自考行政管理學(xué)0277筆記.doc

1/30 第一章 概述 第一節(jié) 行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)與研究對象 一、行政的三種含義： 1、與立法、司法相對應(yīng)的 “行政 ”。 2、與政治相對應(yīng)的 “行政 ”。 3、與管理相對應(yīng)的行政。 二 、行政與政治的關(guān)系： 政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行；或者說，政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行。所以，從這個意義上來理解，國家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政。 三 、行政管理與公共管理的異同： 它們是兩個既相聯(lián)系又相區(qū)別的概念；對于公共事務(wù)管理來說，既有政府對公共事務(wù)的管理，也有非政府公共組織對公共事務(wù)的管理，行政管理只是 公共管理的一個部分而并非其全部。 四 、行政管理學(xué)既屬于管理學(xué)科的分支學(xué)科，又是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和法學(xué)的綜合應(yīng)用學(xué)科。 1、行政管理學(xué)是公共管理學(xué)的一個重要分支學(xué)科。 2、行政管理學(xué)是管理學(xué)的一個重要組織部分。 3、它是一門多學(xué)科的綜合應(yīng)用科學(xué)。 五 、行政管理的含義： 是指政府行政機關(guān)依法對公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理的總和。 六 、行政管理學(xué)產(chǎn)生于 19 世紀(jì)末 20 世紀(jì)初。威爾遜在 1887 年發(fā)表的行政研究一文，威爾遜因此成為行政管理學(xué)的創(chuàng)始人。 七 、行政管理的三個特點 ： 1、行政管理的主體是政府行政機關(guān)。 2、行政管理的對象包括社會公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)。 3、行政管理必須依法進(jìn)行，是一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動。 八 、行政管理學(xué)的多學(xué)科綜合應(yīng)用科學(xué)的性質(zhì)。 1、 行政管理學(xué)所研究的對象是政府的行政管理。 2、 就行政管理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開經(jīng)濟學(xué)的指導(dǎo)。 3、 就行政管理學(xué)與社會學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開社會學(xué)的指導(dǎo)。 4、 就行政管理學(xué)與法學(xué)的關(guān)系而言，兩者也存在著密不可分的關(guān)系。依法行政是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)要求。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展 一 、西方行政管理學(xué)在 19 世紀(jì)末 20 世紀(jì)初產(chǎn)生并不是偶然的，而是有其歷史的必然性。 1、從理論上看，西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生既是西方政治學(xué)發(fā)展的一個必然結(jié)果，也是西方管理學(xué)興起的理論產(chǎn)物。 2、從實踐上看，行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，是行政實踐從政治實踐中分離的結(jié)果；同時，行政管理學(xué)的迅速崛起，也是由于 西方行政實踐發(fā)展的需要。 3、理論形態(tài)更加完善，各個學(xué)派的理論家紛紛建立了自己相對完整的行政管理學(xué)理論。 二 、 西方行政管理學(xué)發(fā)展的三個階段及其具有代表性的主要學(xué)派： 1、 19 世紀(jì)未 20 世紀(jì)初至 20 世紀(jì) 30 年代以古典學(xué)派的理論為代表。 2、 20 世紀(jì) 40 年代至 70 年代以行為科學(xué)學(xué)派、決策學(xué)派、系統(tǒng)學(xué)派等理論為代表。 3、 20 世紀(jì) 80 年代以來以新公共管理理論、政府治理理論、后現(xiàn)代公共行政理論為代表。 三、 古典學(xué)派行政管理學(xué)理論成就的重要意義。 1、 古典學(xué)派不僅僅開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的先例，而且基本上建成了比較完整的行政管理學(xué)理論體系，對于當(dāng)時的行政管理實踐也起到了一定的指導(dǎo)作用。 2、 古典學(xué)派將研究重點放在組織管理問題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系。 2/30 3、 明確提出了行政管理的幾個基本原則，即命令統(tǒng)一原則、權(quán)責(zé)相符原則、較小的管理 幅度原則和系統(tǒng)計劃原則，這些原則對于指導(dǎo)行政管理實踐確實具有重要的意義。 四、 20 世紀(jì) 40-70 年代行政管理學(xué)的特點。 