（行政管理專業(yè)論文）我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色失衡探析——以“圈地現(xiàn)象”為例.pdf

摘要 本文從政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)角度，運用文獻法、比較分析法、實證分析 法等方法分析我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色失衡問題，提出相應(yīng)的 對策建議，從而為推動農(nóng)村土地征用機制提供理論指導(dǎo)，為實踐操作層面提供理 論依據(jù)，以期為加快我國土地市場規(guī)范化的進程貢獻一份力量。 本文由前言、正文兩部分構(gòu)成。 前言簡要地介紹了選題的緣由，研究現(xiàn)狀、內(nèi)容與篇章結(jié)構(gòu)，選題研究的思 路與方法，以及選題研究的突破和不足。 正文分為四章，即是我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”的負面影響、我國 土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”與地方政府行為、我國地方政府在土地征用過程 中濫用征地權(quán)的原因分析、遏制我國地方政府濫用征地權(quán)的對策建議。 第一章主要分析我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”的負面影響。在了解“圈 地”的現(xiàn)狀之后，進一步分析其帶來的一系列的負面影響，為下文尋找解決問 題的措施作鋪墊。 第二章主要分析我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”與地方政府行為之間的 關(guān)系，得出的基本結(jié)論是我國土地征用過程中“圈地現(xiàn)象”實質(zhì)是由政府自利行 為引發(fā)的，因為政府行為本身就是公益性和自利性并存的。 第三章主要分析我國地方政府在土地征用過程中濫用征地權(quán)的原因。全方 位、內(nèi)外結(jié)合分析原因，既有土地征用制度的存在缺陷的因素、又受內(nèi)外界征地 環(huán)境的影響，還涉及到政府在土地征用中的所扮演的角色問題和政府征地權(quán)的規(guī) 范問題。 第四章主要內(nèi)容是提出遏制我國地方政府濫用征地權(quán)的對策建議。對策主要 體現(xiàn)在四個方面：完善我國的征地法律制度、從新定位地方政府在土地征用過程 中所扮演的角色、創(chuàng)新地方官員政績考核機制、規(guī)范地方政府用地上的競爭、加 強對地方政府土地征用行為的監(jiān)管。本章著重從制度、政策、政府職能等多角度 尋找解決土地征用問題的對策。 關(guān)鍵詞 土地征用政府職能角色定位 a b s t r a c t f r o mt h ea n g l e so f p o l i t i c s ，s o c i o l o g ya n dm a n a g e m e n t , t h r o u g hd o c u m e n t a r y r e s e a r c h , c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n de m p i r i c a la n a l y s i s ，t h i sp a p e r s t u d i e st h ep r o b l e m o f 0 1 1 1 l o c a lg o v e r n m e n t a lr o l eu n b a l a n c ei nt h ec o u n t r yl a n de x p r o p r i a t i o np r o g r e s s , p u t sf o r w a r dh o m o l o g o u sc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n , t h e r e b yp r o v i d e s t h e o r i e si n s t r u c t i o nf o rt h el a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ma n dp r o v i d e st h e o r e t i c a lg i s t f o rt h ef u l f i l l m e n tb a s i s ，t h e nm a k e sc o n t r i b u t i o n st ot h ep r o g r e s so f o u rl a n dm a r k e t i n t on o r m a l t h i sp a p e rc o n s i s t so f t w op a r t s ：i n t r o d u c t i o na n dm a i nb o d y d u r i n gt h ei n t r o d u c t i o n , ib r i e f l yd i s c u s s e dt h er e a s o no f c h o o s i n gt h i st o p i c ，t h e r e s e a r c hs t a t u si nq u o ，t h ep a p e r sc o n t e n ta n ds t r u c t u r e ，t h et r a i no ft h o u g h ta n dt h e r e s e a r c hm e t h o d , i t sb r e a k t h r o u g ha n dd e f i c i e n c y t h em a i nb o d yi sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s ：t h en e g a t i v ei n f l u e n c eo f e n c l o s u r e p h e n o m e n o ni nt h ep r o g r e s so fo u rl a n de x p r o p r i a t i o n ；t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e e n c l o s u r ep h e n o m e n o na n dt h el o c a lg o v e r n m e n t a lb e h a v i o ri nt h ep r o g r e s so fo u r l a n de x p r o p r i a