完善行政救濟機制與建立和諧社會的研究.doc

完善行政救濟機制與建立和諧社會的研究姜明安完善行政救濟機制是建立和諧社會的基本條件之一。我國現(xiàn)行行政救濟機制主要由行政復議、行政訴訟、行政賠償、信訪以及集會、游行、示威五大制度組成。其中尤以行政復議、行政訴訟和信訪制度應用率最高，此三者為行政救濟機制的基本制度。我國現(xiàn)行行政救濟機制運行的情況怎樣呢?它對于建立和諧社會究竟發(fā)揮了多大的功效和作用呢?我國現(xiàn)行行政救濟機制是在上世紀八、九十年代才逐步建立和形成的(其中信訪制度則有較長久的歷史)。應該說，這個機制自建立和形成以來，其運行情況總的來說是順暢的，它對于監(jiān)督行政機關依法行政，防止其濫用權力，保護公民、法人和其他組織的合法權益，解決社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，建立和諧社會是發(fā)揮了重要作用的。但是，無庸諱言，這個機制由于建立和形成的時間較短，以及中國當下正處于轉型時期，受各種主觀和客觀條件的限制，它還很不完善，還有很多缺陷，其體系、結構、內(nèi)部各種制度及其相互關系的設計還有很多不合理處，其作用和功能遠不能適應控制公權力濫用和保障公權力相對人權益的需要。我國現(xiàn)行行政救濟機制的缺陷和其作用的不如人意處通過以下三個案例可見一般：案例一：福建省莆田市城廂區(qū)龍橋街道辦事處外延壽村農(nóng)民對政府征用他們的土地給予其補償?shù)臉藴蔬^低(政府規(guī)定每畝補償9，000元，他們認為根據(jù)土地管理法等相關法律的規(guī)定，每畝補償費應為30，000元以上)不服，向市政府提出異議，市政府不予理會。之后，農(nóng)民們依據(jù)行政復議法向市政府正式申請復議，市政府告知農(nóng)民：依據(jù)土地管理法實施條例第25條的規(guī)定，相對人對征用土地補償有異議，應向批準征用土地的人民政府申請復議，請求批準征用土地的人民政府裁決。外延壽村農(nóng)民們土地征用是由福建省人民政府批準的，故應向福建省人民政府申請復議裁決。于是，農(nóng)民們向福建省人民政府提出了復議申請，但福建省人民政府以其批準行為屬“內(nèi)部行為”而不予受理。具體理由是：“省政府對莆田市政府2003年度第五批次征地的閩政地2003159號批復文件不過是針對莆田市政府關于征地請示所作的內(nèi)部批復，不直接發(fā)生法律效力”。復議不被受理，農(nóng)民們怎么辦呢?根據(jù)行政復議法的規(guī)定，農(nóng)民們有兩個選擇，一是直接向法院提起行政訴訟;二是請求復議機關的上級行政機關責令其受理或由上級行政機關直接受理。于是，農(nóng)民們同時“兩條腿走路”：一方面通過國務院法制辦請求國務院撤銷福建省政府“不予受理”的決定和責令福建省政府受理;另一方面向福建省中級人民法院提起行政訴訟。但是，“兩條腿走路”沒有一條走通了：國務院法制辦那邊一直沒有回復;福建省中級人民法院則拒絕受理，既不立案，也不作出裁定。法院不作為，農(nóng)民們怎么辦?根據(jù)最高人民法院關于行政訴訟法的司法解釋，受訴法院既不立案，也不作出裁定，起訴人可以向上一級法院申訴或者起訴，上一級法院認為符合受理條件的，應予受理;受理后可移交或指定下級法院受理，也可自行審理。于是，農(nóng)民們向福建省高級人民法院起訴。但福建省高級人民法院也拒絕受理;最后，農(nóng)民們向最高人民法院起訴，最高人民法院立案庭的法官則建議農(nóng)民們?nèi)バ旁L。于是農(nóng)民們找到全國人大常委會信訪辦，全國人大常委會信訪辦接待了他們，介紹他們到福建省人大常委會辦公廳“接談處理”。就這樣，農(nóng)民們折騰了近兩年，吃了多少苦不說，但問題仍沒有得到解決。這說明了什么?說明了我們的現(xiàn)行行政救濟機制還有問題，還有缺陷，還不“靈”。