1、呈現(xiàn)出學(xué)派眾多、理論繁榮的局面； 2、理論基礎(chǔ)開始發(fā)生了變化，由主要以政治學(xué)理論為基礎(chǔ)走向由多學(xué)科的理論為基礎(chǔ)，行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、決策科學(xué)、管理科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等成為行政管理學(xué)的重要的研究基礎(chǔ)； 五 、行政管理學(xué) 在 中國的發(fā)展： 1、 19 世紀(jì)未 20 世紀(jì)初 行政管理學(xué)在中國的傳播 。 2、 20 世紀(jì) 30-40 年代 中國行政管理實踐與理論研究狀況 。 3、 20 世紀(jì) 80 年代以 經(jīng)濟建設(shè)為中心 行政管理學(xué)在中國恢 復(fù)和發(fā)展 。 第三節(jié) 研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法與意義 一 、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法： 根本方法：理論聯(lián)系實踐；具體方法： 規(guī)范方法、經(jīng)驗方法、案例方法、比較方法。 二、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的理論意義和實踐意義。 理論意義：有助于我們了解行政管理的基本規(guī)律，為我國行政管理的科學(xué)化提供理論依據(jù)。 實踐意義： 1、有助于我們弄清我國行政管理存在的問題和改革目標(biāo)、任務(wù)、方式，為我國行政管理改革和發(fā)展指明方向。 2、有助于提高我國公務(wù)員素質(zhì)，進(jìn)而提高我國行政管理的整體水平。 3、有助于提高我國企事業(yè)單位管理人員的政策 水平，促進(jìn)企事業(yè)單位與政府的良好合作，同時也有助于提高企事業(yè)單位的行政管理水平。 第二章 行政環(huán)境 第一節(jié) 行政環(huán)境的特點與類型 一、 環(huán)境的含義？ 環(huán)境就是指處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。 “邊界”是系統(tǒng)、環(huán)境這兩個基本概念得以產(chǎn)生的理論前提，邊界的有無滲透性是判別封閉與開放組織理論的重要標(biāo)志。 二、 行政環(huán)境的含義？（內(nèi)涵） 所謂行政環(huán)境就是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢的總和。 具體地說，內(nèi)涵有： 1、行政環(huán)境是針對具體行政系統(tǒng)而存在 的。 2、行政環(huán)境通過邊界與行政系統(tǒng)相區(qū)分。 3、行政環(huán)境構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生影響。 4、行政環(huán)境因素既包括有形的事物，也包括無形的情勢。 三 、行政環(huán)境的基本屬性？ 1、復(fù)雜性。 2、相關(guān)性與綜合性。 3、層次性。 4、動態(tài)性。 四 、行政環(huán)境的類型 ： 1、以環(huán)境因素的形成過程及其與人類活動的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn) ， 可劃分：自然行政環(huán)境與人造行政環(huán)境。 2、根據(jù)對特定行政系統(tǒng)的作用與影響層次，可劃分：宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境。 3、以行政區(qū)劃或者說一國政府的管轄區(qū)域為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分：國際環(huán)境與國內(nèi)環(huán) 境。 五 、雷格斯行政生態(tài)學(xué)模式理論的基本內(nèi)容 ： 產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 3060 年代， 雷格斯的行政生態(tài)學(xué)模式理論認(rèn)為，當(dāng)今各國社會有三種存在形態(tài)，即農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會以及處于二者之間的一個 “中間的 ”或可稱之為 “過渡型 ”社會形態(tài)。并逐漸提出了一套較為系統(tǒng)的行政理論模型，也就是著名的 “ 融合 -棱柱 -衍射 ” 的行政模型。首先是農(nóng)業(yè)社會的行政模式，被稱為融合型行政模式。其次是工業(yè)社會的行政模式，被稱為衍射型行政模式。再次是過渡型社會的行政模式，即所謂的棱柱型行政模式。 3/30 第二節(jié) 經(jīng)濟環(huán)境及其對行政管理的影響 一 、 經(jīng)濟環(huán)境 ： 能 夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在、運行和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種經(jīng)濟力量、活動、行為方式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處的國家或地區(qū)經(jīng)濟力量與經(jīng)濟活動方式的總和。 二、 經(jīng)濟環(huán)境四要素對行政管理系統(tǒng)的影響。 1、 經(jīng)濟力量。一方面，由于特定社會的經(jīng)濟力量直接決定著該社會的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而也決定著其社會經(jīng)濟發(fā)展階段。