t i o n ；t h er e a s o n sw h yo u rl o c a lg o v e r n m e n t sw o u l da b u s et h ep o w e ri n t h ep r o g r e s so fl a n de x p r o p r i a t i o n ；t h ec o r n t e r m e a s a r e sa n ds u g g e s t i o nt h a tf o r r e s t r a i n i n gt h el a n de x p r o p r i a t i o np o w e ro f o u rg o v e r n m e n t s c h a p t e r1 ：t h ep r i m a r ya n a l y s i s o ft h en e g a t i v ei n f l u e n c eo fe n c l o s u r e p h e n o m e n o n i nt h ep r o g r e s so fo u rl a n de x p r o p r i a t i o n t h i sc h a p t e rw i l lc o n s t r u ea s e r i e so fn e g a t i v ei n f l u e n c et h a tb r i n g sf u r t h e rb yt h ee n c l o s u r ea f t e ru n d e r s t a n d i n g t h ep r e s e n tc o n d i t i o no ft h ee n c l o s u r e , t h e nn 出c u s h i o nf o re x p l o r i n gt h em e a s a r e s o f t h ep r o b l e n x c h a p t e r2 ：t h ec h i e fa n a l y s i s o ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ee n c l o s u r e p h e n o m e n o na n dt h el o c a lg o v e r n m e n t a lb e h a v i o r i nt h ep r o g r e s so fo b rl a n d e x p r o p r i a t i o n , t h eb a s i cc o n c l u s i o ne l i c i t sf r o mt h ea n a l y s i si st h ee s s e n t i a lo ft h e e n c l o s u r ep h e n o m e n o nw h i c hi sc a u s e db ys e l f - r e g a r d e db e h a v i o ro f t h eg o v e r n m e n t , b e c a u s et h eg o v e r m n e n t a lb e h a v i o rk e e p sb o t ho f t l l ep u b l i cw e l f a r ea n ds e l f - r e g a r d e d w e l f a r e c h a p t e r3 ：t h ep r i m ea n a l y s i so ft h er e a s o n sw h yo a rl o c a lg o v e r n m e n t sw o u l d a b u s et h ep o w e ri nt h ep r o g r e s so fl a n de x p r o p r i a t i o n t h er e a s o ni so m n i - b e a r i n g ， i n c l u d e st h ef a c t o rt h a tt h ec u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi sd e f e c t e d , t h en e g a t i v e i n f l u e n c ef r o mt h ei n s i d ea n do u t s i d el a n de x p r o p r i a t i o ne n v i r o n m e n t , i ta l i n v o l v e t h er o l ew h i c ht h eg o v e n u n e n ti sp e r f o r m e di nt h ep r o g r e s so fl a n de x p r o p r i a t i o na n d t h er e g u l a t i o no f t h eg o v e r n m e n t a ll a n de x p r o p r i a t i o np o w e r c h a p t e r4 ：t h em a i nc o n t e n ti st h ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o nt h a t f o r r e s t r a i n i n g t h el a n d e x p r o p r i a t i o np o w e r o fo u rl o c a l g o v e r n m e n t s t h e i i c o u n t e r m e a s u r e sm a n i f e s ti nf o u ra s p e c t s ：m a k i n gg r e a te f f o r t si np e r f e c t i n go u rl a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m ；m a k i n gr o l eo r i e n t a t i o nr e n e w e d l y i nt h ep r o g r e s so ft h el a n d e x p r o p r i a t i o n f o r t h el o c a l g o v e r a m e n t ；c r e a t i n g n e wi o c a l g o v e m m e n a h a l a c h i e v e m e n ta c c e s sm e c h a n i s m , r e g u l a t i n gt h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nl