案例二：河北省三河市民政局于1995年經(jīng)河北省民政廳批準興辦一經(jīng)營性公墓：“靈泉福園公墓”。1997年其與北京市天寶福園房地產(chǎn)有限公司合作，成立股份有限公司，1998年天寶福園房地產(chǎn)有限公司將其股份轉讓給北京市靈泉福園房地產(chǎn)咨詢有限公司，新的合作公司更名為“三河靈泉靈塔公墓” (三河市民政局原局長孟憲華自1999年任法人代表和董事長)。公墓自1997年至2001年9月，以炒賣方式銷售骨灰格位45，000個，收款2.1億元，購買者約11，000人。公墓出售骨灰格位時，曾向購買者承諾，購買者可隨時退回格位，公墓可以以遠高出原購進價(且每年遞增)的價格回收。但是，此后公墓根本不履行承諾，拒絕高價收回和退款(所收款項一部分被原合作公司天寶福園房地產(chǎn)有限公司負責人攜出國外，一部分去向不明)。購買者發(fā)覺上當后，自 2001年開始群體上訪：先是民政部，后是國家信訪局，再后是“京冀聯(lián)合工作組”，所有這些部門均未能找到解決上訪群眾問題的方案。之后，國務院辦公廳介入，2003年6月，國務院秘書局召集協(xié)調會，要求三河公墓還款。三河公墓終于制定出還款方案，承諾對購買4個格位以上者分三年還清其購買款：第一年還 35%;第二年還35%;第三年全部還清。但此方案不為大多數(shù)上訪群眾接受，他們開始抗議、示威，甚至變相游行。在這種情況下，中央領導同志指示有關部門妥善處理此事。2004年5月，有關部門召開協(xié)調會，會上，大家方認識到上訪群眾的問題不能只依靠上訪和政府協(xié)調解決，還應該通過法治途徑為群眾提供救濟。于是，政府部門開始從第一線退下來，轉而鼓勵群眾依法訴訟。但現(xiàn)在訴訟能解決問題嗎?是走民事訴訟、刑事訴訟，還是行政訴訟的途徑，或者是三管齊下?如走行政訴訟的途徑，是以主管的民政機關、或是負有領導監(jiān)督之責的政府、還是以違法批準銷售的物價機關為被告，或者是將所有對之負有責任的行政機關為共同被告?目前有關部門和當事人正在對此進行論證。此案自2001年開始群眾上訪到現(xiàn)在，將近4 個年頭，這么長時間問題得不到解決。這說明了什么呢?說明了我們的現(xiàn)行行政救濟機制肯定存在問題，肯定有缺陷，肯定有不“靈”之處。案例三：遼寧省普蘭店市公安局交警韓振璽因為工作和生活上的有關問題，自1977年以來多次找所在公安局及普蘭店市委、市政府上訪，但問題始終得不到解決，有關部門甚至將其拒之于上訪門外，韓感到憤怒，一次在公安局的墻上掛上草包，以示不滿。公安局對韓的行為予以了嚴厲的批評，并委托大連市公安局精神病司法醫(yī)學鑒定組對韓作出醫(yī)學鑒定。該鑒定組作出的鑒定結論是：韓振璽數(shù)年來頻繁上訪，言行偏激，其妨礙公務行為與疾病有直接因果關系，對其行為已喪失辯認及控制能力，故評定為無責任能力，因目前其正處于發(fā)病期，建議對其采取監(jiān)護性措施。普蘭店市公安局據(jù)此將韓送往大連市安康醫(yī)院進行精神病監(jiān)護，9個后方將其放出。韓出來后，于2000年向法院提起行政訴訟，狀告普蘭店市公安局。法院經(jīng)審理認為，司法醫(yī)學鑒定組未經(jīng)鑒定委員會授權，對無卷宗、案由、案號的案件當事人作出無鑒定人簽章的醫(yī)學鑒定，是無法律效力的;被告在未向原告宣布的情況下，依據(jù)無法律效力的醫(yī)學鑒定將原告送往精神病醫(yī)院進行監(jiān)護治療是違法的;被告行為所依據(jù)的大連市監(jiān)護治療管理肇事肇禍精神病人條例違反中華人民共和國行政處罰法的規(guī)定“限制人身自由的行政處罰只能由法律規(guī)定”，是無效的，從而被告的行為是違法的;此外，原告即使是精神病人，被告未征得原告監(jiān)護人的同意，將原告送精神病院監(jiān)護治療也是違法的。