另一方面，經(jīng)濟力量還包括或者說決定著特定社會的國民財富總量，這也就意味著，它還決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財政收入總量與支出總量，決定著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。 2、 社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。首先，社 會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實質(zhì)上體現(xiàn)了一個社會的社會生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成，即生產(chǎn)資料歸誰所有、不同人群在生產(chǎn)過程中的地位以及產(chǎn)品如何分配等問題。其次，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還直接影響著行政職能結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟管理方式及管理手段的選擇。最后，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還包含有社會分工與專業(yè)化發(fā)展程度這一重要社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性因素。 3、 經(jīng)濟體制。一方面，有些國家特定經(jīng)濟體制的確立往往是有意識地選擇某種行政體制的結(jié)果，或者說是通過特定行政體制予以實現(xiàn)的；另一方面，當(dāng)今各國無論何種經(jīng)濟體制，都要依賴于一定的行政機制才能有效運行。 4、科技發(fā)展水平。首先，行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn) 的協(xié)調(diào)，行政效率的提高，不僅需要良好的組織功能、結(jié)構(gòu)、運行程序與規(guī)則等制度化保障，也離不開高效技術(shù)系統(tǒng)的支持。其次，科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，也會對行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大沖擊。最后，這些結(jié)構(gòu)變量的改變又會對行政權(quán)力的配置、形式方式產(chǎn)生重要影響，產(chǎn)生相適應(yīng)的以及分權(quán)化為取向的變革。 三 、 我國現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境的基本特點及其對行政管理的影響。 1、 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r及其對行政管理的影響。這主要表現(xiàn)在四個方面：第一，較發(fā)達(dá)的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟并存，呈現(xiàn)出強烈的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。第 二，國民經(jīng)濟各項總量指標(biāo)取得了長足的進(jìn)展，但各種人均經(jīng)濟指標(biāo)卻很低。第三，我國基本建成了門類比較齊全、自主性較強的國民經(jīng)濟體系，全國各個地區(qū)、部門的經(jīng)濟有了長足的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制也逐漸走向成熟與完善。第四，科技發(fā)展水平也相當(dāng)不平衡。 2、公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其對行政管理的影響。 3、 受限市場模式及其對行政管理的影響。 第 三 節(jié) 政治 環(huán)境及其對行政管理的影響 一、政治環(huán)境： 政治環(huán)境：是指處于行政系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)π姓到y(tǒng)的產(chǎn)生、存在、運行與發(fā)展過程產(chǎn)生直接或間 接影響的各種社會政治因素的集合。 二 、 廣義與狹義的行政政治環(huán)境。 二者的區(qū)別主要在于是否要把法律制度包含在內(nèi)。持狹義政治環(huán)境觀的學(xué)者直接把法律作為一個獨立的行政系統(tǒng)環(huán)境因素來分析。而持廣義政治環(huán)境觀的學(xué)者則明確提出，行政系統(tǒng)的政治環(huán)境包括政治制度和法律制度兩個方面。 三、 政治環(huán)境三要素對行政管理的影響。 1、 國家政權(quán)組織形式與實際運行狀況及其對行政管理的影響。 國家政權(quán)組織形式 是國家權(quán)力的排列組合方式，具體而言就是國家權(quán)力在政府橫向各部門及縱向各層級政府間具體劃分方式、互相關(guān)系及其制度體現(xiàn)。行政管理活 動是國家公共權(quán)力活動之一，行政系統(tǒng)的存在、運行與發(fā)展總是圍繞公共行政權(quán)力的行使這項基本國家職能展開的。作為國家權(quán)力配置方式及其制度體現(xiàn)的國家政權(quán)組織形式，直接決定著行政系統(tǒng)在整個國家公共權(quán)力體系中的地位。它在根本上從憲政制度層次決定著行政系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)、功能、運行程序及規(guī)則，以及它與其它公共權(quán)力主體間的互動關(guān)系。政權(quán)組織形式不同的國家，行政系統(tǒng)4/30 權(quán)力來源、行使方式及其在整個國家政治生活中的地位存在著很大的差異 。 2、政黨制度及其對行政管理的影響。 