o c a l g o v e r n m e n t s ；t a k i n gc h a r g eo ft h el o c a lg o v e r n m e n t a ll a n de x p r o p r i a t i o nb e h a v i o r s t r o n g f u l l y i naw o r d ，t h i sc h a p t e rw i l ls e e kf o ri l l e a s u r e sf r o ma n ya n g l e sa ss y s t e m , p o l i c ya n dg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n st os o l v et h el a n de x p r o p r i a t i o np r o b l e m k e y w o r d s ： l a n de x p r o p r i m i e ng o v e r n m e n t a lf u n c t i o n sr o l eo r i a n t a t i o i i i 學(xué)位論文獨創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明： i 、堅持以。求實、創(chuàng)新”的科學(xué)精神從事研究工作 2 、本論文是我個人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本論文中除引文外，所有實驗、數(shù)據(jù)和有關(guān)材料均是真實的 4 、本論文中除引文和致謝的內(nèi)容外，不包含其他人或其它機構(gòu) 已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果 5 、其他同志對本研究所做的貢獻均已在論文中作了聲明并表示 了謝意。 作者躲強瞧 日瓤上彈 學(xué)位論文使用授權(quán)聲明 本人完全了解南京師范大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，學(xué) 校有權(quán)保留學(xué)位論文并向國家主管部門或其指定機構(gòu)送交論文的電 子版和紙質(zhì)版；有權(quán)將學(xué)位論文用于非贏利目的的少量復(fù)制并允許論 文進入學(xué)校圖書館被查閱；有權(quán)將學(xué)位論文的內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進 行檢索；有權(quán)將學(xué)位論文的標(biāo)題和摘要匯編出版。保密的學(xué)位論文在 解密后適用本規(guī)定。 作者繇盈：融 日期：丑鳴岫 j - 刖毒 一、選題的緣由 上個世紀(jì)9 0 年代初發(fā)生于我國南部沿海城市的“圈地?zé)帷敝两裼喽疚闯?新一輪遍及全國的、面廣量大的“圈地?zé)帷?，又卷土重來。“圈地?zé)帷泵陀诨?歷史和現(xiàn)實，都向人們敲響了警鐘，由“圈地”引發(fā)的問題亟待解決。本文選擇 “我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色失衡探析”為題是基于以下兩方面 的考慮： 第一，從理論研究角度講，盡管土地征用問題一直受到人們的關(guān)注，為研究 此問題己成立不少研究小組，召開過關(guān)于土地管理問題的學(xué)術(shù)會議，但實質(zhì)性的 研究成果則寥寥無幾，且其多是完善土地征用制度方面的。而從規(guī)范政府征地行 為、重構(gòu)地方政府征地職能角度出發(fā)來研究土地征用問題的理論成果相對就比較 稀少，能與實際相結(jié)合并產(chǎn)生一定社會實效的就更少。因此，對此方面的理論探 討還有待進一步加深。 第二，從中國政府職能轉(zhuǎn)變的需求看，政府在土地征收過程中應(yīng)減少“運動 員”的功能，多扮演“裁判員”的角色。政府應(yīng)返還部分社會權(quán)力給公眾，轉(zhuǎn)而 加強對土地流轉(zhuǎn)的管理。同時，由于這部分分權(quán)，使得政府的行政權(quán)力受到社會 公共權(quán)力的制衡，利于社會自治的發(fā)展，亦利于防止政府官員利用手中特權(quán)“尋 租”，遏制貪污腐敗。在我國，首先必須明確的是，各級政府是土地征用的主體。 土地征用在正常情況下僅限于政府提供具有公益性之類的公共品，公共利益是政 府行使土地征收用的最根本、最直接、最重要的價值取向。則政府動用征地權(quán)的 目標(biāo)定位主要是經(jīng)濟建設(shè)，其價值選擇是取向公益性的?，F(xiàn)代公共選擇理論認(rèn)為， 政治市場中的權(quán)力主體也是理性地追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”，如果不存 在有效的制約機制或者約束機制對這種自利性加以軟化，政府及其官員的自身利 益就會不斷擴張，這種利益擴張又與行政權(quán)力的腐蝕性有著一種天然的共生關(guān) 系，其結(jié)果必然是造成公共利益的異化和行政權(quán)力運行的畸變。這種情形如發(fā)生 在土地征用過程中引發(fā)的后果就是部分政府官員得利，而廣大被征地者利益受 損，被征土地不能被合理利用，社會經(jīng)濟發(fā)展不暢。這就要求在以法律形式規(guī)范 政府征地職能的同時，需加強對政府行為的監(jiān)管，通過社會合力對政府權(quán)力進行 制衡，進而保證政府權(quán)力能用到為民謀福利的“刀刃”上。文中亦會以實證個 案為例，探討在中國特定的文化背景下地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色定 位。 二、選題研究的現(xiàn)狀、內(nèi)容與篇章結(jié)構(gòu) ( 一) 選題研究的現(xiàn)狀 對于土地征用問題，國內(nèi)學(xué)者以論文形式的研究成果不在少數(shù)，論著卻很少， 他們從不同的角度提出了解決土地征收問題的獨到見解，但多是較為寬泛的談 論，針對性和前瞻性還不夠，到目前為止也沒能形成一個系統(tǒng)而實用的解決方案。 