地方舉債權(quán)與財政聯(lián)邦制的思考的論文

地方舉債權(quán)與財政聯(lián)邦制的思考的論文 地方舉債權(quán)與財政聯(lián)邦制的思考的論文 【摘要】本文從地方政府的負(fù)債惡化和預(yù)算法修改的呼聲入手，通過評析地方政府的各種因應(yīng)對策，試圖在財政聯(lián)邦制的框架內(nèi)，以地方政府的舉債權(quán)和規(guī)范市政收益?zhèn)癁榍腥朦c，分析中央政府與地方政府的財政權(quán)力的合理和制度性劃分，并力求尋找一個契合中國目前國情的財政分權(quán)模式。 【關(guān)鍵詞】地方舉債權(quán)；財政聯(lián)邦制；財政法治 【正文】 隨著財政法治的重要性日益凸顯，地方政府財權(quán)體系的構(gòu)建和完善成為財政民主進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，尤其是在財權(quán)與公共服務(wù)能力相適應(yīng)的要求下，地方政府如何享有完整的財政收入權(quán)，學(xué)者和實務(wù)部門則從下放稅收立法權(quán)的思考不斷延伸，地方舉債權(quán)的可行性成為關(guān)注熱點。 一、問題的提出 我國 1995 年開始實施的中華人民共和國預(yù)算法（以下簡稱預(yù)算法）第 28 條明確規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這一規(guī)定原則禁止了地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，但該條的但書規(guī)定實際上又為地方政府債券的發(fā)行開了個口 子，留下了后路。法律規(guī)定如是，但我們更應(yīng)關(guān)注財政運行中的真實情況。 首先，從地方政府本級財政收支狀況來看。 1994 年分稅制改革以來，我國明確實行中央和地方分稅制。 但法律中并沒有明確的劃分與授權(quán)，因此不可避免爭議的發(fā)生只能通過政治手段解決，分稅制的不徹底反映了中央與地方之間的利益妥協(xié)。 在這種非制度化的分稅制下，地方政府在財政上對中央政府的依賴較分稅制之前更為加大，原因之一是稅收立法權(quán)的集中、地方擴大稅源的法定權(quán)力基本縮減為零，比如說明顯限制了地方政府在稅收立法方面的自主權(quán)，明令禁止地方與企業(yè)訂立稅收承 包合同 ，用透明的稅收體系代替談判方式，減少地方財政自主權(quán)，使財政制度更加趨向中央集權(quán)化。另一方面原因則是地方財源限縮，原本歸屬地方或享有高比例分成的稅種，比例分成逐步向中央傾斜，而自籌資金的空間又為法律所限制?？梢哉f，地方政府的財政收入權(quán)受到法律上更為嚴(yán)格的監(jiān)管與控制。 但從支出上看，地方政府依然承擔(dān)了眾多的地方管理事務(wù)，而且很多支出是來源于中央的命令。如市政建設(shè)、醫(yī)療、教育等經(jīng)費來源依然是地方政府，中央政府僅就個別全國性重點工程等予以投入。 根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示， 1994 年分稅制實施之后，中央政府的 財政權(quán)大幅度提高，地方財政權(quán)大幅度下降，但中央政府與地方的事權(quán)劃分幅度較小。 1 1994-2004 年期間中央財政收入平均為 52.4%，地方財政收入平均為 47.6%；中央財政支出平均為 29.9%，地方財政支出平均為 70.1%。 2由于這樣的收支對比，地方財政入不敷出，尤其是貧窮落后地區(qū)對中央財政性轉(zhuǎn)移支付的依賴性日增（見表一）。 表一：地方政府對中央財政轉(zhuǎn)移的依賴（ 1990-2000） 3 1990 1993 1996 2000 地方政府支出份額 67.4 71.7 50.6 65.3 盈余或赤字 （ 1.2） 6.2 （ 22.3） （ 17.5） 來自轉(zhuǎn)移支付資金的政府支出份額 2.0 0.0 44.0 37.0 其次，從地方政府拓展財源的渠道來看，完全依賴中央的轉(zhuǎn)移支付是不現(xiàn)實的，從表一就可以看出來自轉(zhuǎn)移支付的中央政府支出份額并不足以因應(yīng)地方的赤字，而在預(yù)算法明文規(guī)定地方各級政府不列赤字的規(guī)定下 ，地方政府只能通過預(yù)算外活動籌集資金進(jìn)而完成部分市政支出項目，以達(dá)到支出和收入的預(yù)算平衡。主要的手段有：一是批地引資，地方政府利用土地資源，通過無償或者低廉的土地出讓金，吸引土地開 發(fā)商和建設(shè)商來進(jìn)行各種舊城改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是通過國有或國有控股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)重組等獲得部分資金；三是向商業(yè)銀行貸款；四是引進(jìn)外資；五是發(fā)行 “ 準(zhǔn)市政債券 ” ，由那些和地方政府有著密切關(guān)系的企業(yè)發(fā)行，所募集資金用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途的債券。 再次，通過逐條分析上述地方政府的若干融資渠道，我們可以發(fā)現(xiàn)，事實上這些渠道都是在包括金融在內(nèi)的社會融資渠道不暢的舊體制下的產(chǎn)物，隨著商業(yè)銀行體制改革、國有企業(yè)體制改革、證券市場的規(guī)范性建設(shè)和入世后內(nèi)外資企業(yè)一體待遇的逐步實現(xiàn)，地方政府在融資手段上已經(jīng)越來越 力不從心了。 從批地引資來看，若干市政項目雖然帶動了城市化的進(jìn)程，但這些項目往往是由銀行提供房屋信貸資金和按揭貸款，近幾年信貸資金的急劇增加與此不無關(guān)系；同時倉促的批地融資，政府的短視行為隨之帶來的是耕地面積銳減、土地價格上漲過快、房地產(chǎn)開發(fā)及價格出現(xiàn)過熱。 