、 是通過自身的利益表達(dá)與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)提供有關(guān)社 會民眾的政治要求等方面較為專業(yè)、系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動提供依據(jù)。 、 是運用自身所具有的政治社會化功能，在政府與社會之間建立起一座重要的橋梁，及時地把行政系統(tǒng)的有關(guān)政策信息反饋給政策制定者與政策對象雙方，這日益成為當(dāng)代行政系統(tǒng)得以有效運行、改善政民關(guān)系的重要保證。 、政黨的執(zhí)政功能，也就是通過成為執(zhí)政黨，從而能夠通過政府運用行政權(quán)力來實現(xiàn)自身的政治主張。 3、社會團體與社會流通性的發(fā)達(dá)程度及其對行政管理的影響。 雷格斯認(rèn)為，社會組織分為兩類：一類是基于血緣關(guān)系而結(jié)成的自然團體，如家庭、家 族；另一類是以利益關(guān)系為紐帶而結(jié)成的人為團體，統(tǒng)稱為社會團體（社團）。社會團體對行政系統(tǒng)的影響作用主要表現(xiàn)在：第一，社會團體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會公眾之間強有力的 “媒介 ”。第二，社會團體不僅擴大了行政系統(tǒng)的效能，而且也塑造著行政系統(tǒng)本身，決定著行政運行程序與規(guī)則。社會流通性實際上就是一個社會政治生活民主化程度的代名詞。 四 、我國現(xiàn)行政治環(huán)境的基本特點及其對行政管理的影響。 1、 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制及其對行政管理的影響。 . 直接影響是指中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過建立與各級政府直接相對應(yīng)的，嚴(yán)密的層級節(jié) 制型組織系統(tǒng)直接對行政系統(tǒng)的組織、認(rèn)識、行政活動。直接領(lǐng)導(dǎo)行政決策的制定實施監(jiān)督與控制的全過程 . 間接影響則是指中國共產(chǎn)黨通過國際各種國家權(quán)利組織與政治機構(gòu)來影響行政系統(tǒng)的組織及運行過程。 2、人民代表大會制度及其對行政管理的影響。 . 人民代表大會制度是我國政權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度，是我國國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)與司法機關(guān)都由人大產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對它負(fù)責(zé)。 . 因此，從制度層次來看，各級人大機關(guān)和司法機關(guān)直接構(gòu)成行政系統(tǒng)的重要環(huán)境制約因素。 3、迅猛成長的社會團體組織及其對行政管理的影響。 . 二十余年來隨著人們經(jīng)濟文化生活水平的提高，黨和政府對社會管制的放松，社會公眾的自我意識和社會責(zé)任感增強，人們也逐漸意識到為保護自身利益而成立各種共同利益團體的必要性和可能性。 . 由社會公眾為其共同利益而組成的各種社會團體，很快得到了社會的認(rèn)同并得到了迅猛的發(fā)展，它的目的正是想引起某些部門的注意，這表明現(xiàn)代意義的社會團體已經(jīng)對我國行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響。 第 四 節(jié) 文化 環(huán)境及其對行政管理的影響 一、 行政文化：社會成員有關(guān)行政系統(tǒng)的一切社會心理活動的總和。 二、 行政文化環(huán)境的組成及其對行政管理的影響： . 行政價值文化 對行 政管理的影響 ：解釋公共行政系統(tǒng)在特定環(huán)境中的存在價值； . 行政功能文化 對行政管理的影響 ：行政功能結(jié)構(gòu)觀的形成既會對特定功能結(jié)構(gòu)的公共行政系統(tǒng)起著精神支持與維護作用，又是新型功能結(jié)構(gòu)模式得以建立與存在的思想前提； . 行政運行文化 對行政管理的影響 ：使公共行政行為更為周密、科學(xué)、規(guī)范、穩(wěn)定； . 行政公共關(guān)系文化 對行政管理的影響 ：在與現(xiàn)行公共行政系統(tǒng)的內(nèi)在屬性相適應(yīng)時起到鞏固和維護作用，在其它情況下，它本身會發(fā)生本質(zhì)上的變更。 三、在行政功能文化方面有哪兩種代表性的文化觀念？ . 全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功 能文化。 全能普化型行政功能文化有兩層含義：其一，政府是全能的，政府有能力也有責(zé)任總攬所有社會事務(wù)。其二，政府機關(guān)也是全能的，或者說是功能普化的。 . 有限公工型行政功能文化認(rèn)為，政府只是社會分工中的一個部門，因而其功能是有限的；同時政府中的各個5/30 部門、每個人員也不是全能的，只能行使特定的權(quán)力，承擔(dān)特定的責(zé)任。 四 、我國現(xiàn)行行政文化環(huán)境對行政管理的影響。 1、管制型行政總體價值觀向服務(wù)型行政總體價值觀的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的影響 ： 服務(wù)向型行政文化的萌芽、成長要求行政組織以提供公共產(chǎn)品服務(wù)、改善人民經(jīng)濟文化生活 為基本功能與價值取向。它的興起，將對在管制型行政文化觀念下建立起來的現(xiàn)行行政體制產(chǎn)生巨大沖擊，要求行政系統(tǒng)在功能、結(jié)構(gòu)、運行程序與規(guī)則等各個方面做出相適應(yīng)的變革。 