行政管理論文-政府行政成本分析和控制（上）.doc

行政管理論文-政府行政成本分析和控制（上）【摘要】目前，我國(guó)政府行政成本居高不下，并且其增長(zhǎng)勢(shì)頭有愈演愈烈之勢(shì)，這既不符合成本效益化原則，也和我國(guó)建立“節(jié)約型”政府的目標(biāo)背道而馳。如何轉(zhuǎn)變政府職能，公開(kāi)行政程序，強(qiáng)化成本節(jié)約意識(shí)，降低社會(huì)運(yùn)作負(fù)擔(dān)，使納稅人的利益得到最大化成為迫在眉睫的問(wèn)題。本文首先界定政府行政成本的狹義概念,劃分了行政成本的合理范圍,揭示目前我國(guó)行政成本的現(xiàn)狀，并通過(guò)比較我國(guó)同其他國(guó)家間行政管理支出的數(shù)額的差異,分析導(dǎo)致我國(guó)行政成本過(guò)高的若干原因，做出了價(jià)值鏈分析對(duì)成本控制的一點(diǎn)設(shè)想，最后從政府職能、政府規(guī)模、政府決策、政府行為和政府效率五大方面提出控制行政成本的解決方案。關(guān)鍵詞：政府行政成本，成本，成本控制AbstractNowadays,Chinashighlevelandever-growinggovernmentsadministrativecostconflictswithnotonlytheconceptofeffectiveness,butthegoaltoeconomizethegovernmentinthiscountry.Howtotransformgovernmentsfunction?Howtomakeadministrativeprocesstransparent?Howtomaxithesenseofsaving?Howtoreducethesocialburden?Howtogivetaxespayersthebestanswer?Allofthoseconfrontustomakechoice.Thispaperstartsfromnarrowsenseconceptofadministrativecostofthegovernment,definesthereasonablerangeoftheadministrativecost.Byrevealingthestatusquoofthecountrysgovernmentadministrativecostandcomparingthenumberoftheadministrationexpenditurefromhomeandabroad,itanalyzesthereasonswhichhascausedthehighlevelofadministrativecostofourcountry,bringsupthenewideaofanalyzethequestionintheeyesofvaluechainandproposessomesuggestionsinthewayofgovernmentfunction,governmentscale,governmentdecision,governmentbehaviorandgovernmenteffectiveness.Keywords:governmentsadministrativecost,cost,costcontrol目錄一、序言1二、文獻(xiàn)回顧1三、行政成本的內(nèi)涵和其合理化界定1四、我國(guó)的行政管理支出增長(zhǎng)情況2五、導(dǎo)致行政成本過(guò)高的原因3六、價(jià)值鏈分析對(duì)行政成本控制的一點(diǎn)啟示5七、有效控制行政成本的對(duì)策7（一）積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變7（二）確定合理的政府規(guī)模7（三）提高政府決策的正確性8（四）約束政府行為8（五）提高政府工作效率9八、結(jié)論9資料來(lái)源和參考文獻(xiàn)9一、序言近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，機(jī)關(guān)行政運(yùn)作成本不斷攀升，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各國(guó)政府極其重視的問(wèn)題和追求的目標(biāo)。而對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，降低行政成本，不僅是建立“節(jié)約型”政府、減輕人民負(fù)擔(dān)的客觀要求，也是轉(zhuǎn)變政府作風(fēng)、重塑黨和政府在民眾中的威信的迫切需要。中國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要的高效政府、廉潔政府、責(zé)任政府。因此，控制行政成本對(duì)于提高政府運(yùn)作效率和宏觀經(jīng)濟(jì)效率、優(yōu)化資源配置、降低市場(chǎng)交易費(fèi)用以及反腐敗等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不僅如此，能否降低行政成本也從一個(gè)側(cè)面考驗(yàn)著黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力。中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定提出要“圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，加強(qiáng)行政體制改革的總體研究，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革?！币虼?，樹(shù)立政府行政的成本觀念，進(jìn)行嚴(yán)格的行政成本核算，保持政府的經(jīng)濟(jì)、廉潔、高效，以盡量少的行政成本，為人民辦更多的實(shí)事，是重新樹(shù)立黨和政府在人民群眾中崇高威信的有效途徑。本文正是基于上述考慮，通過(guò)對(duì)行政成本內(nèi)涵的界定及對(duì)目前存在問(wèn)題的分析，提出一些控制政府行政成本的對(duì)策建議。二、文獻(xiàn)回顧英國(guó)是世界上第一個(gè)資本主義革命的國(guó)家，也是第一個(gè)實(shí)施憲政民主的國(guó)家，因此它對(duì)于政府行政成本的規(guī)定是開(kāi)創(chuàng)性的。