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PPP項目常說的SPV什么鬼？不懂的話你就out啦！ 王勇 李繼忠摘 要 現(xiàn)在言必稱PPP，言必稱項目融資、SPV(特殊項目公司)。融資包括項目融資及SPV確是搞PPP項目的重大問題。搞PPP可以不成立SPV？搞PPP一定或必須要成立SPV？搞PPP成立SPV有那么多好處？本文提出自己的觀點供業(yè)界拍磚。關(guān)鍵詞 項目公司 SPV SPC 國際慣例 英國實踐一、前言筆者一直關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)PPP動態(tài)或文章。有大家在文章中稱：“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第十六條中提到在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司，而且按國際慣例，PPP項目一般也都成立項目公司（Special Purpose Vehicle，特殊目的載體）”果真如此么？筆者認為，融資包括項目融資及SPV當然是進行PPP項目的重大問題。但是搞PPP是否一定或必須要成立SPV或項目公司？或者設(shè)立項目公司就有那么多的好處嗎？早在2014年11月12日，筆者就寫了SPV雖好但不是唯一PPP那些事之七發(fā)在法律圖書館（/lw/lw_view.asp?no=26015 已閱12809次），該文嘗試從SPV概念并結(jié)合英國最佳實踐全面完整理解SPV作為BOT/PPP模式執(zhí)行機構(gòu)之一且公共部門沒有必要一定參加。現(xiàn)在言必稱PPP，專家們言必稱項目融資、SPV(特殊項目公司)，有點點走火入魔的感覺。鑒于大家及從事PPP業(yè)界人士在SPV認識上的誤區(qū)，有必要再聊聊SPV。二、SPV之定義如何理解“按照國際慣例PPP項目一般是成立SPV”之“SPV”？SPV是Special Purpose Vehicle的簡稱，中文意思為“特殊目的載體”。財政部印發(fā)的財金2014156號PPP項目合同指南(試行)指出：“項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體?！必斦康摹绊椖抗尽逼鋵嵤荢PC。筆者要指出，SPV同SPC在法律上是有重大的的區(qū)別的。如何理解“按照國際慣例PPP項目一般是成立SPV”之“國際慣例”？英國的PPP/PFI實踐是公認“最佳實踐”，應(yīng)該是“國際慣例”，其他做的比較好的也都是學的英國特色的PFI模式。三、英國實踐或語境下“按照國際慣例PPP項目一般是成立SPV”之說并不成立（一）背景。公私伙伴關(guān)系在英國取得了巨大的成功，在英國大多數(shù)公私合伙項目采取私人融資項目（PFI）來進行的。英國在同私人部門以伙伴合作提供公共基礎(chǔ)及服務(wù)及體制創(chuàng)新方面一直保持著引導(dǎo)者（領(lǐng)先）地位。1999年7月英國財政部發(fā)布了PFI標準合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）“第一版，發(fā)布標準化合同的目的是在PFI項目的主要點上促進合同取得商業(yè)平衡、保證公共部門采購到符合要求的服務(wù)、實現(xiàn)價值最大化。第二版在2002年9月發(fā)布，第三版在2004年4月發(fā)布，2005年12月發(fā)布了“附件”。第四版于2007年3月發(fā)布（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)不僅更新了指引，吸收了法律的新規(guī)定及PFI市場的新發(fā)展，整合了附件的變化及減損，根據(jù)2006年3月“PFI：加強長期伙伴關(guān)系”文件中明確的事項提出了新的指引觀點。然而，事實上在英國，公私伙伴項目也不是都取得了成功。由于損耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光澤（吸引力）。2012年12月5日，英國財政部（HM Treasury）公布“關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件和“私人融資（2）標準化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft）。PF2 代替了2007年發(fā)布的SoPC4，PF2 應(yīng)該是第五版。PF2的公布是對英國基礎(chǔ)設(shè)施采購方式的一次重大變革。PF2繼續(xù)采用公私合營的模式，PF2又對原有的PFI機制作了很多重大的變更。英國財政部長Osborne稱，新的機制將給納稅人提供更高的價值，其更具有確定性且能保證更快的實現(xiàn)交付。（二）前提。英國PFI標準合同文本的編制是基于如下的條件假設(shè)：前提一、同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運營；前提二、項目建設(shè)分階段進行，包括在建造階段后緊跟一個運營階段提供服務(wù)；前提三、項目全部或部分采取由第三方提供“項目融資”（無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）。這三個前提條件是一以貫之。標準合同文本編制者指出，之所以設(shè)定三項前提條件，是因為許多PFI/PF2項目是符合這三項前提條件的，而且符合三項前提條件項目結(jié)構(gòu)的合同本身是非常復(fù)雜的，對復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)做出規(guī)定更有益于標準合同文本的使用者。比如項目融資與傳統(tǒng)的公司融資在項目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風險分擔、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對項目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項目融資的法律文件更多更復(fù)雜。標準合同文本編制者強調(diào)，首先，三個前提條件的設(shè)定，不表明合同文件編制者預(yù)設(shè)立場。其次，雖然標準合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“有限追索權(quán)的項目融資結(jié)構(gòu)”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認為“有限追索權(quán)的項目融資結(jié)構(gòu)”就優(yōu)于其他融資結(jié)構(gòu)。