2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的影響。 在經(jīng)過長達(dá)幾十年的經(jīng)濟與社會發(fā)展過程之后，而且還朝著日益細(xì)分與專業(yè)化的方向發(fā)展，相應(yīng)的，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府觀與專業(yè)化傾向日益 在現(xiàn)行行政文化體系中越來越占著主導(dǎo)地位。這必定要求我國行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，尤其是其功能與組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行相適應(yīng)的變革與調(diào)整。 3、自律 本位型行政運行文化向法律本位型行政運行文化的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的影響。 我國改革開放前，占主流的行政運行文化模式基本上是自律本位模式。改革開放以來，我國法律本位型行政文化正在逐漸形成。十五大提出的建立社會主義法治國家這一宏偉藍(lán)圖，便是法律本位觀逐漸在新的歷史時期取得主導(dǎo)地位的有力明證。這種新型行政認(rèn)知與價值取向模式的產(chǎn)生與形成，既是我國現(xiàn)行行政組織實現(xiàn)法制化的理念前提，也是我國行政系統(tǒng)得以實現(xiàn)科學(xué)化、現(xiàn) 代化的一個重要推動力量。 4、依附服從型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變及其對行政管理的 影響。 依附服從型行政觀是中國幾千年封建官僚專制體制下的行政文化的一大特色。隨著社會的逐漸開放與發(fā)展，人們的自主觀念、權(quán)利意識、責(zé)任感與參于精神也日益增強，自主參于型行政公共關(guān)系文化將越來越在我國行政文化體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。 第三章 行政權(quán)力 第一節(jié) 行政權(quán)力的產(chǎn)生及其來源 一、 權(quán)力 ：在現(xiàn)實的社會關(guān)系中，權(quán)力主體能夠?qū)?quán)力客體進(jìn)行影響或控制的一種力量 二、 依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力可劃分為不同類型： 1、 從權(quán)力特性 ,權(quán)力可分為本原性權(quán)力和從屬性權(quán)力（也可稱為主權(quán)權(quán)力和派生權(quán)力） 2、 從權(quán)力主體及目的， 權(quán)力可分為公共權(quán)力和私人權(quán)力 3、 權(quán)力作用領(lǐng)域，權(quán)力可分為政治權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力、文化權(quán)力、社會權(quán)力等 三、 行政權(quán)力 ： 是一種公共性權(quán)力、從屬性權(quán)力，也是一種政治權(quán)力，它是指國家行政機關(guān)或被授予行政管理權(quán)限的其他社會組織，為有效執(zhí)行國家意志，依法對社會公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的一種能力或力量 行政權(quán)力的內(nèi)涵： 1、 行政權(quán)力的主體是國家行政機關(guān)以及被授予行政管理權(quán)限的非政府組織 2、 行政權(quán)力的客體是一個國家領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的公民及由公民組成的社會組織 3、 行政權(quán)力的目的是實現(xiàn)國家意志 國家是階級統(tǒng)治的工具，國家意志主要 是統(tǒng)治階級的意志，行政權(quán)力的本質(zhì)是維護統(tǒng)治階級的利益 執(zhí)行國家意志和實現(xiàn)公共利益，是行政權(quán)力的根本目標(biāo) 4、 行政權(quán)力的重要基礎(chǔ)是國家強制力 四、 行政權(quán)力起源于人類社會的組織分工，萌芽于原始社會的管理權(quán) 行政權(quán)力作為一種國家權(quán)力，必須體現(xiàn)和執(zhí)行國家統(tǒng)治者的意志 五、行政權(quán)力發(fā)展的歷史階段 ： 1、傳統(tǒng)行政權(quán)力：傳統(tǒng)行政權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的行政權(quán)力 （特點）： 1、缺乏相應(yīng)的行政體制； 2、上下級之間等級制度不合理； 3、沒有基于契約自由的任用制度和法制化的晉升、獎懲規(guī)則； 4，行政6/30 人員缺乏專門技術(shù)訓(xùn)練； 5，行政人員薪金不采用固定的貨幣形式支付。 2、現(xiàn)代行政權(quán)力（特點）： A：行政權(quán)力的自主性增強 B：行政權(quán)力為法理型權(quán)力 六 、 行政權(quán)力 根本 來源 ：人民群眾 行政權(quán)力具體來源： 強制力、誘導(dǎo)力、組織制度、信息、個人因素。 第二節(jié) 行政權(quán)力的特性及其價值取向 一 、行政權(quán)力的 特性 ： 1、 公共性 ： 行政權(quán)力存在于公共領(lǐng)域，以對公共事務(wù)的處理為內(nèi)容， 以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。 其公共性計要體現(xiàn)在 行 政權(quán)力的主體只能是公共機構(gòu)，而不是個人或私人組織。 