公共利益界定理論探微

本科生畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）題 目: 公共利益界定理論探微 姓 名: 王偉建 學(xué) 院: 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 專 業(yè): 法學(xué) 班 級(jí): 法學(xué)42班 學(xué) 號(hào): 2264231 指導(dǎo)教師: 楊欽 職稱: 講師 2008 年 5 月 20日南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教務(wù)處制目 錄摘要1關(guān)鍵詞1Abstract 1Key Words 1一、兩種路徑的抗衡 1二、第三條道路的選擇 2三、公共利益相關(guān)學(xué)說(shuō)及特征評(píng)析 3(一)公共利益的有關(guān)學(xué)說(shuō)3 1.公共利益“否認(rèn)說(shuō)” 3 2.公共利益“正義說(shuō)” 3 3.公共利益“共同利益說(shuō)” 3(二)公共利益的基本特征4 1.公共利益的客觀性 4 2.公共利益的公共性與社會(huì)共享性 4 3.公共利益的層次性 4四、公共利益的考量標(biāo)準(zhǔn) 4(一)比例原則 4(二)利益衡量原則4(三)公平補(bǔ)償原則5五、相應(yīng)程序和制度的構(gòu)建 5六、公共利益界定的立法建議 6七、結(jié)語(yǔ) 7致謝 7參考文獻(xiàn) 7公共利益界定理論探微 法學(xué)專業(yè)學(xué)生 王偉建指導(dǎo)老師 楊 欽摘要：公共利益是現(xiàn)行法律中常見(jiàn)的法律范疇，也是目前行政機(jī)關(guān)對(duì)公民基本權(quán)利克減和限制的基本依據(jù)。我國(guó)法律對(duì)公共利益只做出了抽象的規(guī)定，但是，什么是公共利益，公共利益包括哪些事項(xiàng)和范圍，到底應(yīng)該如何界定，法律沒(méi)有具體的規(guī)定，這就給行政管理實(shí)踐帶來(lái)了極大的混亂。因此，對(duì)公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行全面的透析，從學(xué)理上對(duì)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)加以科學(xué)的考量，進(jìn)而設(shè)立界定公共利益的正當(dāng)法律程序，就成為目前法學(xué)研究與實(shí)踐中的一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：公共利益；內(nèi)涵；標(biāo)準(zhǔn)；程序；立法建議On The Theory Of Defining The Public InterestStudent majoring in law WANG Weijian Tutor YANG QinAbstract: Public interest in the existing common law legal areas, is currently the executive to the basic civil rights derogation and the fundamental basis for restrictions. Chinas law on the public interest only to the provisions of the abstract. However, what is the public interest, including the public interest and scope of the issues that will be, there is no specific legal provisions. This administrative practice to bring a great deal of confusion, therefore, the meaning of public interest to conduct a comprehensive dialysis; from the doctrinal to the judgement of the public interest considerations of scientific standards, then set up to define the public interest due process of law, is now a legal study and practice of an urgent need to solve the problems.Key words: The public interest; Connotation; Standards; Procedures; Legislative proposals近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以及城鄉(xiāng)一體化政策的加快實(shí)施，我國(guó)的城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，各地轟轟烈烈地進(jìn)行著城市新區(qū)開發(fā)與舊城區(qū)改造的建設(shè)，形成“園區(qū)開發(fā)”、“舊城改造”的浪潮，并由此帶來(lái)了建設(shè)過(guò)程中的土地征用、強(qiáng)制拆遷等問(wèn)題。