具有代表性的研究成果主要有：張慧芳在 土地征用問題研究基于效率與公 平框架下的解釋與制度設(shè)計一書中是基于效率與公平及其兩者的內(nèi)在一致性， 重新理性地構(gòu)建新時期我國的土地征用制度；張建華發(fā)表在農(nóng)村經(jīng)濟2 0 0 4 年第2 期上的論文采取切實有效措施遏制違法占地行為，指出為遏制違法 占地行為的蔓延，各地方政府必須認(rèn)真落實國務(wù)院和國土資源部的文件精神，采 取切實有效的措施，加強土地資源的管理；白非、劉振環(huán)發(fā)表在 中國國土資源 經(jīng)濟2 0 0 5 年第2 期上的論文我國土地征收制度中存在的問題及對策則著 重從完善我國現(xiàn)行的土地征收制度方面入手治理當(dāng)前土地濫征和不合理問題；劉 濟勇發(fā)表在中國勞動保障2 0 0 5 年第8 期上的論文日本的土地征用制度對 我國的借鑒和啟示以日本成熟的土地征用程序和補償制度為參考來健全我國的 土地征用制度；田寶玉發(fā)表在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟2 0 0 4 年第9 期上的論文農(nóng)村土地 流轉(zhuǎn)中政府的角色定位與農(nóng)民利益的保護主要從經(jīng)濟發(fā)展和保護農(nóng)民利益的角 度出發(fā)，定位地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的職能。 ( - - ) 選題研究的內(nèi)容與論文的篇章結(jié)構(gòu) 本文由前言、正文兩部分構(gòu)成。 前言簡要地介紹了選題的緣由，研究現(xiàn)狀、內(nèi)容與篇章結(jié)構(gòu)，選題研究的思 路與方法，以及選題研究的突破和不足。 第一章主要分析我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”的負面影響。在了解“圈 地”的現(xiàn)狀之后，迸一步分析其帶來的一系列的負面影響，為下文尋找解決問 題的措施作鋪墊。 第二章主要分析我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”與地方政府行為之間的 關(guān)系，得出的基本結(jié)論是我國土地征用過程中“圈地現(xiàn)象”實質(zhì)是由政府自利行 為引發(fā)的。 第三章主要分析我國地方政府在土地征用過程中濫用征地權(quán)的原因。全方 位、內(nèi)外結(jié)合分析原因，既有土地征用制度的存在缺陷的因素、又受內(nèi)外界征地 環(huán)境的影響，還涉及到政府在土地征用中的所扮演的角色問題和政府征地權(quán)的規(guī) 范問題。 第四章主要內(nèi)容是提出遏制我國地方政府濫用征地權(quán)的對策建議。對策主要 體現(xiàn)在四個方面：完善我國的征地法律制度、從新定位地方政府在土地征用過程 中所扮演的角色、創(chuàng)新地方官員政績考核機制、規(guī)范地方政府用地上的競爭、加 強對地方政府土地征用行為的監(jiān)管。 三、選題研究的思路與方法 ( 一) 研究思路 1 借鑒西方的先進的理論經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，運用政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、組 織行為學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)知識對我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色失衡 這一問題進行有益的探討。盡管各個國家的土地征收制度、政府在土地征收過程 中的所扮演的角色不盡相同，但是通過比較進行分析，不難發(fā)現(xiàn)有可借鑒之處。 2 本文主要運用實證分析方法，在各部分論述中，以社會實證數(shù)據(jù)為依據(jù)來分析問 題。 2 采用了系統(tǒng)分析方法，通過對地方政府濫用征地權(quán)的原因進行分析，得 出地方政府處在一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)之中，其濫用征她權(quán)涉及到政府內(nèi)各種組織 之間橫向和縱向、內(nèi)部和外部的互動及利益關(guān)聯(lián)，進而來闡釋如何處理其中的各 種利益、責(zé)任關(guān)系，以對我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色失衡問題作 出更深層次的探究，然后才能提出相應(yīng)的對策。 3 本文采用辨證的方法來認(rèn)識我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色 失衡問題，貫穿全文即體現(xiàn)出理論聯(lián)系實際的研究方法，借鑒國外而研究國內(nèi)， 依據(jù)事實來設(shè)計治理方案，探索適合中國國情的土地征收制度以及完善的政府征 地職能規(guī)范。 ( 二) 研究方法 1 文獻法 由于受實地調(diào)查的限制，筆者較多地運用了文獻法。所謂文獻法就是根據(jù)一 定目的和題目從現(xiàn)有的文獻中收集資料的一種方法。運用此方法獲得的資料帶有 間接性的特點，但可以突破本人的觀察范圍和調(diào)查規(guī)模的局限性，可以從總體上 把握概況。本人主要是收集、運用中外土地征用管理領(lǐng)域的專家、學(xué)者調(diào)查和整 理的資料，及發(fā)表的相關(guān)科研成果。 2 比較分析法 本選題將我國的土地征用制度與西方國家的土地征用制度進行比較研究，吸 取他國的精華，彌補我國土地征用制度的不足，同時參考西方國家先進的土地征 用管理經(jīng)驗，完善我國政府的土地管理職能。 3 實證分析法 本選題進行了大量的調(diào)查研究，掌握第一手資料，進行實證分析，力求客觀、 真實、準(zhǔn)確。 四、選題研究的突破與不足 ( 一) 選題研究的突破 1 研究方式的突破。筆者欲借用西方的先進的理論經(jīng)驗，結(jié)合我國實際， 運用政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、組織行為學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)知識對我國地方政府在農(nóng)村土 地征用過程中的角色失衡這一問題進行跨學(xué)科研究。 2 研究視野的突破。本課題基于如何規(guī)范政府征地職能這一種特定視角來 解決我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色失衡問題，開創(chuàng)了該理論問題研 究的新途徑。 3 研究創(chuàng)造性的突破。本文最大的創(chuàng)造性在于研究既有宏觀性的思維，也 有微觀的具體案例，兩者有機地結(jié)合在一起，理論與實踐相結(jié)合，在具有深邃理 論性的基礎(chǔ)上，不乏生動性。本文力圖通過規(guī)范和健全地方政府在農(nóng)村土地征用 過程中的職能作出對策性研究，從而在實踐上有利于加快土地市場規(guī)范化的進 程。 ( 二) 選題研究的不足 1 研究我國地方政府在農(nóng)村土地征用過程中的角色失衡問題需要大量的調(diào) 研以獲得第一手的資料，由于本人的身份是學(xué)生，同時調(diào)研的工作量非常大，因 此，在調(diào)研的過程中難免因為條件的限制會出現(xiàn)不少的困難，需要在導(dǎo)師的幫助 下動用多種手段，運用多樣化的方法完成調(diào)研工作。 2 目前，學(xué)術(shù)界從規(guī)范地方政府征地職能的角度對這一問題的探討少之又 少，到現(xiàn)在還沒有形成令人信服的概念體系和理論框架，可利用的資料有限，為 研究工作帶來較大的難度，在論文撰寫過程中，可能會出現(xiàn)與預(yù)期相左的情況， 在導(dǎo)師的指導(dǎo)與幫助下，已經(jīng)盡可能地彌補選題研究的不足，力爭給該選題的研 究帶來蓬勃生機。 4 第一章我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”及其負面影響 英國1 5 世紀(jì)曾出現(xiàn)圈地運動，如今進入市場經(jīng)濟的中國也出現(xiàn)了“圈地現(xiàn) 象”。不久前，江蘇省鐵本公司事件中暴露出地方政府審批征用土地達6 5 4 1 畝的 違規(guī)事件，就發(fā)生在我國宣布決定實施“世界上最嚴(yán)格的土地保護政策”之時。 “圈地”在中國的出現(xiàn)，實際主要是指對于農(nóng)村耕地的征用，現(xiàn)階段出現(xiàn)在我國 對于農(nóng)村耕地的征用當(dāng)然絕對不能與當(dāng)初的“羊吃人運動”相提并論，但卻也已 經(jīng)成為目前中國社會經(jīng)濟運行中的一股濁流。 第一節(jié)我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”一覽 據(jù)人民日報報道，位于3 2 0 國道旁的浙江省建德市乾潭鎮(zhèn)，作為“八山 一水一分田”的山區(qū)鎮(zhèn)，耕地十分寶貴，然而，自2 0 0 0 年以來，這里卻未經(jīng)政 府批準(zhǔn)，設(shè)立了3 個工業(yè)園區(qū)。2 0 0 3 年8 月，鎮(zhèn)政府不顧原有3 個園區(qū)絕大部 分土地閑置的事實，違反國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地 管理的通知精神，再次占用5 0 多畝耕用地，準(zhǔn)備擴大工業(yè)園區(qū)范圍。1 鑒于土地征用中存在的諸多違法問題，國土資源部于2 0 0 4 年3 月1 5 日公布 了5 起土地違法案件：山東省青島市嶗山區(qū)政府及區(qū)國土資源局非法批地案、山 東省齊河縣政府非法批地案、江西省南昌市政府及青山湖區(qū)政府非法批地案、天 津空港物流加工區(qū)未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地案和陜西省周至縣政府非法占地案。此后， 國土資源部又公布了4 起涉及嚴(yán)重違反土地管理法律法規(guī)的案件：遼寧省丹莊高 速公路涉及非法大量占用土地和截留征地補償費案、廈門市集美區(qū)政府涉及假掛 牌出讓經(jīng)營性土地案、沈陽大學(xué)城涉及非法大量占用土地案和南京鋼鐵集團公司 涉及非法大量占用土地案。 然而，這并非是圈地的全部，而僅是“冰山一角”。據(jù)中央電視臺“焦點訪 談”2 0 0 4 年4 月1 9 日報道，1 9 9 3 年廣東省電白縣政府征用彭村2 0 0 0 多畝土地 建工廠，然而時至1 0 年之后的今天，這塊當(dāng)初要建工廠的土地依然荒蕪著。無 獨有偶，內(nèi)蒙古的臨河市也被央視國際4 月2 4 日曝光了“當(dāng)年綠油油的菜地被 圈占十年，至今荒廢無人管”的現(xiàn)象。2 在這一連串曝光案件的背后，是一連串令人觸目驚心的耕地資源銳減數(shù)字： 2 0 0 3 年，全國耕地面積為1 2 3 3 9 2 2 萬公頃，比上一年凈減少耕地2 5 3 7 4 萬公 頃，人均耕地已由2 0 0 2 年的0 0 9 8 公頃降為0 0 9 5 公頃。新增建設(shè)用地4 2 7 8 萬公頃，非農(nóng)建設(shè)占用耕地2 2 9 1 萬公頃，比上年增長1 7 。其中獨立工礦占用 耕地1 1 1 7 萬公頃，比上年增長3 7 ；公路建設(shè)占用耕地3 7 7 萬公頃，比上年 金橘，非法圈地：一個沉重的話題，檢察日報，2 0 0 5 年5 月1 1 日。 2 國土資源部，中國國土資源公報，2 0 0 4 年3 月 增長2 5 。3 隨之而來的，還有大批土地被征用的農(nóng)民上訪所顯現(xiàn)出的社會矛盾。 第二節(jié)我國土地征用過程中的。圈地”的負面影響 非法圈地于國于民都是不利的，由其帶來的負面影響表現(xiàn)如下： 一、破壞農(nóng)村耕地，影響糧食安全 “圈地”就像一只猛虎，在不斷蠶食廣大農(nóng)民賴以生存的耕地。在近年來風(fēng) 行全國的“城市化”運動中，不少地方政府只顧片面追求經(jīng)濟利益，而把保護 耕地與發(fā)展經(jīng)濟對立起來，有的地方官員甚至說“保護耕地就是保護落后”，把 城市擴張的觸角貪婪地伸向田野。于是，在我們這個人均耕地少、土地后備資源 不足的國度里，與國情相悖的場面觸目可及：在巨大的機車無情的轟鳴聲中，小 則數(shù)十畝大則上千畝，經(jīng)過幾千年孕育成熟的良田沃土轉(zhuǎn)眼問便變成了一片白 地。糧食安全對于擁有1 3 億人口的中國來說，其重要意義毋庸贅述。值得我們 深思的是，中國的糧食主產(chǎn)區(qū)集中在東、中部地區(qū)，有限的優(yōu)質(zhì)耕地更主要集中 在沿海地區(qū)。而這些地區(qū)恰恰是“圈地”熱度最高的地帶，大片良田轉(zhuǎn)而變成建 設(shè)用地和其他的非農(nóng)用地，耕地因而快速減少，糧食產(chǎn)量下降，形勢發(fā)展不容樂 觀。 二、擾亂土地市場秩序，影響經(jīng)濟健康發(fā)展 開發(fā)區(qū)不是不能用地，但應(yīng)合理有序，該用的地還是要用。根據(jù)初步調(diào)查， 全國目前各類開發(fā)區(qū)已達3 8 3 7 家。然而，在3 8 3 7 家開發(fā)區(qū)中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的 只有2 3 2 家，省級批準(zhǔn)的1 0 1 9 家，絕大部分開發(fā)區(qū)屬縣、鄉(xiāng)自行圈占土地違規(guī) 設(shè)立。許多地方違法授予開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)審批權(quán)，開發(fā)區(qū)土地未批先用、非法占 用、違法交易的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。