行政權(quán)力活動的領(lǐng)域是公共事務(wù)，不是私人領(lǐng)域。 行政權(quán)力的目的是為社會公共利益服 務(wù)，而不是私人利益服務(wù)。 2、 執(zhí)行性 ： 從法理上講行政權(quán)力屬于派生性權(quán)力，它必須執(zhí)行賦予其權(quán)力的公民或國家民意代表機關(guān)的意志，使政治意志具體化并付諸有效實施。 3、 有限性 ： 指行政權(quán)力在各個方面都受到約束和限制。行政權(quán)力作用范圍是有限的。在社事務(wù)管理上，行政權(quán)力嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，凡公民個人或私人組織無法承擔(dān)的事情，政府才有資格去承擔(dān)，行政權(quán)力存在的價值在于只做個人無法做到的事情。 行政權(quán)力行使方式是有限的，雖然任何權(quán)力都以暴力等強制力量為基礎(chǔ)，但政府在對社會事務(wù)進(jìn)行管理時，不能無節(jié)制的使用暴力或暴力威脅。行 政權(quán)力方式的有限性還體現(xiàn)在為保障公民的權(quán)益不受行政權(quán)力的任意侵犯，必須在程序方面對行政權(quán)力進(jìn)行限制，行政權(quán)力的行使必須嚴(yán)格遵循一定的程序，必須按照法律預(yù)設(shè)的方式、方法、步驟進(jìn)行。 行政權(quán)力是受監(jiān)督和制約的。歷史實踐證明，如果對權(quán)力不加以監(jiān)督和約束，權(quán)力行使者很可能由社會公仆變成社會主人，行政權(quán)力很容易 不恰當(dāng)?shù)厍址腹駲?quán)利。 二 、 行政權(quán)力價值取向 ： 是指行政權(quán)力應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)以及為誰的利益服務(wù)，核心是回答行政權(quán)力的目的以及由目的制約的實現(xiàn)目標(biāo)的手段問題。 三、公共利益作為行政權(quán)力的價值取向的體現(xiàn)： 公共利益作為 行政權(quán)力的價值取向主要體現(xiàn)在行政權(quán)力動作上：首先，行政權(quán)力出發(fā)點是基于公共利益考慮，是為了維護和促進(jìn)公共利益。其次，行政權(quán)力體現(xiàn)服務(wù)行政的精神，行政權(quán)力動作過程就是公共利益服務(wù)的過程 ，行政權(quán)力主體與相對人的關(guān)系，從以前的“命令 -服從”關(guān)系，變?yōu)椤胺?wù) -受益”關(guān)系，政府社會創(chuàng)辦的公共設(shè)施、公共福利、公共安全、公共生活等公益事業(yè) ，都是直接為公眾服務(wù)的，為他們創(chuàng)造一個舒適幸福的生活環(huán)境。再次，行政權(quán)力運作過程貫徹公平原則，行政權(quán)力的行使依法進(jìn)行，在法律面前人人平等。最后行政權(quán)力活動強調(diào)公開性和透明度，行政 權(quán)力不僅要為公眾做好服務(wù)，而且要讓其公眾知道其服務(wù)情況。實行公開和透明行政，也有利于公眾參與管理，加強公眾對行政權(quán)力的監(jiān)督，增強行政權(quán)力主體的責(zé)任感。 四、行政責(zé)任： 指行政管理機關(guān)或行政管理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責(zé)和任務(wù)。 五、行政權(quán)力與行政責(zé)任的關(guān)系： 行政權(quán)力是一種與行政責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)力，沒有無行政責(zé)任的行政權(quán)力，也沒有無行政權(quán)力的行政責(zé)任。行政責(zé)任是指行政管理機關(guān)或行政管理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責(zé)和任務(wù)。它們之間存在著這種密切關(guān)系，表現(xiàn)在： 1、就行政責(zé)任的性質(zhì)而言，由于行政權(quán)力的公共性，決定 了行政責(zé)任是一種公共責(zé)任。 2、就行政責(zé)任的產(chǎn)生而言，行政責(zé)任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任。 3、就行政責(zé)任的大小而言，行政責(zé)任是一種與行政權(quán)力相對等的責(zé)任。 第三節(jié) 中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系 一、 國外中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系的基本類型。 根據(jù)國家整體與部分，即中央與地方國家機關(guān)權(quán)力分配形式而論，在當(dāng)代有單一制國家和聯(lián)邦制國家兩種對應(yīng)的形式。根據(jù)中央與地方分權(quán)程度，有政治性分權(quán)、行政性分權(quán)和行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種分權(quán)模式。從世界各國實踐情況來看： 1、聯(lián)邦制國家中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系。 2、單 一制國家中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系。 7/30 二、 美國、德國、澳大利亞、巴西、印度是實行聯(lián)邦制的主要國家，美國最為典型。英國、法國、日本等是實行單一制的主要國家。英國是單一制國家的典型。