各種關(guān)于征地、毀田、強(qiáng)制拆遷的事件常常見(jiàn)諸報(bào)端 ，而這些事件有一個(gè)共同點(diǎn)，就是假借“公共利益”之名進(jìn)行商業(yè)拆遷，損害公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者盜用“公共利益”的名義進(jìn)行“搭便車”尋租。如果任由這種行為發(fā)展下去，將不僅使公眾的合法權(quán)益得不到保護(hù)，而且使政府的公共職能發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位，最終將使政府陷入合法性危機(jī)。一、兩種路徑的抗衡2004年3月，經(jīng)十屆人大二次會(huì)議修改后的憲法中規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，但對(duì)于公共利益的內(nèi)涵和外延至今沒(méi)有明確而具體的法律規(guī)定，在這種模糊的定義下，憲法和法律對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)（土地、房屋等）的保護(hù)力度明顯不夠。因此，對(duì)公共利益到底應(yīng)該如何界定，已引發(fā)了學(xué)界兩種不同的觀點(diǎn)和看法。諸多法理學(xué)家、部門法學(xué)家出于對(duì)概念法學(xué)完美體系的頂禮膜拜，引經(jīng)據(jù)典，殫精竭慮，孜孜以求，試圖抽象和概括出公共利益之共同特征，構(gòu)建出公共利益的精確概念，進(jìn)而營(yíng)造出美輪美奐的概念法學(xué)體系。因而，厘清公共利益的基本概念似乎成了這些法學(xué)家共同面對(duì)的現(xiàn)代性命題。正如有的學(xué)者所言，厘清公共利益這一概念的重要性在于，法的構(gòu)成要素中除了法的規(guī)則、原則之外，法的概念是其必不可少的要素，否則法是決然組織不起來(lái)的。因?yàn)榉ǖ母拍钍侨藗冋J(rèn)識(shí)法現(xiàn)象的理性精神成果和邏輯思維的主要工具，是連通法的規(guī)則與規(guī)則、規(guī)則與原則的主要前提。作為法的構(gòu)成要素的法律概念不清晰、不確定進(jìn)而影響法律本身的效能。1 與之相反，有的學(xué)者反對(duì)立法中將公共利益作明確界定，其主要理由是：其一，公共利益本身是個(gè)高度抽象的概括性概念，具有不確定性，難以作出界定，各國(guó)立法基本上沒(méi)有對(duì)之作精確的定義；其二，公共利益是個(gè)開放發(fā)展的概念，其范圍非常寬泛，具有不可窮盡性，難以在立法上逐一列舉；其三，公共利益本身具有一定的主觀性，不同的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)會(huì)形成不同的認(rèn)識(shí)。2而我國(guó)立法機(jī)關(guān)亦認(rèn)為：在不同領(lǐng)域內(nèi)，在不同的情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，不宜也難以對(duì)各種公共利益作出統(tǒng)一的規(guī)定。3 事實(shí)上，2004年修憲后，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)為我國(guó)公民享有的受憲法保護(hù)的基本權(quán)利已成定論，但從目前全國(guó)各地因拆遷房屋、征收土地引起的諸多尖銳問(wèn)題表明，法律對(duì)公共利益只作抽象的規(guī)定，必然會(huì)給行政管理實(shí)踐帶來(lái)極大混亂。對(duì)公共利益到底應(yīng)該如何界定，至今也未成定論。 二、第三條道路的選擇我們可以看出，雙方爭(zhēng)論的著力點(diǎn)，在于能否對(duì)公共利益進(jìn)行精確概念定義的問(wèn)題上。概念精確定義本身更側(cè)重于學(xué)理的研究，盡管概念的精確會(huì)為立法的科學(xué)性增色不少，但那不是立法本身要解決的問(wèn)題，立法本身應(yīng)側(cè)重于符合社會(huì)實(shí)際的需要，更多地基于一定的價(jià)值判斷后作出政策選擇4。因而，固然筆者對(duì)精確定義論者的執(zhí)著精神深為欽佩，但公共利益終究屬于典型的不確定性法律概念，這是不容置否的事實(shí)。誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民所言，公共利益概念的最特別之處在于其概念內(nèi)容的不確定，表現(xiàn)為利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩方面。利益內(nèi)容的不確定性，主要是對(duì)利益形成和利益價(jià)值的認(rèn)定受利益主體和當(dāng)時(shí)社會(huì)客觀事實(shí)所左右，無(wú)法固定成型。受益對(duì)象的不確定性則是指享有公共利益者的范圍難以確定，因?yàn)楣惨辉~無(wú)法清晰定義。5這也正是否定論者反對(duì)立法對(duì)公共利益作出界定的利器。盡管公共利益概念本身具有不確定性和發(fā)展性，但并不意味著無(wú)法對(duì)之作出相對(duì)合理的界定，也并不表明公共利益是不能被認(rèn)知的。