另據(jù)1 0 個省( 市) 的統(tǒng)計，在4 5 8 1 萬畝園區(qū) 實際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地就有3 1 4 6 萬畝，占6 8 7 。4 伴隨著圈地范圍 的無節(jié)制擴大，土地利用總體規(guī)劃的紅線被嚴(yán)重破壞。 一些地方為引得項目，爭相進行無底線的“優(yōu)惠政策大賽”，甚至以零地價 出讓土地，為此付出的代價越來越重。某市信息產(chǎn)業(yè)科技園的一位管理人員說， 當(dāng)?shù)匾划€地的開發(fā)成本在2 2 萬元左右，而賣給外企每畝不過5 萬元。另外一個 國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)負責(zé)人宣稱：“如果真的是上芯片封裝生產(chǎn)線，不要錢 也可以。”賠本賣地，“倒掛”缺口由財政補貼，或通過提高民用房地產(chǎn)土地使 用權(quán)轉(zhuǎn)讓金來補償。各地地價優(yōu)惠大比拼，使得一些企業(yè)在高新技術(shù)旗號下大搞 “圈地”成為可能。在全國圈起2 0 多個“軟件園”的一家企業(yè)的知情人士說： “我們走的就是圈地圈錢圈人圈項目的路線，空手套白狼”這家 企業(yè)的“東部軟件園”由于大量地皮閑置，正在發(fā)展“生態(tài)產(chǎn)業(yè)”，進行草皮、 花木的生產(chǎn)銷售。有資料顯示，在全國省級以上9 0 0 余家開發(fā)區(qū)中，國家批準(zhǔn)規(guī) 劃的近3 0 0 0 萬畝開發(fā)區(qū)，已開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的1 3 5 1 ，土地閑置現(xiàn)象 3 金橘，非法圈地；一個沉重的話題，檢察日報，2 0 0 5 年5 月1 1 日。 4 江帆，張晏，“圈地熟”猛于虎，國土資源報，2 0 0 3 年0 9 月1 5 日。 6 十分嚴(yán)重。5 三、侵害農(nóng)民利益，影響社會穩(wěn)定 與“圈地?zé)帷? 同步上升的還有農(nóng)民的土地信訪量。許多被征地農(nóng)民的利益 在“圈地?zé)帷敝斜粺o情損害。在圈地過程中，一些地方不尊重農(nóng)民意愿，強行征 用農(nóng)民集體土地：一些地方在征地中，不安排農(nóng)民就業(yè)，經(jīng)濟補償不到位，造成 不少農(nóng)民失地又失業(yè)，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。 有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)行制度框架下，“圈她”必然導(dǎo)致大量耕地被違法占用， 國家和農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。發(fā)展理念上的急功近利，使得一些干部不惜犧牲農(nóng)民 利益，有的還大言不慚：搞建設(shè)犧牲農(nóng)民土地利益是應(yīng)該的，是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化 的必然需要，否則就要耽誤發(fā)展、錯失良機。一些領(lǐng)導(dǎo)干部只講“為老板鋪路”， 不講“為農(nóng)民服務(wù)”，寧可得罪農(nóng)民也要去討好投資商。在大規(guī)模的征地過程中， 強行征用農(nóng)民集體土地，拖欠、挪用、截留土地補償安置費問題比比皆是。有的 農(nóng)民為此編出打油詩：“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有開發(fā)區(qū)，村村有拆遷戶；圈去了保命田，沒盼來 幸福樹?！边€有農(nóng)民說：“承包地被征掉了，我們是農(nóng)民不像農(nóng)民，市民不像市 民，出門是寬闊馬路，抬眼是工業(yè)廠房，有路可走，無地生存?！? 現(xiàn)行征地制度的缺陷，在“圈地?zé)帷敝懈语@化。在新一輪“圈地?zé)帷敝校?打著辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的旗號騙取劃撥土地的權(quán)力，然后改變土地用途 搞房地產(chǎn)開發(fā)謀取暴利的伎倆，已成為全社會公開的秘密。許多地方開發(fā)區(qū)在如 火如荼地建設(shè)，但失去土地的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，在他們過去耕種的土地上，并沒有像宣 傳的那樣建起廠房，而是出現(xiàn)了越來越多的商品房。某地將1 5 萬畝園區(qū)土地出 讓給房地產(chǎn)商的價格是每畝3 0 萬元5 0 萬元，最低給學(xué)校的地也要1 0 萬元。 如以平均每畝2 0 萬元3 0 萬元計算，1 5 萬畝土地的價值則達3 0 億元4 5 億 元之巨，而當(dāng)?shù)? 萬農(nóng)民只各得到一次性發(fā)給安置費8 0 0 0 元。8 四、縱容非理性競爭，引發(fā)低水平重復(fù)建設(shè) 幾年前，許多人還在爭論中國到底需要幾個“硅谷”，但現(xiàn)在各地在建的 “硅谷”已遍地開花。僅以長三角地區(qū)為例，上海正在建設(shè)中國“硅谷”，杭州 提出打造“天堂硅谷”，蘇州則營建長三角的“硅谷”。一些地方從省里一直到 市、縣，都在搞“軟件園”、“高新技術(shù)園區(qū)”。有的把原先早已荒廢的“經(jīng)濟 技術(shù)開發(fā)區(qū)”名字一改，就成了一個“高新科技園區(qū)”。某市規(guī)劃了一個規(guī)模較 大的高新科技園區(qū)。當(dāng)被問到有什么基礎(chǔ)和條件搞這個高新科技園區(qū)時，一位市 領(lǐng)導(dǎo)拍著胸脯說：“我有一所大學(xué)、一個高新科技開發(fā)公司?！倍@個城市離一 特大城市不過1 0 0 公里，就憑這點“身價”，想和特大城市競爭吸引高新科技產(chǎn) 業(yè)和人才，實在讓人無言以對。與這些“硅谷熱”、“高新技術(shù)園區(qū)熱”相對應(yīng)， 一些地方圍繞電子信息、生物醫(yī)藥、新材料等展開“項目競賽”，造成產(chǎn)業(yè)同構(gòu) 嚴(yán)重?？梢酝茢啵绻斡伞案咝录夹g(shù)園區(qū)熱”這種“流行病”蔓延，中國大地 5 江帆、張晏，“圈地?zé)帷泵陀诨?，國十資源撒2 0 0 3 年0 9 月1 5 日。 所謂“圈地?zé)帷笔侵敢愿鞣N建設(shè)為由，違背土地利用規(guī)劃、計劃，豳占農(nóng)用地 7 江帆、張晏，“圈地?zé)帷泵陀诨?