根據(jù)1689年通過(guò)的權(quán)利法案，以及1701年通過(guò)的王位繼承法，確立了“議會(huì)至上”的原則，而在這其中財(cái)政監(jiān)督權(quán)是英國(guó)議會(huì)最大也是歷史最悠久的權(quán)力，即把財(cái)政權(quán)配置于議會(huì)，由議會(huì)來(lái)最終決定如何收錢和花錢。議會(huì)最重大、也是費(fèi)時(shí)最長(zhǎng)的職能是檢查政府的財(cái)政。具體包括：（1）任何賦稅如無(wú)議會(huì)法律規(guī)定，不得征收。（2）一切政府經(jīng)費(fèi)，如無(wú)議會(huì)法律規(guī)定，不得支出。無(wú)論政府任何部門，如果想支出任何一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政部門都必須以預(yù)算為依據(jù)給予撥付。（3）政府編制財(cái)政預(yù)算，議會(huì)審議政府的預(yù)算。議會(huì)在審議政府的預(yù)算案時(shí)對(duì)政府所提各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)數(shù)目，只能減少不得增加。（4）政府預(yù)算，由議會(huì)逐年表決。1949年，美國(guó)諸多學(xué)者提出了績(jī)效預(yù)算改革的設(shè)想。1951年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算局據(jù)此編制了基于政府職能的聯(lián)邦政府預(yù)算，第一次明確地使用了“績(jī)效預(yù)算”概念。但由于當(dāng)時(shí)缺乏相應(yīng)的理論支撐和合理的技術(shù)方法，因而績(jī)效預(yù)算一直處于摸索之中。直至1982年，英國(guó)撒切爾夫人主持的政府公布了著名的財(cái)務(wù)管理新方案，要求政府的各個(gè)部門樹(shù)立濃厚的“績(jī)效意識(shí)”，這套理論終于開(kāi)創(chuàng)了績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的先河。目前，世界上近50個(gè)國(guó)家采用了績(jī)效預(yù)算。其中，屬于發(fā)達(dá)國(guó)家的有英國(guó)、瑞典、日本、加拿大、法國(guó)、澳大利亞等，屬于發(fā)展中國(guó)家的有巴西、菲律賓、印度和馬來(lái)西亞等。1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的政府績(jī)效和結(jié)果法案(GPRA)，它具有里程碑式的意義,確立了績(jī)效評(píng)估的法律框架和相應(yīng)的制度變革：聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)對(duì)工作計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)，通過(guò)公開(kāi)對(duì)工作計(jì)劃與績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況的績(jī)效評(píng)估報(bào)告，提高政府的服務(wù)質(zhì)量和理性程度，從而提高政府內(nèi)部管理效率。在我國(guó)，由于政府行政成本基本來(lái)源于財(cái)政撥款，造成了財(cái)務(wù)方面管理松弛不嚴(yán)的現(xiàn)象，得不到長(zhǎng)期的重視，因此我國(guó)政府行政成本理論的探索依舊屬于探索階段。三、行政成本的內(nèi)涵和其合理化界定眾所周知，成本是一個(gè)普遍的經(jīng)濟(jì)范疇，凡是有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的地方，都必然存在成本。從會(huì)計(jì)學(xué)角度看，成本是指“為了一定的目的而付出的或應(yīng)付出的用貨幣測(cè)定的價(jià)值犧牲。”行政則是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員（包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等)執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動(dòng)。行政成本發(fā)生的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，具體包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)，以及視同行政單位進(jìn)行管理的，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政供給的各黨派、工會(huì)、共青團(tuán)及婦聯(lián)等人民團(tuán)體。本文給出的行政成本的內(nèi)涵為狹義概念，即政府行政成本主要是為了維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費(fèi)用，即政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定時(shí)期內(nèi)付出的費(fèi)用之和，包括政府機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公車費(fèi)、差旅費(fèi)及招待費(fèi)等。行政成本是以行政管理支出的形式表現(xiàn)出來(lái)的，而行政管理支出又是財(cái)政支出的一部分。根據(jù)瓦格納法則，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政支出隨國(guó)家職能的擴(kuò)展而不斷增長(zhǎng)。具體來(lái)說(shuō)，政治方面，國(guó)家活動(dòng)的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，政府職能的內(nèi)在質(zhì)量也在逐步提高，這要求有更多的財(cái)政支出來(lái)予以支持和保證；經(jīng)濟(jì)方面，市場(chǎng)機(jī)制的先天不足，要求政府出面矯正經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的偏差，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，即政府有必要提供市場(chǎng)無(wú)法提供的公共產(chǎn)品，以滿足社會(huì)的共同需要。