中發(fā)生的問題,建議能考慮并增加以下政策內容。(1)劃分選區(qū),并依此分配村干部名額。有的村多年來已形成片區(qū)劃分及相對穩(wěn)定的權力分配格局,這種相對穩(wěn)定的權力分配格局有利于村治。為此,選舉時可根據(jù)各村的實際,允許有的村劃分選區(qū),并分配村干部名額的辦法舉行選舉,使得每一片都有精英能當選。這既能維持各村長期來形成的權力在各村莊、房族之間的分配格局,還能盡可能地消減弱小村莊與房股在村政中的“邊緣化”地位,保障少數(shù)派權利。(2)應根據(jù)各村產業(yè)特別是勞動力就業(yè)的時間特點,安排選舉時間。作到盡可能地照顧到外出務工、經(jīng)商者,使他們能直接參加選舉,以增加村莊中的選舉精英,從而提高選舉的競爭性與公正性,提升村委會班子的素質。(3)加強和改進對村委會選舉的宣傳工作。有關選舉的國家、省級法規(guī),應成為普法教育的重要內容,必須進村入戶(如村組法每戶一冊)。選舉前和選舉期間,地方電臺、電視臺和報紙等新聞傳播有必要加大宣傳力度。應當鼓勵村民或其它人士自愿地做選舉義務宣傳。(4)對選民資格的認定,可遵循義務與權利對等的原則。只要承擔了村內的相關義務,就應有選舉權,但每位選民只能在一個村委會享有選舉權與被選舉權。(5)村選舉委員會應由戶代表或分區(qū)、分村民小組推選,不得由鄉(xiāng)、村干部指定產生。其成員人數(shù)可適當增加,以每組至少有一個代表為宜。對村干部在其中的比例,應有具體的限額。選委會要實行嚴格的回避制度,即候選人的直系親屬和其它一切可能影響選舉公正的人不能成為選委會成員和選舉工作人員。(6)選票發(fā)放時嚴格實行領票者逐人簽名、登記制度,以便核實,并防止一人記多票或有人記不到票的舞弊現(xiàn)象。(7)正式候選人的確定應實行預選制,即由村民會議或村民代表會議按