，國土資源報，2 0 0 3 年0 9 月1 5 日 江帆、張晏，“圈地?zé)帷泵陀诨?，國土資源報，2 0 0 3 年月1 5 日 7 上將會又多出一片片荒蕪的土地。 與開發(fā)區(qū)過多過濫并行出現(xiàn)的經(jīng)濟現(xiàn)象是低水平重復(fù)建設(shè)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示， 長三角地區(qū)1 4 個城市“十五”規(guī)劃中捧在前四位的支柱產(chǎn)業(yè)都是電子信息、汽 車、新材料、生物醫(yī)藥工程，趨同率達7 0 9 6 。我國鋼鐵生產(chǎn)結(jié)構(gòu)矛盾突出，現(xiàn)有 2 8 0 多家煉鋼企業(yè)，平均規(guī)模不足7 0 萬噸，年產(chǎn)量5 0 0 萬噸以上的只有8 家。 電解鋁行業(yè)去年已出現(xiàn)產(chǎn)能大于產(chǎn)量、產(chǎn)量大于銷量的現(xiàn)象，但一些地方仍在盲 目上新項目，據(jù)調(diào)查，在現(xiàn)有產(chǎn)能5 3 0 萬噸的基礎(chǔ)上，目前在建能力有3 9 5 萬噸， 擬建能力還有4 0 0 萬噸。汽車行業(yè)，目前2 3 個省( 區(qū)、市) 建有轎車整車生產(chǎn) 線，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化嚴(yán)重，且規(guī)模小、布局散、自主開發(fā)能力差。在全國 1 2 3 家整車廠中，產(chǎn)量在5 萬輛以上的僅有1 8 家，絕大多數(shù)產(chǎn)量在1 萬輛以下， 有的僅有百十輛。 應(yīng)該說，以土地投機為標(biāo)志的“圈地?zé)帷?，植根于中國現(xiàn)行的“諸侯經(jīng)濟” 和部門壟斷的體制土壤中，有其必然性。從根本上說，“圈地?zé)帷笔切姓鲗?dǎo)型 的資源配置活動在特殊時期的特殊反映。它是非市場因素的行政手段干預(yù)經(jīng)濟的 表現(xiàn)，與市場經(jīng)濟規(guī)律相悖。 五、制造。尋租”溫床，滋生腐敗現(xiàn)象 如火如荼的“圈地”中，隱藏著腐敗的巨大陷阱。翻開近年來有案可查的中 國高官腐敗案例，許多巨貪的發(fā)跡與墮落都與土地開發(fā)中的問題脫不了干系。廣 東原副省長于飛在任期間，利用職權(quán)謀取私利，以每平方米1 8 0 元的價格為女兒 的公司要到3 5 0 0 畝土地的紅線圖，一轉(zhuǎn)手再以每平方米3 8 0 元的價格賣出，輕 松賺走2 8 0 0 萬元巨款。握有沈陽市土地審批大權(quán)的慕綏新、馬向東，一手索賄、 受賄，一手隨意審批土地、減免稅費。沈陽市從1 9 9 7 年至2 0 0 0 年行政劃撥供地 竟占城市建設(shè)供地總量的7 7 。如此高的比例背后是國家財政收入的大量流失。 據(jù)調(diào)查，2 0 0 0 年，沈陽市批租土地收回的出讓金僅為7 0 0 0 萬元，而附近一個批 地量遠不及沈陽的城市，同年收回的出讓金卻高達2 8 億元。” 在中國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，具有稀缺性和不可再生性的土地資源成為一些當(dāng)權(quán) 者利用職權(quán)非法獲取利益的“唐僧肉”，這是土地批租領(lǐng)域腐敗的一種重要形 式。安徽原副省長王懷忠在任期聞，經(jīng)他手批出的土地，明顯屬于國有資產(chǎn)流失 的就高達1 0 億元。在國有土地收益流失中，至少有1 0 個大款應(yīng)運而生。據(jù)報道， 當(dāng)聽到王懷忠被立案審查時，阜陽的一些大款叫囂，就是傾家蕩產(chǎn)也要保王懷忠 過關(guān)，有人更是一次拿出2 0 0 萬元巨款欲為王“解套”?！坝忻襟w總結(jié)地產(chǎn)界富 豪積累財富的基本流程就是：不擇手段低價獲得土地一向銀行等金融機構(gòu)抵押套 取資金一用套取的資金進行下一輪土地的運作，如此循環(huán)往復(fù)，直至資金鏈條難 以支持為止。 9 江帆、張晏，。陌地?zé)帷泵陀诨?，國士資源報，2 0 0 3 年0 9 月1 5r 。 o o 江帆、張晏，“嘲地?zé)帷泵陀诨?，國土資源報，2 0 0 3 年0 9 月1 5 日 ”江帆、張晏，4 圈地?zé)帷泵陀诨?，國土資源報，2 0 0 3 年0 9 月1 5 日。 8 第二章我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”與地方政府行為 在探求我國土地征用過程中的“圈地現(xiàn)象”與地方政府行為之間的關(guān)系之前， 須先明確土地征用的基本涵義和特征。 第一節(jié)土地征用的基本涵義及其特征 一、土地征用的基本涵義 一般而言，土地征用”是指國家為了公共目地而強制地、并且通常是有償?shù)厝?得其他主體的所有權(quán)或其他財產(chǎn)的一種行為。“土地由于其有限性和不可替代性 而成為最普遍的被征用對象。 2 0 0 4 年憲法修正案重新規(guī)定了土地征收與土地征用是兩個不同質(zhì)的概念。 土地征收是指國家為了公共目的而強制將非國家所有的土地收歸國家所有，并給 予經(jīng)濟補償?shù)姆芍贫?。土地征收具有主體特定性、日的公共性、行為強制性、 方式補償性、權(quán)屬變更性的特點。土地征收與土地征用雖然都屬于運用國家強制 力對公民的土地權(quán)利進行限制的形式，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程 序，都要依法給予補償。但兩者的區(qū)別也是明顯的。首先，二者的法律效果不同。 土地征收是土地所有權(quán)的改變，士地征用則是土地使用權(quán)的改變。這是兩者最主 要、也是最本質(zhì)的區(qū)別。其次，二者的補償不同。在土地征用的情況下，如果標(biāo)的 物沒有毀損滅失，就應(yīng)當(dāng)返還原物；而在土地征收的情況下，不存在返還的問題。 由于土地征收是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，對其作出的補償也相對更高一些。再次，二者的適 用條件不同。土地征用一般適用于臨時性的緊急狀態(tài)，也適用于臨時性的公共用 途。而即使不存在緊急狀態(tài)，為了共同利益的需要也可以實施土地征收。此外， 二者適用的法律不同。土地征收主要適用土地法和城市規(guī)劃法。土地征用適用的 多是調(diào)整緊急狀態(tài)的法律。最后，二者適用的程序不同。由于土地征收要發(fā)生所 有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以土地征收的程序比土地征用更為嚴(yán)格?！?二、土地征用的基本特征 土地征用是任何國家( 地區(qū)) 為及時保障公益性項目獲得土地所必需的一種 行政行為。