從地方國有企業(yè)實施股份制改造的過程來看，隨著金融體制的改革，股票市場趨于完善，地方政府通過資本市場融資的渠道已不如從前通暢了。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或向管理層轉(zhuǎn)讓等，已有了越來越嚴(yán)格而統(tǒng)一的規(guī)范，地方政府的制度外空間也越來越有限。 從商業(yè)銀行的體制改革來看，過去國有商業(yè)銀行分行存在著地域性特征，地方政府擁有動員地方存儲以及控制國有獨資銀行分支機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)一定程度的考核權(quán)力，通常情況下國有獨資銀行分支機構(gòu)也有迎合地方政府偏好的傾向。因此，這些銀行往往成為地方政府重要的金融資源，地方政府經(jīng)常通過行政指令或其他擔(dān)保方式向銀行融資，這些通過政府擔(dān)保，并從商業(yè)銀行獲得的貸款又往往形成了呆壞帳。隨著銀行體系垂直化的管理體制改革的實現(xiàn)，銀行的內(nèi)控體系也不斷完善，地方政府對國有商業(yè)銀行的影響力越來越小，對銀行的資金運作已經(jīng)不能再強加干預(yù)。 通過上 述分析，目前我國對于財政分權(quán)下的政府融資渠道的選擇，地方政府的多元化融資沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，職責(zé)不清，缺乏行之有效的監(jiān)管措施，融資總量難以控制，結(jié)構(gòu)不合理，不僅容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，而且可能產(chǎn)生財政風(fēng)險，即無論從政治上的風(fēng)險還是經(jīng)濟上的風(fēng)險來看，都存在著較大的壓力。 那問題的根源是什么？有學(xué)者提出，通過預(yù)算法的但書條款，對預(yù)算法進(jìn)行修改，明確地方政府的舉債權(quán)，將地方債券納入國債體系，通過程序設(shè)置加以規(guī)范，以解決地方政府的財政負(fù)擔(dān)和目前地方政府的隱性債務(wù)。但這是否可以治本，則必須考察目前我國地方政府債 務(wù)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實。 二、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和舉債權(quán)的相關(guān)實踐問題 要思考地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的解決，我們必須要考察地方政府究竟在何種程度上負(fù)債，以及負(fù)債支出的方向是否屬于合理正常的公共服務(wù)履行的必要，只有答案是肯定的，才有思考舉債權(quán)制度設(shè)計的前提條件。 （一）地方政府債務(wù)的現(xiàn)實負(fù)擔(dān)情況 受不列赤字的約束，我國政府往往將本應(yīng)在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行的大量補償性財政活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以隱性擔(dān)保這種 “ 準(zhǔn)財政活動 ” 部分地替代政府預(yù)算內(nèi)的財政活動，從而緩解了政府當(dāng)前的財政壓力，改善了政府的收支平衡表，表現(xiàn)出了較低的赤字水平 和顯性負(fù)債水平。由于地方政府在財政權(quán)方面的有限性，拓展預(yù)算外資金項目的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，從 1994-2003 的財政統(tǒng)計就可以看出，地方政府的預(yù)算外收入幾乎占了全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)的 90%左右 4，從一定意義上講，這種非規(guī)范性的收入是得到了中央的默認(rèn)，實際上為地方政府通過其他渠道自籌資金開了制度上的缺口。但即便存在著融資的渠道，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)依然十分嚴(yán)峻。地方政府負(fù)債非常普遍，既有直接負(fù)債，也有或有負(fù)債，如向銀行借款、各種拖欠、損失掛帳、政府擔(dān)保、以政府轄屬公司名義籌集資金、通過地方金融機構(gòu)來提供政策性貸款、下級政 府的財政負(fù)債等。 5地方政府的各種負(fù)債，尤其是或有負(fù)債不僅使得中央政府對地方政府的債務(wù)狀況無法掌握 ,就連地方政府自身也難以弄清其負(fù)債規(guī)模。 據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查報告顯示 6，在全國大范圍地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政已經(jīng)嚴(yán)重入不敷出，面臨著嚴(yán)峻的公共財政風(fēng)險，嚴(yán)重影響了基層政權(quán)運轉(zhuǎn)和農(nóng)村政治社會穩(wěn)定，直接加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；許多縣鄉(xiāng)已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的 “ 吃飯財政 ” ，而是惡化為一種更為艱難的“ 討飯財政 ” 。 