而且，公共利益和私人利益往往相互交織，若從寬解釋，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均有一定的公益性，這樣就會(huì)使強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)力恣意侵犯私權(quán)成為可能。因此，在社會(huì)發(fā)展某一特定階段的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的客觀基礎(chǔ)上，將公共利益成文化和類型化，并借助法律理念和司法理念，是可以相對(duì)確定其內(nèi)涵的。在綜合分析精確定義論者和斷然否定論者的對(duì)立觀點(diǎn)后，我們認(rèn)為應(yīng)該考慮走第三條道路：既要直面理論的困境，更要立足我國(guó)的實(shí)際情況，從公共利益的基本內(nèi)涵、基本特征出發(fā)，立足于公共利益的考量標(biāo)準(zhǔn)、程序構(gòu)建，對(duì)公共利益作出相對(duì)合理的界定。首先，對(duì)公共利益作相對(duì)合理界定，是在公權(quán)力與私權(quán)間設(shè)立“防火墻”之必需。為了保障私權(quán)領(lǐng)域的私權(quán)神圣、私法自治之原則，市民社會(huì)必須具備阻卻公權(quán)隨意擴(kuò)張的手段。而立法明確界定公共利益，明晰公權(quán)力的邊界，是私權(quán)保護(hù)的利器。我國(guó)憲法規(guī)定了依法征收、征用必須是為了公共利益，征收、征用要依據(jù)法律并予以補(bǔ)償，它限制公權(quán)力的任務(wù)就完成了。具體限定公共利益的范圍，不是憲法的任務(wù)，而是包括行政法在內(nèi)的部門法的任務(wù)。6從這個(gè)意義上說(shuō)，行政法對(duì)公共利益相對(duì)合理的界定是對(duì)憲法保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的貫徹和落實(shí)，也是依法對(duì)公權(quán)力作合理限制以體現(xiàn)法治之要義。因而，作為調(diào)整公權(quán)力的基本法，行政法不應(yīng)再回避其肩負(fù)的歷史責(zé)任，否則將留下制度黑洞，為公權(quán)對(duì)私權(quán)的肆意侵犯大開方便之門。 其次，對(duì)公共利益作相對(duì)合理的界定，是化解現(xiàn)實(shí)矛盾的需要。當(dāng)前，我國(guó)法律對(duì)公共利益幾乎都沒(méi)有作明確的界定，其消極影響日益顯現(xiàn)。一些地方政府為滿足地方利益、部門利益甚至是私人利益，乘公共利益和私人利益界限模糊之機(jī)，將政府利益、商業(yè)利益甚至特定利益集團(tuán)利益都納入公共利益范疇，濫用征收征用權(quán)，嚴(yán)重侵害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和社會(huì)的安定和諧。事件背后普遍存在官員為了政績(jī)或開發(fā)商為了追逐商業(yè)利益而求諸權(quán)力，當(dāng)權(quán)者則以公共利益為借口實(shí)現(xiàn)個(gè)人私利或分享商業(yè)利益。行政立法應(yīng)主動(dòng)順應(yīng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史方向，相對(duì)合理界定公共利益，有效遏制肆意侵犯私權(quán)的行為，充分化解社會(huì)矛盾，為整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展提供和諧的制度保障。 再次，對(duì)公共利益作出相對(duì)合理的界定，是切實(shí)有效地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益之必需。在確實(shí)因公共利益需要對(duì)私權(quán)作一定的限制時(shí)，就必須滿足一定的界定條件，以保證公共利益實(shí)現(xiàn)的合法性和規(guī)范性，正是通過(guò)這種限制來(lái)檢視公共利益存在的合理性和必要性，并在整個(gè)社會(huì)真正樹立公共利益的理性權(quán)威。而當(dāng)前，我國(guó)公共利益的模糊界定導(dǎo)致私權(quán)受到較多侵害，不僅社會(huì)民眾對(duì)公共利益本身合理性表示質(zhì)疑，也而且損害了政府的公正性、權(quán)威性這本身就是整個(gè)社會(huì)公共利益受到的巨大傷害。 三、公共利益相關(guān)學(xué)說(shuō)及特征評(píng)析(一)公共利益的有關(guān)學(xué)說(shuō)由于難以給公共利益下一個(gè)普遍而精確的定義，我們認(rèn)為不妨參考、借鑒、總結(jié)傳統(tǒng)上探索公共利益的有關(guān)學(xué)說(shuō)和方法，以期能從法理上歸納其共同點(diǎn)并對(duì)其內(nèi)涵作出一個(gè)相對(duì)合理的解說(shuō)。傳統(tǒng)上探索公共利益一般有如下幾種學(xué)說(shuō)或方法：1.公共利益“否認(rèn)說(shuō)”功利主義代表人物邊沁認(rèn)為“共同體是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為是構(gòu)成其成員的個(gè)人組成。那么，共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和？不理解什么是個(gè)人利益，談共同體的利益便毫無(wú)意義”。