因此，作為為社會(huì)提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共物品所付出的費(fèi)用總和的行政成本，必然因政府職能的擴(kuò)展，隨著財(cái)政支出的增加而增加。由此可見(jiàn)，對(duì)行政成本的有效控制，并不意味著行政管理支出數(shù)額越少越好，而應(yīng)將其控制在合理范圍內(nèi)。所謂合理，即行政管理支出是否為實(shí)現(xiàn)政府的行政管理職能所必需，是否存在經(jīng)費(fèi)過(guò)?；蚶速M(fèi)的情況；如果行政管理支出需要隨著政府行政管理職能的擴(kuò)大而有所增加，增加的數(shù)額是否根據(jù)行政管理職能的擴(kuò)大程度而定，是否存在超額增長(zhǎng)的情況。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)可將其表述為：在政府的行政管理職能范圍既定的條件下，當(dāng)行政管理支出的邊際成本等于行政管理支出的邊際收益時(shí)，行政管理支出的數(shù)量達(dá)到最優(yōu)，行政成本得到有效控制。四、我國(guó)的行政管理支出增長(zhǎng)情況表4-1我國(guó)行政管理支出增長(zhǎng)情況年份行政管理支出（億元）財(cái)政支出（億元）行政管理支出占財(cái)政支出比重197852.91122.094.71%198075.531228.836.15%1985171.062004.258.53%1989386.262823.7813.68%1990414.563083.5913.44%1991414.013386.6212.22%1992463.413742.212.38%1993634.264642.313.66%1994847.685792.6214.63%1995996.546823.7214.60%19961185.287937.5514.93%19971358.289233.5614.71%19981600.2710798.1814.82%19992020.613187.6715.32%20002768.2215886.517.42%20013512.4918902.5818.58%20024101.3222053.1518.60%20034691.2624649.9519.03%20045521.9828486.8919.38%從上表中我們可以看出，從改革開(kāi)放初期的1978年至2004年的26年間，行政管理支出占財(cái)政總支出的比重，從1978年的4.71%增長(zhǎng)到2004年的19.38%，實(shí)際支出數(shù)額增加了103倍。從1989年到2004年，行政管理支出平均每年增長(zhǎng)高達(dá)19.83%。從全世界范圍來(lái)看，以2003年為例，我國(guó)的行政管理支出占財(cái)政總支出的比重為19.03%，這個(gè)比重，比日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%、美國(guó)的9.9%分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個(gè)百分點(diǎn)。下圖清晰地反映出我國(guó)的行政管理支出圖4-12003年部分國(guó)家行政管理支出占財(cái)政支出比例五、導(dǎo)致行政成本過(guò)高的原因(一)行政職能錯(cuò)位且改革進(jìn)程緩慢計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的事業(yè)單位一直由國(guó)家主辦，吃國(guó)家財(cái)政，并且實(shí)行事業(yè)單位的行政化，作為政府的附屬部門，承擔(dān)一部分行政事務(wù)；同時(shí)各單位也承擔(dān)了辦社會(huì)的職責(zé)，由單位向在職職工甚至退休人員提供全部的福利待遇。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，“政企分開(kāi)”已初見(jiàn)成效，但目前各行政機(jī)關(guān)仍下轄很多事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會(huì)，“政事不分”、“政社不分”的現(xiàn)象沒(méi)有明顯改變，導(dǎo)致這方面的改革始終沒(méi)有突破性進(jìn)展。政府權(quán)力和社會(huì)職能的混淆，不僅造成職能錯(cuò)位而且導(dǎo)致管理費(fèi)支出不斷增加，行政成本居高不下。從我國(guó)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的全能性表現(xiàn)為嚴(yán)重的政事不分。為了加大對(duì)由于家庭分散經(jīng)營(yíng)而獲得經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的農(nóng)戶的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本能地增加了機(jī)構(gòu)和人員，形成了所謂“七站八所”的可觀局面。據(jù)對(duì)江蘇省某鎮(zhèn)2002年的調(diào)查得知，該鎮(zhèn)陸續(xù)設(shè)立了財(cái)政所、稅務(wù)所、廣播站和文化站等27個(gè)站所。而這些事業(yè)單位全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在財(cái)政吃緊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們?cè)谧约旱臉I(yè)務(wù)活動(dòng)中自收自支取得預(yù)算外收入，作為自己的管理費(fèi)支出。事業(yè)單位數(shù)目的不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致管理費(fèi)支出不斷增加，行政成本居高不下。近幾年來(lái)，一些地方如北京市海淀區(qū)建立公共委的改革，代表了中央關(guān)于政事分開(kāi)的方向，是一個(gè)積極的探索。但目前還是試驗(yàn)的性質(zhì)，短期內(nèi)很難在北京甚至全國(guó)推開(kāi)。因?yàn)檎姓毮芨母锊粌H涉及到人事問(wèn)題，而且還牽涉到一些單位的具體利益及政府對(duì)某些公共服務(wù)的保障程度。(二)政府規(guī)模龐大1政府層級(jí)過(guò)多、機(jī)構(gòu)臃