另據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心統(tǒng)計 7，整個地方政府債務(wù)至少在 1萬億元以上；全國 2470 個縣級單位，一般預(yù)算赤字縣 2001 年共計731 個，赤字面為 35.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債保守估計也在 2000 億 -2200億元左右；全國 5 萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債 400 萬元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債甚至超過數(shù)千萬元。盡管預(yù)算法第 28 條規(guī)定不列赤字，但全國 31 個省、自治區(qū)和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東 5 省市沒有赤字縣外，其余 26 個省市都存在赤字縣；一些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在規(guī)模巨大的隱性赤字。而據(jù)法國里昂信貸證券公司的一篇研究報告中稱，中國城鎮(zhèn)政府的平均負(fù)債是 400 萬人民幣，地方政府負(fù)債超過 250 億美元。 8 那么，地方政府 背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，主要支出于哪些事務(wù)？或者說地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能與其享有的收入權(quán)是否存在著不平衡之處呢？ （二）地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的根源 公共產(chǎn)品作為財政學(xué)的基礎(chǔ)理論，其公共性往往被用作驗證政府公共服務(wù)職能的正當(dāng)性和合理性。純公共產(chǎn)品必須同時具有三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。但大多數(shù)公共產(chǎn)品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，因而只能稱之混合公共產(chǎn)品。如教育、公路等都屬于混合公共產(chǎn)品。從理論上而言，對純公共產(chǎn)品的供給，政府財政應(yīng)全 額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場機制的解決，而對于混合性公共產(chǎn)品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。因此，無論純公共產(chǎn)品的供給還是混合公共產(chǎn)品的供給，政府都有責(zé)任承擔(dān)。 政府部門對公共產(chǎn)品的支出，從性質(zhì)上看，可以分為經(jīng)常性支出和資本性支出。在一定時期的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會消費利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而是同時在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。根據(jù)這樣的劃分，政府對公共產(chǎn)品的支出大部分都屬于資本性支出，如公路等混合公共產(chǎn)品以及國防等純公共產(chǎn)品，將在以后很長的時期內(nèi)使整個社會受 益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的成本，應(yīng)分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜?。只有一部分純公共產(chǎn)品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共產(chǎn)品的成本，它與社會當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。 政府支付公共產(chǎn)品的主要渠道一般是通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金。在由稅費提供的公共產(chǎn)品中，受益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的；而由舉債獲得的債務(wù)資金提供公共產(chǎn)品則把公共產(chǎn)品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割為兩個不同的時期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者有可能變得不一致。因此，從理論上看， 政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費等財政資金承擔(dān)，資本性支出則不應(yīng)以籌集稅費等財政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分?jǐn)偟揭院蟮母鱾€受益期，將有助于提高符合效率要求的公共產(chǎn)品服務(wù)水準(zhǔn)。同時，由資本性支出提供的公共產(chǎn)品可以通過項目自身的收益彌補成本，政府則對相當(dāng)部分的公共產(chǎn)品的支出可以用舉債籌集的資金來支持，但目前我國只有中央一級政府享有舉債權(quán)。實際上，在現(xiàn)行分稅制下，收入集中的同時支出責(zé)任下降，稅源不足和財政轉(zhuǎn)移支付并不能有效保證地方一級的財政收支平衡，反而轉(zhuǎn)移支付在以實現(xiàn)公平的目的下可能帶來的是更大的不公平 ，可能導(dǎo)致富裕地區(qū)的藏富于民。 