依他的觀點(diǎn)，個(gè)人利益是惟一現(xiàn)實(shí)的利益，公共利益不過(guò)是個(gè)人利益的綜合。 2.公共利益“正義說(shuō)”這種方法將公共利益和抽象的、具體的、或理想的自然法則、正義、正當(dāng)理由這一類價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范聯(lián)結(jié)在一起。如，在近代啟蒙思想家看來(lái)，自然法則、正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值規(guī)范就是公共利益，凡是符合這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的東西就符合公共利益，而違反這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的東西就違反公共利益。如盧梭在談到公意時(shí)指出，公意永遠(yuǎn)是公正的，它只著眼于公共利益“惟有公意才能夠按照國(guó)家創(chuàng)制的目的，即公共幸福，指導(dǎo)國(guó)家的各種力量”。 3.公共利益“共同利益說(shuō)”博登海默認(rèn)為公共利益是客觀存在的，它是一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的公共利益。公共利益與“共同福利”、“共同利益”這些術(shù)語(yǔ)一樣，“是一個(gè)不無(wú)用處的概念工具，它意味著分配和行駛個(gè)人利益時(shí)絕不可以超越外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)蒙受嚴(yán)重?fù)p害”。分析上述不同的論述，我們認(rèn)為公共利益“否認(rèn)說(shuō)”從功利主義角度對(duì)公共利益的客觀性提出了質(zhì)疑和反思，從有助于祛除“公共”或“集體”等這類概念所經(jīng)常帶有的虛幻的形而上學(xué)意義上來(lái)說(shuō)是積極的。但就此否認(rèn)公共利益的獨(dú)立存在現(xiàn)實(shí)，要么將公共利益視為個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加，要么將公共利益歸結(jié)為虛無(wú)的幻想，是與一般社會(huì)日常生活的常識(shí)相抵觸的。而“正義說(shuō)”實(shí)質(zhì)上是把公共利益作為一種價(jià)值目標(biāo)來(lái)追求，這種理論為公共利益的存在性提供了依據(jù)。但其總結(jié)過(guò)于抽象、甚至無(wú)法揭示公共利益相對(duì)確切的內(nèi)涵。而公共利益“共同利益說(shuō)”在界定公共利益的內(nèi)涵時(shí)反其道而行，以公共利益的對(duì)立概念個(gè)人利益為立足點(diǎn)，將公共利益的內(nèi)涵界定為“在分配和行駛個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限”，這種界定方法值得借鑒。(二)公共利益的基本特征通過(guò)以上對(duì)傳統(tǒng)探索公共利益內(nèi)涵的學(xué)說(shuō)和方法的借鑒與評(píng)析，我們認(rèn)為盡管由于公共利益的抽象性、動(dòng)態(tài)性而使其內(nèi)涵人言人殊，但仍然可以總結(jié)出公共利益內(nèi)涵的一些基本要素，而這正也是公共利益所具有的基本特征。1.公共利益的客觀性正如前文所述，公共利益不是個(gè)虛構(gòu)體，也不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單疊加，它是從個(gè)人利益中分離出來(lái)的、與公眾利益密切相關(guān)的一種獨(dú)立的利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，而公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是其主要的現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)形式。 2.公共利益的公共性與社會(huì)共享性自從人類社會(huì)以來(lái)，公共利益就客觀存在。較個(gè)體利益而言，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性的特點(diǎn)，即具有很強(qiáng)的社會(huì)共享性，而不是特定的、部分人的利益。從公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性來(lái)看，一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他人對(duì)物品的消費(fèi)，同時(shí)這種利益的實(shí)現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制，一般難以通過(guò)市場(chǎng)等私人選擇機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，其具有“共有性”和“共同受益性”兩個(gè)特點(diǎn)。 3.公共利益的層次性依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)，公共利益又稱為公共產(chǎn)品，即任何個(gè)人無(wú)法排他地占有和消費(fèi)的物品。