然而，盡管法院數(shù)落了被告行為這么一大堆違法和不是，但是，法院最后認定被告的行為是“內(nèi)部行為”，判決予以維持，訴訟費由原告負擔。法院作出這樣的判決真有點不可思議：如此判決還能認為是對原告的救濟嗎?看來，我們的行政法律救濟機制肯定存在問題，靠這樣的救濟機制去構建和諧社會顯然是難于勝任的。反思以上三個案例，我們也許可以初步感覺到我國行法律政救濟機制的問題所在。這些問題主要表現(xiàn)在三個方面：一是機制結構方面的問題;二是作為機制構成要素的各種制度的設計問題，三是機制運作的外部環(huán)境問題。機制結構方面的問題主要表現(xiàn)在：其一，各種救濟制度比重失調。法治化高的救濟環(huán)節(jié)過窄，法治化低的救濟環(huán)節(jié)過寬。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，越是法治化高的環(huán)節(jié)，人為設置的障礙越多，越是不暢，復議比信訪的門檻高，限制多、訴訟比復議的門檻高，限制多，這樣，就使絕大多數(shù)行政被侵權人進不了復議機關之門，更進不了法院，只能被迫去信訪。例如，就行政訴訟而言，首先在受案范圍上將大部分行政行為(抽象行為、內(nèi)部行為、涉及政治、文化和其他非人身權、財產(chǎn)權的行為等)排除在救濟范圍之外;其次，原告資格(法律規(guī)定只有被侵權人本人才享有原告資格，除非本人死亡，其近親屬才能獲得原告資格)又將許多被侵權人，如被拐賣者、下落不明者、被行政機關收容走失的人等，排斥在訴訟門外，因為被拐賣者、下落不明者、被行政機關收容走失的人自己本人怎么親自起訴，怎么委托他人起訴;再者，嚴格的時效制度(復議時效為2個月、訴訟時效為3個月)更是使許多案件進不了法院的門。這樣，大量的，各種各樣的爭議、糾紛的當事人就都被迫踏上了信訪之途。而當事人一旦被迫踏上信訪之途，往往是不僅問題解決不了，其在信訪路上還下不來。因為其往往錯誤認為，只要堅持信訪下去，似乎哪一天總會有解決問題的希望(事實上也確有通過信訪解決問題，甚至解決得比復議、訴訟還好的先例)，以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多;其二，整個機制缺乏整體設計，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調和相互銜接不夠。例如，信訪與復議、信訪與訴訟如何協(xié)調和銜接，有時是復議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復議、訴訟，有時是復議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去復議、訴訟;其三，在整個解紛、救濟機制中，有些環(huán)節(jié)沒有建立或運作起來，或者沒有發(fā)揮應該發(fā)揮的作用，例如，人民代表，全國各級人民代表恐怕有幾十萬，他們?nèi)绻軌蛘嬲l(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，信訪案件的大部分問題有可能通過這一渠道得以解決。作為機制構成要素的各種制度的設計問題則更為突出。就原信訪條例確立的信訪制度來說，首先，信訪的機構過于分散，立法機關、司法機關、政府以及政府的各個部門大多都設有信訪機構，但整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調的機制，甚至缺乏統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng)，信訪人一個問題可能同時找?guī)讉€機構，得到的答復和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾;其次，由于信訪機構分散，每個機構的工作人員即非常有限，有的幾個人，有的十幾個人，面對大量的信