同時根據(jù)稅費收入因應(yīng)經(jīng)常性收入、債務(wù)收入因應(yīng)資本性支出以及政府和市場在公共產(chǎn)品提供上責(zé)任分擔(dān)的理論，反觀我國政府的收入分配中國家財政的經(jīng)濟建設(shè)職能仍然偏重，財政支出結(jié)構(gòu)還保留著計劃經(jīng)濟的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況，缺位主要表現(xiàn)在用于社會保障、調(diào)節(jié)地區(qū)差距和收入分配差距，以及發(fā)展公益事業(yè)的支出不足；越位主要表現(xiàn)在對企業(yè)的資金投入、各種補貼過多，以及行政性支出范圍過寬。 可以說，在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)問題上，現(xiàn)有的分稅制是使之陷入循環(huán)怪圈的重要原因。 1994 年 以來實行的分稅制，其實并不能說是嚴(yán)格意義上的財政分權(quán)，只能說是 “ 在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財政支出范圍 ” 的一種財政管理體制，地方政府自身也存在行政機構(gòu)臃腫、公共管理職責(zé)不明導(dǎo)致的資金分配不合理的問題。 （三）市政收益?zhèn)娜舾伤伎?不少學(xué)者認(rèn)為，賦予地方政府舉債權(quán)是解決目前制度與實踐之間不銜接的辦法。筆者就以學(xué)者的建議 市政債券的本身作為研究的切入點。 市政債券（ municipal bonds），又稱為地方債券，是一項傳統(tǒng)的融資方式，是以政府信用作為擔(dān)保，由地方政府或其授權(quán)代 理機構(gòu)發(fā)行，目的在于從社會吸收資金用于提供公共產(chǎn)品支出（主要是城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時也用于彌補市政當(dāng)局的費用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時性失衡）的長期債務(wù)融資。一般來說，根據(jù)信用基礎(chǔ)的不同，市政債券可以分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券主要是以發(fā)行者的征稅能力為保證，要求政府具有較大的財政自主權(quán)，有獨立的收入，能夠為自己的經(jīng)濟行為負(fù)責(zé)。收益?zhèn)话闶且允姓椖康氖找媸杖雭磉€本付息，以公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的收益作為債務(wù)的償還。 從我國現(xiàn)行的財政體制看，地方缺少還本付息的能力。因為地方政府并沒有 公法上的財產(chǎn)權(quán)主體身份，中央政府與地方政府之間的經(jīng)濟行為就只能遵循一種 “ 計劃調(diào)配 ” 的模式，中央集中財政權(quán)力，通過財政性的財政轉(zhuǎn)移支付將公共資源在地方之間以及地方和中央之間進(jìn)行調(diào)配，用這種方式全面代替市場化的博弈；在這種制度結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方政府對稅收等財政收入就只有管理和使用上的權(quán)力，并在上解和返還等補充制度下受到重大限制，不享有獨立的財產(chǎn)權(quán)。因此，地方只能將這些收入用于預(yù)算支出，不能作為發(fā)行地方政府債券的擔(dān)保。 學(xué)術(shù)界所談到的西方國家地方債券的實例，基本都是財政聯(lián)邦制比較完善的國家，如美國、日本、 德國。這些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了成熟和完善的市政債券市場，市政債券與國債、企業(yè)債券、股票、投資基金等一起，共同構(gòu)成了完整統(tǒng)一的證券市場，市政債券則成為地方政府融資的主要途徑。以美國為例，美國的聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算是各自獨立編制的，地方財政獨立于中央財政，地方政府經(jīng)常利用發(fā)行市政債券來融通資金，雖然市政債券比國債的風(fēng)險高，但聯(lián)邦預(yù)算能在稅收方面給予補償。美國 1986 年稅收改革法案規(guī)定，此類市政債券的利息收入免繳聯(lián)邦所得稅，并且地方政府也常常免除州內(nèi)居民的債券稅，故這種債券的收益常常會免繳市、州、聯(lián)邦稅款，與此相適應(yīng)的是這類債券的利息比需納稅的債券利息要低。 雖然我國地方政府無法通過發(fā)行市政債券進(jìn)行融資，但 “ 準(zhǔn)市政債券 ” 已經(jīng)成為一種替代性的融資方式得到了運用。 1998 年 8 月，國家開發(fā)銀行與安徽省簽訂了第一份金融合作協(xié)議，率先采取以項目打捆、政府指定融資平臺為統(tǒng)借統(tǒng)還借款法人的模式，對蕪湖城市基礎(chǔ)設(shè)施項目提供 10.8 億元貸款。 這種變通的信用結(jié)構(gòu)以獲得地方政府信用支撐而區(qū)別于一般的商業(yè)銀行，主要的運作模式為：先由地方政府將規(guī)劃建設(shè)的一批城建項目打成捆，再由地方政府的一個代理人 城市建設(shè)投資公司（通常是國有獨資公 司）作為借款人申請貸款。假如所建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施中有一部分是可以收費的，就要求地方政府把相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的收費權(quán)授予該公司；假如要靠國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入還債，就把該轉(zhuǎn)讓收入的受益權(quán)授予該公司。