然而由于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有多樣性和現(xiàn)實(shí)性，這使得公共利益表現(xiàn)出一定的層次性。從縱向上來(lái)說(shuō)，公共產(chǎn)品它包括國(guó)際性產(chǎn)品、全國(guó)性產(chǎn)品、地方性產(chǎn)品和社區(qū)性產(chǎn)品；而從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共產(chǎn)品也是多樣化的，如基礎(chǔ)性的公共產(chǎn)品、管制性的公共產(chǎn)品、保障性的和服務(wù)性的公共產(chǎn)品。由此可見(jiàn)公共產(chǎn)品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。四、公共利益的考量標(biāo)準(zhǔn)公共利益不確定性使人們很難對(duì)其給出一個(gè)令各方面都滿意的完整的科學(xué)定義，但這并不意味著不能確定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共利益的基本內(nèi)涵和特征人們還是能夠達(dá)成基本的共識(shí)，從上述總結(jié)的公共利益的基本內(nèi)涵、特征出發(fā)，我們至少可以從以下幾個(gè)方面來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行考量：（一）比例原則土地征用、拆遷必須是為了公共利益目的，但符合公共利益目的并不意味著任何土地征用行為都是正當(dāng)?shù)?，?guó)家可以隨意地行使相關(guān)權(quán)力，它必須同時(shí)符合比例原則。比例原則源于德國(guó)，它具有三層涵義：一是政府采取的手段確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府希望實(shí)現(xiàn)的目的（必要性原則）；二是政府采取的手段是在各種可選擇的手段中對(duì)個(gè)人或組織權(quán)益有最少侵害的（妥當(dāng)性原則）；三是受侵害個(gè)人或組織的利益不應(yīng)超過(guò)政府所要實(shí)現(xiàn)的公共利益（狹義比例原則） 。比例原則在于限制政府在征地過(guò)程中過(guò)于寬泛的自由裁量權(quán)，它要求政府機(jī)關(guān)在實(shí)施征地行為時(shí)，應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的利益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)（公共利益）可能對(duì)相對(duì)人的利益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使兩者處于適當(dāng)?shù)谋壤隣顟B(tài)。當(dāng)征收、征用的目的可以通過(guò)其他代價(jià)較小的方式是現(xiàn)實(shí)時(shí)，則無(wú)必要征收征用。（二）利益衡量原則利益衡量原則是指依據(jù)立法上概括的公共利益標(biāo)準(zhǔn)征收征用后，能否給社會(huì)產(chǎn)生，比原先由原財(cái)產(chǎn)人使用的“更高的”公益價(jià)值。而“更高的”公益價(jià)值，是指所涉及的利益較其他利益是否具有明顯的價(jià)值優(yōu)越性。例如，“相對(duì)于其他法益（尤其是財(cái)產(chǎn)性的利益），人的生命或人性尊嚴(yán)有較高的位階” ，即使是多數(shù)人受益，也不能建立在少數(shù)人的痛苦之上；即使多數(shù)人同意，也不能剝奪少數(shù)人的基本人權(quán)，因?yàn)楣怖婢哂泄詢r(jià)值，而人權(quán)具有目的性價(jià)值，無(wú)論如何，公共利益的增益不能以剝奪人權(quán)或犧牲人權(quán)為代價(jià)，這是法治社會(huì)的基本原理，否則將可能導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”。7換句話說(shuō)，公共利益應(yīng)該是對(duì)所有個(gè)體利益的整體性抽象，其體現(xiàn)為每一個(gè)個(gè)體利益都能得到改進(jìn)。（三）公平補(bǔ)償原則運(yùn)用公權(quán)力追求公共利益必然會(huì)有代價(jià)，這就造成公民權(quán)利的損害。因此，在尋求公共利益而不得不讓少數(shù)人做出犧牲時(shí)就必須確立公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。有權(quán)利損害必有救濟(jì)，是公平正義的社會(huì)價(jià)值觀的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代法治的基本精神。只有做到公平或公正的補(bǔ)償，才能使公民個(gè)人的權(quán)利損害降低到最低限度。五、相應(yīng)程序和制度的構(gòu)建界定公共利益的最根本的目的就是，防止公權(quán)力以公共利益為幌子侵犯私權(quán)，引起權(quán)利紛爭(zhēng)。然而，大量理論和實(shí)踐證明，要將“公共利益”作精確的界定幾無(wú)可能?？