生態(tài)環(huán)境管理體制改革頂層設(shè)計(jì)[文檔資料]

生態(tài)環(huán)境管理體制改革頂層設(shè)計(jì) 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 生態(tài)環(huán)境的外部性和公共物品屬性導(dǎo)致環(huán)境資源配置扭曲、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品市場供給不足，出現(xiàn) “ 市場失靈 ” 。但由于政府干預(yù)不當(dāng)，我國生態(tài)環(huán)境管理中同時(shí)出現(xiàn)了 “ 政府失靈 ” 現(xiàn)象，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴(yán)峻。改革生態(tài)環(huán)境管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，已勢在必行。 一、從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)審視我國生態(tài)環(huán)境管理體制 我國環(huán)境保護(hù)管理體制隨著我國政府管理體制改革而不斷變化，形成了目前 “ 統(tǒng)一監(jiān) 督管理與分級、分部門管理相結(jié)合 ” 的管理體制，即由全國人民代表大會立法監(jiān)督，各級政府負(fù)責(zé)實(shí)施，環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理的體制；而生態(tài)保護(hù)管理職能分散在不同部門，沒有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制。地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動力不足，跨區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制不完善，中央政府難以打破地方保護(hù)主義，獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。在管理手段方面，以行政命令手段為主，近年來在產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、價(jià)格、金融、進(jìn)出口、技術(shù)等政策制定方面逐漸體現(xiàn)了節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的導(dǎo)向，并開始運(yùn)用一些市場化手段促進(jìn) 環(huán)境污染治理。公眾參與機(jī)制缺失，無法參與環(huán)境決策，難以合法表達(dá)環(huán)境訴求，導(dǎo)致近年來不時(shí)爆發(fā)環(huán)境群體性事件。 （一）財(cái)稅體制、政績考核、環(huán)境管理體制等多重因素導(dǎo)致地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動力不足 地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中扮演著十分重要的角色，但在我國現(xiàn)行體制下，地方政府的行為就像一個(gè) “ 經(jīng)濟(jì)人 ” ，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動力不足。嚴(yán)格地說，我國環(huán)境問題的政府失靈，主要是地方政府的失靈。一是以 GDP 為核心的政績考核機(jī)制導(dǎo)致地方政府以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長。二是現(xiàn)行分權(quán)的財(cái)稅體制導(dǎo)致地方政府環(huán)境保護(hù)投入 不足。三是現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，地方環(huán)保部門是地方政府的一個(gè)職能部門，其財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)主要取決于地方政府，地方環(huán)保部門難以獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管與執(zhí)法。此外，雖然國家已明確規(guī)定排污費(fèi)實(shí)行收支兩條線，但由于對基層環(huán)保投入有限，部分基層環(huán)保機(jī)構(gòu)仍然擠占挪用排污費(fèi)，用于彌補(bǔ)人員工資、日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等。四是缺乏有效的區(qū)域政府間環(huán)境治理合作機(jī)制及合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，我國跨區(qū)域、流域環(huán)境問題以及環(huán)境污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象十分突出。 （二）過度依賴行政手段，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管成本高 我國環(huán)境管理手段眾多，發(fā)達(dá)國家采用過的環(huán)境管理手段在我國幾乎都在使用，但環(huán)境問題依然十分突出，其中最為重要原因之一是環(huán)境管理過度依賴行政手段且運(yùn)用不當(dāng)，管理成本高昂，帶來了諸如污染反彈率高、大量污染轉(zhuǎn)移、加劇市場不公平競爭、激化社會矛盾等問題，如節(jié)能減排制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、污染物達(dá)標(biāo)排放制度在運(yùn)行中均存在不同程度的問題。 （三）經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用少，市場化治污機(jī)制尚未建立 由于長期以來的慣性思維，我國政府習(xí)慣于運(yùn)用行政手段解決環(huán)境問題，而對財(cái)稅、價(jià)格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用較少，節(jié)能量交易、水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、環(huán)境污染第三 方治理等市場化治污機(jī)制仍處于探索階段。一是生態(tài)補(bǔ)償主要依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，市場化的補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。二是環(huán)境污染第三方治理在法律責(zé)任界定、市場準(zhǔn)入與退出方面還有待完善，給政府監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。三是排污權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，排污權(quán)交易試點(diǎn)雖然已開展十多年，但并不成功；碳排放權(quán)交易處于起步階段，也面臨諸多問題。 （四）公眾參與渠道不暢，難以參與環(huán)境決策及合法表達(dá)環(huán)境訴求 我國在公眾參與環(huán)境保護(hù)方面還相當(dāng)滯后，整體上看公眾參與程度不高、領(lǐng)域較窄，主要集中在政府環(huán)保活動的宣傳教育方面，對政府環(huán)境 決策參與較少。一是公眾難以準(zhǔn)確獲取環(huán)境信息。二是公眾缺少合法的參與途徑。三是環(huán)保社會組織沒有充分發(fā)揮作用，大部分環(huán)保社會組織并沒有完全獨(dú)立，資金來源對政府有一定的依賴性，因而在表達(dá)意見的程序中沒有完全獨(dú)立的話語權(quán)，其對政府權(quán)力的制約作用大打折扣。 二、建立政府引導(dǎo)、市場推動、公眾參與的生態(tài)環(huán)境管理體制 我國生態(tài)環(huán)境管理體制改革的重點(diǎn)在于重塑政府、市場、公眾三者之間的關(guān)系，建立政府引導(dǎo)、市場推動、公眾參與的管理模式。首先，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，從發(fā)展中解決環(huán)境問題，通過優(yōu)化 國土空間開發(fā)格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等措施，從源頭減少污染物的產(chǎn)生與排放。其次，政府要從生態(tài)環(huán)境治理的直接參與者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管；綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，調(diào)動市場力量治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。再次，要積極引導(dǎo)公眾參與，減輕政府監(jiān)管負(fù)擔(dān)，監(jiān)督政府依法行政。 （一）政府合理調(diào)控，建立獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法的機(jī)制 地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境積極性不足、環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法不力是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)中最為突出的問題。因此，獨(dú)立進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與行政執(zhí)法是當(dāng)前環(huán)境保護(hù) 工作的重中之重。要改革環(huán)境監(jiān)管體制，完善監(jiān)管制度與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法與責(zé)任追究，形成環(huán)保倒逼機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。 （二）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，調(diào)動企業(yè)治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性 讓市場在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮積極作用，克服單純依靠行政力量進(jìn)行節(jié)能減排的弊端。通過稅收減免、企業(yè)自愿協(xié)議等手段鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排，建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，大力推行環(huán)境污染第三方治理機(jī)制，積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)、節(jié)能量、水權(quán)交易機(jī)制，探索實(shí)行押金 返還制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，研 究開征環(huán)境稅，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，調(diào)動其治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。 （三）建立公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制，有效彌補(bǔ)政府和市場雙重失靈 充分發(fā)動群眾，依靠群眾，讓環(huán)境違法分子陷入人民群眾的汪洋大海之中。要加強(qiáng)環(huán)境信息披露，暢通參與渠道，推動建立 “ 事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟 ” 的公眾參與機(jī)制，引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境保護(hù)，減輕政府環(huán)境監(jiān)管任務(wù)，監(jiān)督政府依法行政，有效疏導(dǎo)社會矛盾，化解“ 鄰避效應(yīng) ” ，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件。 三、重點(diǎn)改革建議 （一）改革政績考核機(jī)制、財(cái)稅體制 、地方環(huán)境管理體制，調(diào)動地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性 一是建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度，把生態(tài)文明建設(shè)情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。 二是結(jié)合財(cái)稅體制改革，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收分成比例與地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量掛鉤的機(jī)制。 三是將環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)從環(huán)保部門獨(dú)立出來，由社會第三方提供監(jiān)測服務(wù)，避免環(huán)保部門既當(dāng) “ 運(yùn)動員 ” 又當(dāng) “ 裁判員 ” 。 四是盡快開征環(huán)境稅，推動排污費(fèi)改稅，與地方環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)來源徹底脫鉤。 五是加強(qiáng)跨區(qū)域、流域生態(tài) 環(huán)境管理。