對于收費不足以償還貸款本息的部分，要求地方政府正式承諾安排地方本級財政預(yù)算，補貼該代理人公司，由該公司用于還債。其次，考慮到依照國家法律，每年的財政預(yù)算必須經(jīng)過同級人民代表大會批準(zhǔn)，所以開發(fā)銀行還要求當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯鼍哒轿募?，批?zhǔn)地方政府的上述承諾。 9在這個信用結(jié)構(gòu)下，國家開發(fā)銀行向大約一百個大中城市發(fā)放了城市基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)貸款。如 1999 年 2 月，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行 5 億元浦東建設(shè)債券，籌集資金用于上海地鐵二號線一期工程； 1999 年 11 月，上海久事公司和上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司分別發(fā)行了 6 億元和 8 億元企業(yè)債券，籌集資金全部投入上海市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 10 從資金用途上判斷，這些債券與一般的企業(yè)債券有明顯的不同，它完全按照企業(yè)債券的流程操作，從債券的設(shè)計、審批到發(fā)行、流通與清償，準(zhǔn)市政債券完全套用了企業(yè)債券的模式。但又具有明顯的政府行為特征，債券發(fā)行計劃在相當(dāng)大程度上是由地方政府制定的，籌集的資金 主要用于私人投資不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府為準(zhǔn)市政債券提供免稅等優(yōu)惠措施，并大力支持其償還工作。雖然從實質(zhì)上看是一般責(zé)任債券，但由于其償付資金主要來源于投資項目產(chǎn)生的收益，類似于收益?zhèn)?；而且從形式上看?guī)避了預(yù)算法的制約，是合法的；對于公共產(chǎn)品提供的同時實現(xiàn)了政府和市場的作用，在理論上也具有合理性。同時市政收益?zhèn)哂邪ㄈ谫Y在內(nèi)的諸多功能也為學(xué)者津津樂道 11。 目前市政收益?zhèn)嬖诘闹饕獑栴}是：由于發(fā)行企業(yè)債券要依據(jù)企業(yè)債券管理條例，但許多公用事業(yè)項目不符合企業(yè)債券的要求，從而不能利 用債務(wù)融資，這樣并不能從根本上解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題。同時，在實踐中如何保障債權(quán)人的利益，如政府承諾還債的確認(rèn)函的效力，或者新創(chuàng)設(shè)質(zhì)押物權(quán)的效力都存在質(zhì)疑，加之缺乏有效的監(jiān)控機制，對于宏觀調(diào)控的有效性和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性都可能存在沖擊。鑒于目前市政收益?zhèn)匀惑w現(xiàn)了地方擔(dān)保的特征，且目前國家對地方政府提供擔(dān)保的法律規(guī)范日益嚴(yán)格 ，筆者認(rèn)為，與其建構(gòu)一般責(zé)任債券的整體制度框架，突破現(xiàn)有財政體制的制度瓶頸，倒不如建立規(guī)范化的市政收益?zhèn)贫取?三、地方政府舉債權(quán)與財政聯(lián)邦制 從理論上看，支持地 方政府舉債權(quán)（一般責(zé)任債券，非市政收益?zhèn)┑淖钪匾囊罁?jù)就在于舉債權(quán)屬于地方財政權(quán)。 （一）財政分權(quán)下地方公債理論 從公共產(chǎn)品的層次上看，由于受益廣度和范圍不同，分為全國性和區(qū)域性公共產(chǎn)品。受益范圍局限于某一個特定區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品，就屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品（亦稱地方性公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品）；若受益范圍跨區(qū)域，則為是全國性公共產(chǎn)品。從理論上說，中央政府也可以提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。然而不同地區(qū)之間的居民對該區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是有別的，地方政府所處區(qū)位上的優(yōu)勢有助于其更好地執(zhí)行地方性經(jīng)濟政策，提供地域性公共產(chǎn)品。相比之下，中央政府幾乎無法將來自某一地區(qū)的稅收與該地區(qū)的利益切實結(jié)合起來，故容易造 成某一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好與實際受益之間的差異，甚至有可能大相徑庭。正是區(qū)域性公共產(chǎn)品的存在，才使財政分權(quán)成為必需，地方政府承擔(dān)了提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能。 在人口及生產(chǎn)要素存在流動性的情況下，根據(jù) tiebout 模型 ，居民享有 “ 以足投票 ” 的權(quán)利，來表達(dá)了對某種公共產(chǎn)品的消費偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品。