剂繕?biāo)準(zhǔn)的確定雖然能在一定程度上解決一些困境，但公共利益本身的特性決定了這種方式不會(huì)也不能徹底解決問(wèn)題，還應(yīng)從程序等角度構(gòu)建相應(yīng)的公共利益認(rèn)定制度，要細(xì)化私權(quán)有效保護(hù)的方法與措施，在私權(quán)遭到公權(quán)力的侵?jǐn)_時(shí)提供有效的救濟(jì)路徑。我國(guó)也應(yīng)采取類似的方法，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面著手： 首先，應(yīng)明確為了公共利益行使征收征用權(quán)的主體必須是國(guó)家，并明確相應(yīng)層級(jí)的政府。我國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家根據(jù)公共利益需要行使征收征用權(quán)，對(duì)此，立法應(yīng)明確授權(quán)范圍，無(wú)法定授權(quán)者不得實(shí)施征收征用。同時(shí)，到底哪級(jí)政府有權(quán)決定征收征用應(yīng)該慎重，物權(quán)法規(guī)定縣級(jí)政府就有權(quán)決定征收征用值得商榷。8當(dāng)前我國(guó)地方政府往往注重經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)而忽略基本權(quán)利的保障是不爭(zhēng)的事實(shí)，加上縣級(jí)政府本身層級(jí)的局限性，處理問(wèn)題時(shí)就不可避免地有更大的不均衡性。因而有權(quán)決定征收征用的政府層級(jí)越高對(duì)權(quán)利人保護(hù)則越有利，有權(quán)決定征收征用的以市級(jí)及市級(jí)以上政府為宜。當(dāng)然，由于信息不對(duì)稱、層級(jí)越多管理效率下降等因素會(huì)增大行政成本，這就涉及行政成本節(jié)約和個(gè)人權(quán)利保護(hù)的權(quán)衡問(wèn)題。 其次，要建立公開的公民參與機(jī)制。以公共利益為由采取強(qiáng)制征收、征用等特殊行政措施，會(huì)影響到公民的基本權(quán)利，因此，必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行過(guò)程的公開透明，依法保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽政權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序性權(quán)利和民主權(quán)利的有效行使。立法應(yīng)規(guī)定，在征收征用前必須進(jìn)行聽證。聽證會(huì)至少應(yīng)有政府、利益受損方代表、獨(dú)立的相關(guān)專家代表三方主體參加。政府對(duì)主張征收征用是為了公共利益的需要，應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。若利益受損方對(duì)聽證結(jié)果不服的，有權(quán)向決定征收征用政府的同級(jí)法院提起行政訴訟。當(dāng)然，在搶險(xiǎn)、救災(zāi)、戰(zhàn)爭(zhēng)等特別緊急的情況下征收征用的，無(wú)需舉行聽證，但事后應(yīng)說(shuō)明情況并依法給予合理補(bǔ)償。 第三，要建立公平的補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制。公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以其他公共利益和個(gè)人權(quán)利的減損為代價(jià)的，而有權(quán)利損害必有救濟(jì)，因此給予減損人以得失相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償是正當(dāng)?shù)?。這不僅是公平正義的社會(huì)價(jià)值觀的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代法治的基本精神。在這里強(qiáng)調(diào)的是“公平補(bǔ)償”，即指 等值補(bǔ)償，或不低于市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償。在實(shí)行補(bǔ)償過(guò)程中應(yīng)引入獨(dú)立的價(jià)格評(píng)估程序，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)由被征用人和政府共同指定。若雙方不能形成一致意見(jiàn)引起紛爭(zhēng)，應(yīng)由法院指定評(píng)估機(jī)構(gòu)。如果評(píng)估有誤，評(píng)估機(jī)構(gòu)要負(fù)損害賠償責(zé)任。9 第四，要建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制。征用權(quán)是政府所特有的一種權(quán)力，然而，“凡有權(quán)者都易于濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)”，并且，在現(xiàn)有法律體制下，對(duì)公共利益的解釋實(shí)際上以成為行政機(jī)關(guān)的自由裁量的權(quán)力，根本不容他人之喙。