盡管世界各國( 地區(qū)) 的土地征用制度存在一定的差異，但都存在主 題確定性、目的明確性、手段強制性、土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移性、征用有償性以及標(biāo)的和 相對人的廣泛性和權(quán)屬轉(zhuǎn)移性等相同的特點。 1 土地征用主體的確定性：土地征用具有專屬性，即行使征地權(quán)的主體只能 是國家，因為從本質(zhì)上講，土地征用是在特定條件下，國家取得土地所有權(quán)的一 種特殊方式。換句話說，土地征用是國家或政府協(xié)調(diào)社會成員個人利益和局部利 托2 0 0 4 年3 月1 4 日第十界全國人民代表大會第二次會議通過的中華人民共和國憲法修正案第1 0 條將 原憲法修正案( 1 9 9 9 年3 月1 5 日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過) 第l o 條“國家為了公共 利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修正為“國家為r 公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定 對土地實行征收或者征用并給予補償。”本文如無特殊說明則只討論新憲法修正案頒布以前的情況。 ”江平李顯平，中國土地立法研究，中國政法大學(xué)出版社1 9 9 9 年版。 “徐兆基，農(nóng)村土地征收及補償問題探討，福州黨校學(xué)報2 0 0 5 年第5 期( 總第9 6 期) 第5 l 頁。 9 益與社會整體利益的措施，也是重新分配土地資源的方式。他是國家作為全社會 的組織者與管理者而依法進行的一項活動，因此只有國家可以為之。這就排除了 其他組織和公民個人亦享有土地征用權(quán)的疑義。 2 土地征用目的的明確性： 國家進行土地征用，目的在于滿足社會公共需要。各國有關(guān)土地征用的概念 稱呼雖有所不同，但有一點是挖不按相同的，即征用的目的應(yīng)是公共利益的需要。 所謂“公共利益”( p u b l i ci n t e r e s t ) 是指社會公眾利益，有稱公共目的或公用目 的。但由于公共利益的概念具有抽象性，對何謂“公共利益”，“公共利益”的標(biāo) 準(zhǔn)和范圍是什么，不同的國家在不同的時期有不同的認(rèn)識和理解。”一般來說， 根據(jù)法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權(quán)為個別團體或私人謀利，即征 用權(quán)的行使應(yīng)是以社會全體或不特定多數(shù)人的共同利益為目的。 3 土地征用的強制性 強制性是土地征用的突出特征和根本屬性。強制性是指最高統(tǒng)治者在不需要 取得土地所有者同意的情況下，即可動用權(quán)力將土地財產(chǎn)權(quán)用于公共目的。易言 之，國家因公共目的征用其他民事主體土地的行為，不是民事法行為，而是國家 依照法律規(guī)定和程序所實施的國家行政行為，當(dāng)國家依法實行土地征用時，私人 ( 集體) 土地所有者既不能拒絕出售，也不能任意要價，國家的征地指令，被征 地主體必須服從，除非土地征用違反了法律規(guī)定計征地程序，否則不得以任何理 由及方式加以阻撓。土地征用是憲法特殊授予政府的一項權(quán)力，憑借這種權(quán)利， 無論土地所有者是否愿意出售自己的土地，也不管他對土地的主管估價如何，政 府均按照憲法和法律規(guī)定的條件強行占有私人( 集體) 土地。 4 土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移性 土地征用后，土地所有權(quán)將發(fā)生轉(zhuǎn)移，由原來的所有權(quán)主體變?yōu)閲一蚱渌?所有權(quán)主體，即該塊土地的原土地所有權(quán)滅失，新土地所有權(quán)隨之產(chǎn)生。其實質(zhì) 是基于公共利益需要，國家限制被征用者對其既有處分，責(zé)令其將相應(yīng)產(chǎn)權(quán)向國 家或其他所有權(quán)主體轉(zhuǎn)移。在我國，土地征用的權(quán)屬轉(zhuǎn)移主要指集體土地所有權(quán) 向國家土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀瑢崿F(xiàn)土地的國有 化，并且這種權(quán)屬轉(zhuǎn)移具有單項流動性。只能由集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋?所有權(quán)，反之不存在。 5 土地征用的有償性 雖然土地征用帶有一定強制性，但它給原土地權(quán)利人造成了事實上的損失， 為公平起見，世界各國( 地區(qū)) 都規(guī)定土地征用后必須給原土地權(quán)利人一定的經(jīng) 濟補償否則將完全否定所有者有權(quán)憑借所有權(quán)的壟斷獲取相應(yīng)的經(jīng)濟利益，使 其合法的權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。 6 土地征用標(biāo)的和相對人的廣泛性 土地征用標(biāo)的的廣泛性是指：它包括全部不特定的非國有土地。具體講，在 我國大陸是指所有不特定的私有土地。同時，由于土地和地上附著物的不可分割 ”張慶華，中國土地法攆作實務(wù)，。法律出版社，。2 0 0 3 年版第2 8 頁 1 0 性，土地征用不僅包括土地權(quán)屬的合理變更，也包括附著于土地之上的房屋、種 植物等財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。而且，土地的征用還引發(fā)了土地抵押權(quán)的滅失。 土地征用相對人的廣泛性是指作為征用標(biāo)的土地的所有者的廣泛性，它和標(biāo) 的的廣泛性實為一枚硬幣的兩面，標(biāo)的有多廣泛，相對人就有多廣泛。如在我國 大陸是指所有不額定的農(nóng)村集體組織。 我國現(xiàn)行法律規(guī)定，征用土地的對象是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。能否在不轉(zhuǎn) 變農(nóng)村土地所有權(quán)的前提下只征用其使用權(quán)? 目前法律尚無規(guī)定。但有學(xué)者認(rèn) 為，為確保農(nóng)村用地的穩(wěn)定和鑒于某些公共項目的短期性，可以考慮在某些情況 下只征用農(nóng)村土地的使用權(quán)。”這樣規(guī)定對合理有效地利用土地也是十分有益的。 7 土地征用的依法性 土地征用的依法性是指：( 1 ) 土地征用必須由