由于存在著居民的 “ 以足投票 ” ，地方政府難以通過稅收對流動性要素征稅，從而削弱了地方資源的可稅性和地方政府的征稅能力，這其實也是地方政府主要征收財產(chǎn)稅的一個重要原因。同樣，在 地方政府提供地方公共產(chǎn)品時，如果通過稅收籌資，不但違背了 “ 受益原則 ” ，而且由于受益與負(fù)擔(dān)成本的分離，現(xiàn)在的居民承擔(dān)了以后居民的成本，會使居民通過地區(qū)間的流動表達(dá)不滿，結(jié)果并不能有效的提供公共產(chǎn)品。但通過舉債支出則可以有效地避免這種副作用的發(fā)生，這就是所謂財政分權(quán)下的地方公債理論。 地方公債的發(fā)行不僅是理論問題，更是一國財政體制的現(xiàn)實問題。從理論上看，地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，是財權(quán)的重要內(nèi)容之一。理論轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實的制度設(shè)計，需要財政聯(lián)邦制為基礎(chǔ)的一系列配套制度。 （二）地方公債與財政聯(lián)邦制 單一制 或聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)與地方政府能否發(fā)行債券融資弱相關(guān)，地方政府債券與地方自治、分權(quán)程度高度相關(guān)，只要存在中央與地方分權(quán)的財政聯(lián)邦主義 (hscal federalism)，就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國和德國、以及單一制的日本和英國都大行其道的原因。 聯(lián)邦主義是憲政分權(quán)學(xué)說一個不可或缺的部分。三權(quán)分立是一種橫向的分權(quán)（ separation of powers），針對的是全權(quán)主義；聯(lián)邦主義則是一種縱向的分權(quán)（ division of powers），瓦解的是某種中央集權(quán)體制 。因此，聯(lián)邦主義是權(quán)力之間相互并列的關(guān)系，而不是權(quán)力之間相互從屬的關(guān)系。作為一種平等的聯(lián)盟，體現(xiàn)了權(quán)力之間的相互平衡，而非上下之間等級森嚴(yán)的秩序。 有學(xué)者提出，判斷聯(lián)邦主義與中央集權(quán)體制下的地方自治和權(quán)力下放的區(qū)別，從價值上要看他們是否承認(rèn)一種多元主義和政治契約論的合法性框架；從技術(shù)上看，地方僅享有獨立的行政權(quán)，甚至有一個從屬性的地方議會都是不夠的，主要是看地方是否擁有獨立的立法權(quán)和財政權(quán)。 12聯(lián)邦主義并不反對中央政府的統(tǒng)一財政甚至強制性的轉(zhuǎn)移支付，包括橫向和縱向的。漢彌爾頓就曾在聯(lián)邦黨人文集 中闡述了轉(zhuǎn)移支付對于聯(lián)邦的重要性，在德國基本法中，也規(guī)定了富裕州必須承擔(dān)向欠發(fā)達(dá)州進(jìn)行橫向財政補貼的義務(wù)。 但聯(lián)邦主義國家的各州政府，都保留有在一個獨立范圍內(nèi)征收課稅和使用課稅的自主權(quán)力。國家權(quán)力中樞有沒有壟斷攫取私人財產(chǎn)的課稅大權(quán)，這是判斷聯(lián)邦制國家與中央集權(quán)國家一個非常顯眼的標(biāo)志。 13 在財政聯(lián)邦制下，即使是單一制國家，地方政府同樣也有舉債權(quán)。如日本，作為地方政府的都道府縣、市町村均可發(fā)行地方政府債券。地方政府債券的發(fā)行由中央政府根據(jù)全國的財政投融資計劃、經(jīng)濟狀況和各地區(qū)的狀態(tài)平衡決定 。日本地方自治法第 250 條規(guī)定 “ 發(fā)行地方債以及變更發(fā)債、償債方法、調(diào)整利率時，必須根據(jù)政命規(guī)定經(jīng)自治大臣或都道府縣知事批準(zhǔn) ” 。市町村發(fā)債必須經(jīng)所屬都道府縣知事同意后報中央政府，最終批準(zhǔn)權(quán)在中央政府。中央財政投融資計劃編定后，自治大臣根據(jù)與大藏大臣協(xié)商制訂的地方債計劃及地方債審批方針再進(jìn)行審批。實行審批制度的目的在于：防止地方債的膨脹，確保各地方財政的穩(wěn)健運營；防止資金過分向富裕地方政府傾斜，確保合理的資金分配；統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系。 在財政聯(lián)邦制的框架下，人力和 資源流動的自由性也成為制度內(nèi)在的要求，人為限制居民的流動性，將居民以身份為區(qū)別約束在固定的土地上，這才是最大的不公平；而在高度流動的社會里，賦予地方舉債權(quán)不大可能造成地區(qū)間發(fā)展的不公平?；蛘哒f考慮地方財政方式時，從長遠(yuǎn)的角度來看，公平性并不重要。人們在選擇居住地區(qū)時，謀求的是更高的效用，這樣各地區(qū)之間的效用水準(zhǔn)會逐漸均衡。居民從收入、消費等金錢方面，以及對鄉(xiāng)土的感情等非金錢方面來求得居住地的效用，所以即使地區(qū)之間存在收入差異，低收低的居民能夠用對鄉(xiāng)土的愛戴補足這種差距，這在經(jīng)濟學(xué)上是可以講得通的。不管住在哪 個地區(qū)都可以保持相同的效用水準(zhǔn)，這意味著各地區(qū)居民間的公平性得到維持，這并非不是由于財政措施，而是居民的自發(fā)遷移帶來的結(jié)果。 14 因此，中央集權(quán)制下，中央政府對地方的一切保障和責(zé)任承擔(dān)，已不再現(xiàn)實。