其方式包括：立法控制、行政控制、財政控制。 三 、 西方發(fā)達(dá)國家地方分權(quán)化的主要原因。 1、地方分權(quán)是為了提高行政效率。 2、地方分權(quán)是為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展。 3、地方分權(quán)是為了適應(yīng)政治民主化的需要。 四、 行政權(quán)力與行政責(zé)任的關(guān)系。 行政權(quán)力是一種與行政責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)力，沒有無行政責(zé)任的行政權(quán)力，也沒有無行政權(quán)力的行政責(zé)任。行政責(zé)任是指行政 管理機關(guān)或行政管理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責(zé)和任務(wù)。它們之間存在著這種密切關(guān)系，表現(xiàn)在： 1、就行政責(zé)任的性質(zhì)而言，由于行政權(quán)力的公共性，決定了行政責(zé)任是一種公共責(zé)任。 2、就行政責(zé)任的產(chǎn)生而言，行政責(zé)任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任。 3、就行政責(zé)任的大小而言，行政責(zé)任是一種與行政權(quán)力相對等的責(zé)任 。 五 、新中國成立以來我國中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系的演變。第 一，改革開放之前中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系的演變： 1、中央政府與地方政府經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系。 2、中央與地方政府非經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系。第二， 改革開放以來中 央政府與地方政府權(quán)力的關(guān)系演變： 1、中央政府與地方政府經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系。 2、中央政府與地方政府非經(jīng)濟管理權(quán)力關(guān)系。 六 、聯(lián)系實際分析重構(gòu)成我國中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系的思路。 根據(jù)我國國情，總結(jié)發(fā)達(dá)國家處理中央政府與地方政府關(guān)系的成功經(jīng)驗，在中國中央政府與地方政府關(guān)系改革的目標(biāo)模式上，必須改變過去中央高度集權(quán)體制，建立中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的新型體制，形成一種職權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)制衡的法制化的關(guān)系模式，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，更好地促進(jìn)市場經(jīng)濟體制的建立和完善，促進(jìn)社會主義民主政治的發(fā)展。它們的 關(guān)系具體內(nèi)容包括： 1、以憲法形式明確規(guī)定中央政府與地方政府分權(quán)范圍。 2、實現(xiàn)中央與地方利益分配的合理化。 3、實行地方分權(quán)和基層自治。 4、健全和完善對地方權(quán)力的監(jiān)督。 第四章 行政職能 第一節(jié) 行政職能的特點及其意義 一、行政職能的含義？ 行政職能是國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)社會需求，在國家的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)管理中承擔(dān)的基本職責(zé)和發(fā)揮功能作用。兩種基本職能：政治統(tǒng)治職能、社會管理職能。 二、行政職能的特點？ 1、執(zhí)行性 ： 國家職能是由立法職能、行政職能、司法職能組成，相對于立法職能而言 ，行政職能表現(xiàn)為執(zhí)行國家意志的管理方法方面的職能。 2、整體性 ： 政府行政系統(tǒng)和行政行為不是孤立的，它是整個社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，行政職能必需反映社會的需求，是整個社會職能系統(tǒng)的一部分。從國家機構(gòu)系統(tǒng)來看，行政系統(tǒng)又是其中一個子系統(tǒng)。同時行政系統(tǒng)自身也是一個完整的體系，一個國家的行政職能內(nèi)容涉及行政系統(tǒng)對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)進(jìn)行 管理的全部活動。因此理解行政職能，既要從行政職能的各個部分去認(rèn)識，更要從整體上進(jìn)行把握，理清行政職能與外部環(huán)境之間、行政職能與國家立法與司法職能之間、行政職能各領(lǐng)域和各層次之間的相 互關(guān)系，而不是把他們簡單的割裂開來。 3、多樣性 ： 行政職能系統(tǒng)結(jié)構(gòu) 極為龐大和復(fù)雜 。 4、動態(tài)性 ： 行政職能的內(nèi)容、范圍及活動方式源于國家的性質(zhì)和社會的需求、社會經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境的改變行政職能也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。