如果是采取的“項目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門及私營部門簽訂一份所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權(quán)（step-in）,如果項目是采取的“傳統(tǒng)融資”（corporate financed projects）則不需要簽訂如此合同。第三，合同結(jié)構(gòu)如何，應(yīng)該由投標者根據(jù)項目實際情況提出并得到公共部門的批準（appraisal），不應(yīng)該預(yù)設(shè)結(jié)論。（三）英國SPV新變化。英國財政部內(nèi)設(shè)一個新機構(gòu)，名字叫central government unit（CGU）,由它關(guān)注PPP項目的商務(wù)問題（commercially-focused）。CGU投入并負責公共部門股權(quán)投資安排（the public sector equity investment vehicle），GGU獨立于采購公共部門。具體采購公共部門不投入股權(quán)投資，換句話講，SPV（項目公司）的股東不包含具體采購公共部門，這是解決公共部門作為采購人和投資人雙重角色利益沖突。筆者提醒PPP專家們高度關(guān)注英國SPV組成的新變化新規(guī)定新安排。互聯(lián)網(wǎng)時代，要彎道超車，至少要跟上別人的步伐。從原有的PFI機制變動中，我們也可以略微看到未來英國中央政府采購模式的趨勢和走向。（四）正本清源。英國PPP實踐表明“國際上PPP多是采用SPV”之說不成立。SPV是如何成為PPP標配（標準形式）？為什么國內(nèi)有許多人包括財政部都認為SPV是PPP模式的標準結(jié)構(gòu)?筆者在研讀國外關(guān)于PPP合同文本時對此有一定體會，特別在系統(tǒng)研讀英國PFI文獻時，更是感覺人們忽視標準合同文本適用的前提條件特別是忽視BOT/PPP采取同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和運營前提條件就得出SPV就是BOT/PPP模式標準形式的結(jié)論，將特殊性當成了一般性。四、商榷筆者要指出的是，SPV是個非常靈活的機制。是否采取SPV應(yīng)該具體問題具體分析、要符合物有所值原則、要能給PPP項目治理帶來好處。何況SPV也不能包打天下，比如政府通過特許采取的PPP模式，政府就沒有必要同私營部門組成SPV，純粹由政府購買服務(wù)的PPP項目，似乎也沒有必要組成SPV。沒有必要為了“SPV”而“SPV”。筆者通過網(wǎng)絡(luò)同持“國際慣例PPP一般都是成立項目公司（SPV）”的大家進行了溝通，大家對在PPP項目SPV可以有也可以沒有的觀點也是贊同的，但是為什么要在PPP項目中采取SPV？大家認為，由于SPV是股份制，故采取采取SPV“有很多優(yōu)點”SPV果真有如此多的優(yōu)點嗎？以下是筆者的商榷意見。（一）有人認為“一是有可能以項目公司，而非項目公司股東母公司的名義基于項目的現(xiàn)金流、項目資產(chǎn)(需要政府同意)與合同權(quán)益去融資貸款，做到有限追索，實現(xiàn)項目風險與母公司的隔離。 ”商榷意見。有專家對項目融資一往情深?！叭魏我粋€PPP項目的實施，都會有一個SPV（特殊目的載體）的執(zhí)行機構(gòu)，一般來說，SPV是由政府公共部門和若干家企業(yè)共同組成。一個PPP項目的資金來源全部由SPV來籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項目中，融資是企業(yè)的事情而非政府。”。筆者也認同SPV是融資結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也只有具有獨立法人法律地位的“項目公司”（SPV一種）才可以“做到有限追索（或無追索），實現(xiàn)項目風險與母公司的隔離”。英國PFI標準合同文本編制的前提一“同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司（項目公司）（special purpose company），并由分包商提供建造和運營”和前提三“項目全部或部分采取由第三方提供“項目融資”（無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）”是緊密相連的，換句話講“項目融資”是同“SPV”聯(lián)系再一起的，更進一步講，SPV是“項目融資”的前提條件，所謂“載體”也。所以，專家對項目融資情有獨鐘或許就是專家偏好SPV的深層次原因。專家還說“現(xiàn)在一個PPP項目要找到資本金不難，貸款也不難，但要做到有限追索項目融資才難?！睂＜艺屯蓭熞粯樱獙⒑唵蔚氖虑榕獜?fù)雜？問題是成立SPV就可以安排做個“有限追索權(quán)的項目融資結(jié)構(gòu)”嗎？目前中國幾乎不可能。貸款人（投資人包括銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)），不僅僅對“有限追索權(quán)（或無追索權(quán)）的融資”不太熟悉，對PPP項目融資模式認識更不足，未能形成與之相適宜的項目融資評估體系，往往按照傳統(tǒng)模式要項目公司的母公司提供連帶保證責任，甚至股權(quán)投資都給您做成明股實債的模式。貸款人（金融機構(gòu)）做項目融資明顯能力不足（有限），因為貸款人對PPP項目風險基本沒有把控。想想項目融資還要簽訂所謂的“直接合同”（Direct Agreement）取得介入權(quán)（step-in），項目有可能失敗，貸款人接受項目，頭都是大的。目前有很好現(xiàn)金流的公路BOT項目都少有采取“項目融資”的，何況沒有現(xiàn)金流的項目、政府購買服務(wù)的項目。PPP采取抑或不采取項目公司架構(gòu)，應(yīng)該基于符不符合物有所值的原則并能否提高PPP項目治理水平。PPP盛行后，采取狹義“項目融資”的項目有嗎？有嗎？有嗎？為了項目融資目的去成立SPV，在目前中國還是很難做得到的。現(xiàn)在搞PPP成立SPV往往會增加管理層級，大幅抬升管理成本，降低項目運行效率而顯得不合時宜，根本不符合物有所值的原則，但是現(xiàn)在的“項目公司”（SPV一種）則可以將稅收留下（過去甚至地方要求項目經(jīng)理部這個臨時機構(gòu)也要在當?shù)剞k理工商登記手續(xù)）這是SP