經(jīng)濟的差異性是社會發(fā)展的必然趨勢，隨著國民日趨多樣化的要求，在提供道路、教育等公共產(chǎn)品方面，中央政府的統(tǒng)一管理已經(jīng)無法滿足了；而那種通過中央集權(quán)式的管理來實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、平均化的時代也已經(jīng)過去。 15 （三）我國現(xiàn)行分稅制的模式解說 從憲法上看，我國是單一制國家，但在行政管理上具有很強的聯(lián)邦 特征，我國的財政體系分為五級，從財政支出分配來看，是中央政府與省級政府確定財政收入分配原則，并允許省政府決定省以下單位的分配原則這樣一個類似結(jié)構(gòu)。但名義上的自治權(quán)和各級政府獨立的預(yù)算，并不代表我國的分稅制就是財政聯(lián)邦制的體現(xiàn)。 首先，我國目前的分稅制在權(quán)力劃分上具有較大的模糊性。雖然在我國地方與中央財政收入的分配能做到比較清晰，但財政支出上的責(zé)任劃分卻存在著相當(dāng)?shù)哪：浴Ｊ澜玢y行的專家就曾指出，這是發(fā)展中國家財政分權(quán)改革中一個常見的本末倒置現(xiàn)象。因為從理論上看，“ 事權(quán)決定財權(quán) ” ，只有先確定地方的支付責(zé)任 ，才可能討論對稅收收入的分配方案，否則分權(quán)只是行政性行為，而非政治性的地方自治或聯(lián)邦制。當(dāng)然，這和我國預(yù)算以收定支的收支原則不無相關(guān)。西方國家一般遵循的是 “ 以支定收 ” ，政府將完全根據(jù)所需要的支出規(guī)模，來確定財政收入的大致數(shù)據(jù)，從而將財政收入基本控制在支出所需要的限度以內(nèi)。而 “ 以收定支 ” 只強調(diào)收入對支出的限定作用，因而特別注重強調(diào) “ 收入 ” ，但卻忽視了對 “ 支出 ” 的嚴(yán)格管理，并且缺乏成本意識，這樣就容易造成財政資金的巨大浪費和效率的損失，以及促使政府產(chǎn)生投資沖動。 其次，我國目前的分稅制在權(quán)力劃分上具有較 大的彈性。改革之初，中央和地方的分權(quán)便是一種 “ 行政權(quán)轉(zhuǎn)讓 ” 。 1994 年分稅制后，開始出現(xiàn) “ 行政性分權(quán) ” ，但地方所享的 “ 分權(quán) ” 也是不穩(wěn)固的。林德布洛姆指出，盡管權(quán)威可以有效的完成市場所不能做到的很多事情，然而 “ 一個通過權(quán)威而非市場 ” 的政治經(jīng)濟制度，在某些方面注定是臃腫笨拙的。從完整意義上講，這種分權(quán)至少還應(yīng)包括有一種力量，有一個組織，有一種程序使之得到保障。 16 再次，我國目前的分稅制在實現(xiàn)上具有較大的隨機性。雖然在結(jié)構(gòu)上中國是集權(quán)的單一制國家，所有的權(quán)力從原則上說都屬于中央政府。理論上，地方政府不過 是中央政府的執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)不折不扣地執(zhí)行和實施國家的法律、法規(guī)和政策。但事實上，地方政府并不是上級政府的派出機構(gòu)，她儼然成為一級政府，具有自己的利益，根據(jù)地方的實際情況來進(jìn)行統(tǒng)治，中央政府也容許其這樣做。其實，表面上強大的國家權(quán)力實際上被許許多多地方政府分割和瓜分。 最后，我國目前并不具備財政分權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)制度保障。僅從“ 以足投票 ” 的權(quán)利來看，我國居民并不具有自由的遷徙權(quán)，戶籍制度成為制約人們自由遷移、選擇合適的居住地主要障礙。雖然消除戶籍歧視的努力正在進(jìn)行中，但若無根本性的觀念和制度轉(zhuǎn)變，聯(lián)邦制下對地 方政府公共管理行為的合理評價和選擇的機制就不可能建立。 四、我國現(xiàn)有財政體制下的地方市政收益?zhèn)?通過上述分析，既然我國目前不存在財政聯(lián)邦的制度可能性，那么，以此延伸出來的地方舉債權(quán)實現(xiàn)的風(fēng)險、挑戰(zhàn)和阻力都會較大。理論是為制度服務(wù)的，如果空有嚴(yán)格的理論邏輯，卻不能有效地應(yīng)用于現(xiàn)實，解決現(xiàn)實問題，這樣的理論又有何用呢？ 我們研究國外的制度，并不只是為了沿襲制度，而是為了發(fā)現(xiàn)制度后的背景和制度間的關(guān)聯(lián)，考察其實現(xiàn)可能性。如日本學(xué)者認(rèn)為，日本大藏省對地方債券的擔(dān)保、國家對公共投資的補貼制度造成了地方政 府亂花國家財政資金的道德風(fēng)險。在財政聯(lián)邦制下，為了提高公共產(chǎn)品的效率和增強地方政府遵守財政紀(jì)律的積極性，中央政府有必要在制度上作出保證：不會援助處于財政危機的地方政府。 17但在我國就不具備可行性，只從產(chǎn)權(quán)上看，中央政府是地方政府的最后責(zé)任人，禁止地方政府發(fā)行債券，就是為了避免承擔(dān)中央政府的擔(dān)保責(zé)任。賦予地方政府在公法上的獨立人格，雖然從理論上看是有可能性，但這并不符合我國的政治習(xí)慣。 集中統(tǒng)一和自由靈活是天生的一對矛盾，孰優(yōu)孰劣也不存在絕對的必然。高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少，自主性、積極性少；地方主動性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權(quán)的制度結(jié)構(gòu)都無法完全消除這個權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會問題。 18既然如此，在我國，就沒有必要一定要實行聯(lián)邦制。 