因此，必須對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督制約以防其假借公共利益之名越權(quán)和濫用公共權(quán)力損害公眾的合法權(quán)益。除了把以公共利益為由濫用公權(quán)力納入輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等民主監(jiān)督視野中，更需要加強(qiáng)對(duì)于這一公權(quán)力行使過(guò)程的違憲審查、司法審查、上級(jí)監(jiān)督、專門監(jiān)督等國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督。當(dāng)私人的權(quán)益受到基于合法公共利益的理由的損害時(shí)，受損害人必須具有獲得法律上的救濟(jì)的權(quán)利，包括申訴權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、訴訟權(quán)等。六、公共利益界定的立法建議公共利益實(shí)質(zhì)是一種價(jià)值判斷，在立法中將其作相對(duì)合理的界定是符合我國(guó)實(shí)際的政策選擇。一些國(guó)家及地區(qū)立法和我國(guó)在其他立法中的嘗試，在立法中可以借鑒。 一些國(guó)家和地區(qū)對(duì)公共利益的立法體例主要有三類： 第一類是概括式。即在涉及征收、征用的有關(guān)法律中僅原則性規(guī)定具有公共利益目的方可征收、征用土地或公民的私有財(cái)產(chǎn)，但對(duì)哪些屬于公共利益未作明確界定。這類國(guó)家包括美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、荷蘭、菲律賓等。實(shí)行概括式的國(guó)家一般通過(guò)兩種方式確認(rèn)公共利益：一是由議會(huì)來(lái)認(rèn)定征收和征用是符合公益目的的，典型的如美國(guó)；二是由法院通過(guò)判決對(duì)公共利益作出詮釋?？傊瑹o(wú)論以哪種方式，這類國(guó)家或地區(qū)一般都有較為成熟的私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度，往往把公共利益的界定轉(zhuǎn)化為對(duì)私人權(quán)益的合理保護(hù)的體制設(shè)置上。 第二類是列舉式。即在法律中詳盡列舉哪些事項(xiàng)屬于公共利益范疇可行使征收、征用權(quán)。這類國(guó)家和地區(qū)主要有日本、韓國(guó)、印度、德國(guó)、波蘭、墨西哥、巴西、我國(guó)臺(tái)灣和香港等。該方式又以列舉是否“窮盡”細(xì)分為兩類：一則為窮盡列舉式。典型代表為日本，在其土地征用法等有關(guān)法律中“窮盡”地列舉出所有可以征收土地的“公益事業(yè)”，共計(jì)35種。二則為列舉概括并用式，主要做法是在列舉的基礎(chǔ)上有但書規(guī)定或者兜底條款。典型代表為我國(guó)臺(tái)灣省，其在土地征用等有關(guān)法律中列舉出若干種可以征收土地的事項(xiàng)，但沒(méi)有“窮盡”，還規(guī)定了兜底條款。 第三類則是公共利益范圍規(guī)定不明，也沒(méi)有相應(yīng)的公共利益認(rèn)定制度和程序。這類國(guó)家主要有俄羅斯、烏茲別克斯坦，吉爾吉斯坦等。法律對(duì)公共利益沒(méi)有作明確界定，亦缺乏相應(yīng)的制度和措施來(lái)界定公共利益。是否屬于公共利益幾乎全由政府決定，如俄羅斯只規(guī)定為了“國(guó)家或市政的需要”可允許征用土地，政府決定權(quán)十分寬泛，不利于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。毋庸諱言，從目前關(guān)于公共利益的規(guī)定看，我國(guó)大體上亦屬于該種情況。 結(jié)合各國(guó)的立法例，同時(shí)根據(jù)我國(guó)私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度欠缺和不完善，在土地征用實(shí)際操作過(guò)程中無(wú)限擴(kuò)大自由裁量權(quán)的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為應(yīng)采取概括式與列舉式并用的界定方式。在憲法中原則性地規(guī)定行使征收、征用權(quán)的前提條件是為了公共利益，同時(shí)在土地管理法等相關(guān)法律中將“公共利益”嚴(yán)格限定在以下幾類：國(guó)防軍事用地；國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)單位用地；能源、交通用地，如道路、機(jī)場(chǎng)等；公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道用地；水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；公益及福利事業(yè)用地，如公立性質(zhì)的醫(yī)院、學(xué)校、敬老院等。最后以“其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地”兜底條款的方式，為公共利益的發(fā)展和司法的自由裁量預(yù)留空間。此外，當(dāng)前我國(guó)大量存在假借公共利益之名謀商業(yè)利益之實(shí)，政府為某個(gè)企業(yè)征收土地或其他財(cái)產(chǎn)，權(quán)力