訪案件，不要說件件親自處理，就是件件親自過問處理結果，在很多時候都是不可能的;第三，信訪機構沒有獨立處理問題的權限，一般實體問題(甚至某些程序問題)的解決均需請示行政首長，而行政首長的工作又是那么忙，一百個案件也許難以批示一二;第四，法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規(guī)范，有的信訪機構對同一案件反復批轉下級機關或其他有關部門處理，下級機關或其他有關部門往往拖著不辦(有的甚至藉此懲治信訪人)，信訪人即沒完沒了的反復信訪，第五，法律對信訪案件的處理大多沒有規(guī)定嚴格的實體標準，而行政首長對個案的批示、處理有時又太過隨意，以致調起了其他信訪人或非信訪人過高的“味口”，導致領導人解決了一個舊的案件，卻引發(fā)出十個、百個新的案件，有時還誤導一些人棄復議、訴訟等法律途徑而找領導人批示，但這些人往往是折騰一年半載，領導人批示卻下不來(領導人自然不可能對所有信訪人有求必應)，到時他們想再走復議、訴訟途徑，但復議、訴訟時效已過，只得又回來再信訪，如此往復。作為行政救濟機制構成要素的其他制度，如行政復議制度、行政訴訟制度、行政賠償制度，雖然沒有信訪制度的問題多，但設計上同樣存在很多不合理處。例如，行政賠償，其設計的標準那么低，被害人通過申訴、復議、訴訟等重重關隘尋求救濟，所獲得的賠償款往往不及其為尋求救濟所花費的開支(律師費、交通費、鑒定費，等等)的十之一二(如著名的“麻旦旦案”)。這樣，許多被害人往往只得無奈放棄救濟。至于行政救濟機制運作的外部環(huán)境，其所存在的問題恐怕也是多方面的。首先，司法獨立沒有充分的保障。這一點我們從最近全民關注的“佘祥林”案可以看得很清楚：政法委的干預無疑是導致冤案的眾多原因之一。刑事訴訟如此，行政訴訟何嘗又沒有這種情況。至于行政復議，復議機構則更連起碼的相對獨立性都難以保障。其次，行政救濟機構工作人員的法律意識和法律素質有待提高。這一點我們從前面第一個和第三個案例中可以強烈地感覺到：那些案件中相對人的問題從法律上講是完全可以復議、訴訟的(從而不是制度設計的問題)，但那些當事人就是被我們這些復議官和法官硬攆出復議和訴訟的門外。第三，違憲審查制度沒有建立。從而，相對人對具體行政行為不服尋求救濟時，如果相應具體行政行為所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章違法或法律違憲，救濟往往就難以再進行下去。第四，黨依法執(zhí)政，黨行使公權力行為如何納入法治軌道的問題目前尚未完全解決。這樣，在黨的組織、黨的機關行使公權力行為違法侵權時，相對人既難通過人民代表機關質詢，追究責任人的政治責任，也難通過行政訴訟追究責任機關的法律責任，從而難于使相對人獲得相應的法律救濟。第五，整個國民現(xiàn)時的法律意識和法律素質有待提高。這一點我們可以從前面介紹的第二個案例中感覺到：公墓企業(yè)違法運作，行政機關違法行政，這么多相對人受騙，這么長的時間，沒有人想到復議、訴訟，導致當事人幾年上訪沒有解決任何問題。由此可見，我們的現(xiàn)行行政救濟機制確實存在缺陷，確實有諸多不完善之處。這個機制與構建和諧社會的需要顯然是不相適應的。因此，要構建和諧社會，就必須適當改造這個機制，盡可能地消除這個機制存在的缺陷，完善這個機制。那么，我們應該怎么改造和完善現(xiàn)行行政救濟機制呢?為此要做的工作自然是多方面的。但我認為最重要的工作有三：一是加大改革力度;二是加快立法步伐;三是提高整個國民素質，改善行政救濟機制運行的環(huán)境。改革不僅僅是指法律制度的改革，還應該包括政治體制和社會運行機制的改革。就政治體制改革而言，必須健全和完善整個國家公權力的監(jiān)督和制約機制，沒有這樣的機制，法律救濟機制再完善也會受到干預，難于發(fā)揮有效的作用。就社會運行機制而言，必須健全和完善國家公權力以外的社會公權力監(jiān)督和約