目前，我國財政體制最主要的問題是稅權(quán)劃分的不合理引發(fā)的，不合理的稅權(quán)結(jié)構(gòu)以及非制度化的轉(zhuǎn)移支付渠道，使得游離于預(yù)算調(diào)控手段外的資金項目無法得到有效的控制。因此，問題的根源仍然在于如何合理建立起財權(quán)事權(quán)利相協(xié)調(diào)的各級財政體制。 本文的出發(fā)點是地方舉債權(quán)，筆者認(rèn)為地方舉債權(quán)應(yīng)當(dāng)具備如下特征：第一，構(gòu)成基于金錢之 債的法律關(guān)系；第二，債務(wù)人為地方政府，或者以地方財政資金負(fù)責(zé)還本付息或者以地方財政收入進(jìn)行的擔(dān)保；第三，該項資金直接用于地方財政支出所負(fù)擔(dān)的開銷或者用于某項應(yīng)由地方政府投資或地方政府控制的公用企業(yè)投資經(jīng)營的項目；第四，以地方政府自身名義直接舉借的公債。但目前我國并不存在地方舉債權(quán)的實現(xiàn)可能性，完善市政收益?zhèn)贫仁潜容^現(xiàn)實可取的途徑。其理由： 第一，從市政收益?zhèn)墓δ芎晚椖糠秶鷣砜?，?yīng)該嚴(yán)格限定滿足迫切需要的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公益事業(yè)建設(shè)的需要，并且能夠保證債權(quán)人收益，不能用于一般競爭性領(lǐng)域或是僅 僅具有扶貧性質(zhì)的籌資。 第二，從發(fā)行人來看，應(yīng)該限定在地方政府的公用事業(yè)建設(shè)機構(gòu)以及地方市政建設(shè)公司，或其他授權(quán)機構(gòu)，地方政府不能發(fā)行，也不得擔(dān)保。 第三，從監(jiān)管體制看，應(yīng)將市政收益?zhèn){入預(yù)算監(jiān)管體系中，可以考慮由財政部編制地方債計劃，嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模，實行統(tǒng)一的風(fēng)險控制，防止地方盲目舉債。地方政府應(yīng)制定具體的發(fā)行申報程序和審批程序，實行制定、審批和實施相分離，以增強監(jiān)管的科學(xué)性和有效性，避免監(jiān)管中的單一性和片面性。 第四，完善配套措施。一是修改證券法、企業(yè)債券管理條理和其它法規(guī)中 的相關(guān)條款，清除發(fā)行市政收益?zhèn)?、建立市政收益?zhèn)袌龅姆烧系K，規(guī)范市政收益?zhèn)c其它債券品種的關(guān)系；制訂和出臺市政收益?zhèn)膶ｉT法規(guī)，對市政收益?zhèn)陌l(fā)行、交易、償還和監(jiān)管等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，明確市政收益?zhèn)姆韶?zé)任。二是建立有效的市政收益?zhèn)膿?dān)保機制，落實擔(dān)保和風(fēng)險責(zé)任。三是注意市政收益?zhèn)c國有資產(chǎn)管理體制的銜接，尤其在經(jīng)營性市政項目的建設(shè)問題上，政府應(yīng)通過公司化和市場的渠道，不越位不缺位地履行出資人職責(zé)。四是建立健全成熟的中介機構(gòu)，完善信用評級體系。 對于如何防止地方債計劃的編制成為另一個 尋租的機會，只能希冀于合理的評估體系和決策體系了。但這已經(jīng)超出了法律所能解決的范圍。 五、結(jié)語 在一個地方利益逐漸多元化的當(dāng)代，政府產(chǎn)權(quán)的模糊和 “ 信息充分披露 ” 的民主制度的欠缺，是一切問題的根源。只有通過立法，而非行政干預(yù)，來構(gòu)建政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的準(zhǔn)則。從相關(guān)國家的經(jīng)驗看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系都是建立在憲法或相關(guān)法律基礎(chǔ)上，責(zé)權(quán)利關(guān)系的調(diào)整也按法定程序進(jìn)行。而這些法律還能幫助地方政府建立起對中央政府的信任。制度化的權(quán)力配置，一方面是保證國家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵制度。 在制度化實現(xiàn)過程中，處理地方政府與中央政 府的利益博弈，關(guān)鍵在于如何通過制度設(shè)計實現(xiàn)雙贏。制度變遷通常分為兩種形式，一種是危機導(dǎo)向，一種是利益導(dǎo)向。如果我們能夠借解決地方政府債務(wù)問題之際遇，通過允許地方政府公開、規(guī)范地發(fā)行地方債，從市政收益?zhèn)胧?，初步建立穩(wěn)定的地方債體系，由此開始規(guī)范地方政府的收支行為和中央政府的財政權(quán)力下放行為，通過利益誘導(dǎo)機制實現(xiàn)雙贏并非不可能的。 19 因此，我們可以發(fā)現(xiàn)地方政府是否有權(quán)發(fā)行債券，并不在于預(yù)算法本身的限制，更多的是整體財政運行和政府管理制度的思考。預(yù)算行為本質(zhì)上是政治行為，長期以來，無論在何種經(jīng)濟 形態(tài)下，對財政預(yù)算的控制都被認(rèn)為是決定性的。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定過程中及政治舞臺上游戲者之間的權(quán)力分配。 20，任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治架構(gòu)，實際上預(yù)算改革背后隱含的就是權(quán)力的再分配。我們只可能從學(xué)術(shù)的角度或是現(xiàn)實的技術(shù)手段對分稅制