進(jìn)一步完善重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制；理清區(qū)域性環(huán)保督查中心與地方環(huán)保部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系；改組水利部下屬的七大流域管理機(jī)構(gòu)（長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼水利委員會及太湖流域管理局），賦予其在生態(tài)環(huán)境治理方面的職責(zé)，或者成立新的流域生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。 （二）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法 一是加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度，創(chuàng)新對環(huán)境違法行為的懲罰手段。 二是設(shè)立環(huán)保警察，與環(huán)保部門聯(lián)動執(zhí)法。伴隨環(huán)保警察的設(shè)立，檢察院、法院等司法系統(tǒng)也應(yīng)設(shè)立對應(yīng)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而提供一整套懲治環(huán) 境污染違法犯罪的法制系統(tǒng)。 三是嚴(yán)肅責(zé)任追究。對監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職，致使環(huán)境受到污染、人體健康受到危害、社會經(jīng)濟(jì)與人民財(cái)產(chǎn)受到損失、造成不良社會影響的，依法追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。對濫用職權(quán)、徇私舞弊、貪污賄賂等涉嫌犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)，依法追究法律責(zé)任。 四是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)。建立健全環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；加大對中西部困難地區(qū)地（市）、縣級環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)，提高執(zhí)法裝備水平；規(guī)范執(zhí)法程序，建立環(huán)境案件審核、環(huán)境執(zhí)法公開等制度。 （三）充 分利用市場化手段治理污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境 一是大力推行環(huán)境污染第三方治理。針對政府購買環(huán)境服務(wù)的模式，應(yīng)建立相應(yīng)的政府違約風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制；針對排污企業(yè)委托第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)治理污染的模式，盡快明確污染物產(chǎn)生企業(yè)與第三方治污企業(yè)的法律責(zé)任；建立第三方治污企業(yè)的信用評價(jià)制度，政府購買環(huán)境服務(wù)時(shí)優(yōu)先選擇信譽(yù)等級高的企業(yè)；建立黑名單制度，禁止服務(wù)質(zhì)量差、嚴(yán)重環(huán)境違法的企業(yè)進(jìn)入第三方治理市場；對無力或不按要求進(jìn)行污染治理的企業(yè)，強(qiáng)制推行第三方治理模式。 二是積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)等交 易。完善排污權(quán)交易規(guī)則，探索不同的排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn)途徑；加強(qiáng)排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、節(jié)能量交易三套交易體系的有機(jī)銜接；理順排污權(quán)有償使用費(fèi)、排污費(fèi)和擬征收的環(huán)境稅之間的關(guān)系，設(shè)立合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)收費(fèi)。 三是創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)途徑。對具有明確的保護(hù)者與受益者的領(lǐng)域（區(qū)域），要建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如通過共建園區(qū)、在水電電價(jià)、水價(jià)中征收生態(tài)補(bǔ)償基金等形式來實(shí)現(xiàn)。 （四）建立 “ 事前可參與、事中能監(jiān)督、事后可訴訟 ” 的全社會參與機(jī)制 充分調(diào)動社會各界參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，減 輕政府環(huán)境監(jiān)管負(fù)擔(dān)，監(jiān)督政府依法行政，增加公眾對政府的信任與理解，防止爆發(fā)環(huán)境群體性事件，有效彌補(bǔ)政府與市場雙重失靈。 一是加強(qiáng)環(huán)境信息披露，建立重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制披露制度。政府在制定重大環(huán)境法規(guī)政策、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃時(shí)，以及批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目之前，應(yīng)依法公開相關(guān)信息。對排污量超過一定標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)，強(qiáng)制其公開環(huán)境設(shè)施運(yùn)行情況和污染物排放信息，自覺接受公眾監(jiān)督。 二是完善公眾參與環(huán)境決策的途徑。對重大的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，要通過聽證會、論證會或社會公示等形式，廣泛聽取公眾 意見，接受輿論監(jiān)督。完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與機(jī)制，避免公眾參與走過場。 三是建立資源環(huán)境問題群眾投訴舉報(bào)反應(yīng)機(jī)制。設(shè)立環(huán)境問題群眾投訴舉報(bào)熱線電話、開通網(wǎng)絡(luò)投訴舉報(bào)平臺；結(jié)合環(huán)境警察制度的建立，開通環(huán)境問題報(bào)警電話，群眾可像撥打 110、 119 一樣，就環(huán)境問題撥打電話報(bào)警。建立環(huán)境問題投訴舉報(bào)處理機(jī)制，有關(guān)部門要對被舉報(bào)的環(huán)境問題進(jìn)行查實(shí)，提出解決辦法。 四是建立環(huán)境公益訴訟制度。將環(huán)境污染和生態(tài)破壞納入公益訴訟范圍，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社