主要體現(xiàn)在：（ 1）國家性質(zhì)發(fā)生變化，必然引起行政職能的相應(yīng)變化；（ 2）社會形式任務(wù)發(fā)生變化，行政職能的主次也一次發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)移；（ 3）隨著社會環(huán)境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會發(fā)生根本性變革；（ 4）隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類社會日益豐富多彩，行政職能也會增加新的內(nèi)容、方法和手段。 8/30 三、 全國人 大在 2003 年通過了行政許可法，并于 2004 年 7 月 1 日開始正式實施，這標(biāo)志著我國政府行政職能轉(zhuǎn)變的成果已經(jīng)為法律所確認(rèn)，政府行政職能的范圍與方式已經(jīng)納入了法制化的軌道。 四、 研究行政職能的意義？ 1、 研究行政職能對于合理地確定行政活動的方向和重點有著重要意義 ： 行政職能反映國家行政管理活動的基本方向和實質(zhì)內(nèi)容，指明政府活動中基本的、主要的工作。 2、 研究行政職能對于行政組織建設(shè)有著重要意義 ： 行政組織不是任意設(shè)立的，其確立的根本依據(jù)是行政職能。一方面，只有以職能為基礎(chǔ)來認(rèn)識行政機構(gòu)，才能科學(xué)的確定行政 機構(gòu)的地位、作用及規(guī)模大小，才能合理的建立一個功能齊全、結(jié)構(gòu)完備、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政組織體系。另一方面，由于社會環(huán)境的變化，行政職能也會發(fā)生變化，行政機構(gòu)也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。 3、 研究行政職能對于行政管理過程的科學(xué)化有著重要意義 ： 研究行政管理過程的職能活動，有利于把握行政管理職能及其相互關(guān)系，加強薄弱環(huán)節(jié)，糾正偏離組織目標(biāo)的行為，保證整個管理系統(tǒng)的有效動作，充分發(fā)揮管理過程中各項職能的作用，從而提高行政管理和科學(xué)化水平。 4、 研究行政職能對于促進(jìn)行政效率和效能的提高有著重要意義 ： 研究行政職能，對于理順職能關(guān) 系，充分發(fā)揮行政管理各項職能的作用，促進(jìn)行政管理和效率和效能的提高有著重要意義。 第二節(jié) 行政職能的發(fā)展 一、 政府職能的演變經(jīng)過了三個時期及特點： 1、 弱勢政府時期 （守夜人政府時期） ： 政府的職能僅限于保護社會免受外敵侵犯；保護每一個社會成員免受其他成員的強制，實現(xiàn)社會公正；建設(shè)和保護公共設(shè)施。 特點 ： 政府職能非常有限，政府很少對經(jīng)濟進(jìn)行干預(yù)，其作用只限于為私人企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，維護市場秩序，提供有限的公共物品。 積極意義與消極意義 ： 弱勢政府職能的積極意義在于它適應(yīng)了自由資本主義的需要，促進(jìn)了資本主義經(jīng) 濟的發(fā)展。弱勢政府時期的 “守夜人 ”職能的消極意義在于它導(dǎo)致了社會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，引起經(jīng)濟危機的爆發(fā)?？偟膩碚f，這一時期的政府干預(yù)基本屬于約束型的。 2、 強勢政府時期 （積極干預(yù)時期） ： 政府必須干預(yù)經(jīng)濟生活，通過增加公共投入以刺激消費。 主要（ 1）國家干預(yù)經(jīng)濟生活，指導(dǎo)社會消費傾向；（ 2） 實現(xiàn)積極的公共財政和金融政策；舉債支出，即政府舉債投資公共事業(yè)和彌補預(yù)算赤字，借此提高有效需求，增加就業(yè)總量。 特點 ： （ 1） 、 強勢政府時期的行政職能范圍大大拓展。政府經(jīng)濟職能的增強主要表現(xiàn)在： 1）政府加強對市場的宏觀調(diào)控 。 2）興辦國有企業(yè)。 3）加強對企業(yè)的規(guī)范和管制。 4）強勢政府時期行政職能范圍的拓展還表現(xiàn)在政府社會管理職能的加強。 （ 2） 、 強勢政府時 期的行政職能方式更加復(fù)雜多樣。 1）廣泛使用法律手段。 2）使用計劃手段。 3）制定產(chǎn)業(yè)政策。 4）采取財政政策、金融政策等經(jīng)濟手段。 5）采取直接的行動手段。 積極意義與消極意義 ： 一方面，在凱恩斯國家干預(yù)理論指導(dǎo)下，戰(zhàn)后西方各國政府對社會經(jīng)濟事務(wù)普遍采取大規(guī)模積極干預(yù)的政策，這在一定程度上導(dǎo)致了 20 世紀(jì) 50-60 年代的經(jīng)濟繁榮。但是另一方面，進(jìn)入 20 世紀(jì) 70年代之后，西方國家先后出現(xiàn) 了新的經(jīng)濟危機，并且通貨膨脹與經(jīng)濟停滯同時出現(xiàn)，形成了所謂 “滯脹 ”現(xiàn)象，采用擴張性的財政政策，勢必加劇通貨膨脹；采用緊縮性的財政政策，又會導(dǎo)致經(jīng)濟停滯。 3、 有限政府時期： 新自由自由主義經(jīng)濟理論： （ 1）市場機制盡管存在缺陷，但基于自由競爭的市場原理是正確的，只有市場可以對資源進(jìn)行有效的配置，因此自由市場制度及與其相一致的私人企業(yè)制度，是人類現(xiàn)階段可能選擇的最好的制度，而個人自由度是自由市場制度及私人企業(yè)制度存在的基礎(chǔ)。 （ 2）政府的缺陷主要在于，政府由具體的官9/30 員組成，而作為自然人的政府官員并不會因為承擔(dān)公共 責(zé)任而自然產(chǎn)生任何道德優(yōu)勢，他們既不會比常人好，也不會比