農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問題分析

農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問題分析 農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問題分析 農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問題分析文章摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民工涌入城市。農(nóng)民工作為一個(gè)特殊存在的群體，為我國城市的繁榮發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，意識方面的限制和國家政策，法律制度保障的缺少使得他們合法權(quán)益得不到有效保障，其中農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問題更是一個(gè)迫切需要解決的問題。本文闡述了目前農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，通過分析目前農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)存在的問題，從而提出一些解決策略。關(guān)鍵詞：農(nóng)民工社會(huì)關(guān)系；農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)；公共管理一、引言隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程 的加快 ,越來越多的農(nóng)民工涌入城市 ,中國國務(wù)院研究 4 月發(fā)布的中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告顯示 ,中國外出農(nóng)民工已達(dá)到 1 億萬人；如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力 ,農(nóng)民工總數(shù)達(dá) 2 億人。農(nóng)民工目前已占第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的 58 % ,商業(yè)和餐飲業(yè)的 53 % ,加工制造業(yè)的 68 % ,建筑業(yè)的 80 % ,他們已成為支撐我國工商業(yè)發(fā)展的重要力量 1。然而由于受到城鄉(xiāng)的 “ 二元結(jié)構(gòu) ” 和固有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的影響，農(nóng)民工長期處于城市與農(nóng)村之間灰色地帶，合法權(quán)益得不到有效保障，其中他們的社會(huì)保險(xiǎn)問題更是一個(gè)突出問題。在這個(gè)龐大的特殊群體 中 ,養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率不到 10 %,部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū) ,如廣東、大連的農(nóng)民工參保率也只有 20 %左右。作為城市發(fā)展的中堅(jiān)力量 ,農(nóng)民工將自己的青壯年時(shí)光奉獻(xiàn)給了城市 ,然而他們卻沒有像城鎮(zhèn)勞動(dòng)者一樣享受社會(huì)保障 ,農(nóng)民工的養(yǎng)老問題存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民工作為社會(huì)群體中重要的組成部分 ,其養(yǎng)老問題不僅是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必要條件 ,更是社會(huì)和諧發(fā)展的客觀基礎(chǔ) ,農(nóng)民工養(yǎng)老問題因此備受關(guān)注。 年 ,國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見通知 ,提出要積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題 ,探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法 2，本 文就此談一些認(rèn)識與看法。二、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)現(xiàn)狀 2.1 相關(guān)法規(guī)不完善關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)只有地方性和政策性規(guī)定 ,在全國性的立法中則沒有對此作出相應(yīng)的明確法規(guī)保障。除此之外 ,現(xiàn)行立法中 , 在對農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定方面也存在差別。2.2 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系續(xù)接困難目前 ,我國社會(huì)保險(xiǎn)管理被分割在多個(gè)統(tǒng)籌單位 ,多為縣市級統(tǒng)籌內(nèi)運(yùn)行 ,且各統(tǒng)籌單位間政策不統(tǒng)一 ,難以互聯(lián)互通 ,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)。甚至一些地方為了減輕負(fù)擔(dān) ,還設(shè)置 “ 障礙 ” 使社保關(guān)系無法轉(zhuǎn)移。 2.3 勞動(dòng)權(quán)益無法得到保障國家是明確要求勞資雙方必須簽 訂勞動(dòng)合同 , 但在實(shí)際中 ,大量用人單位在農(nóng)民工法律意識缺乏的情況下沒有與民工簽訂勞動(dòng)合同 ,當(dāng)發(fā)生勞動(dòng)糾紛時(shí) ,因事先沒有明確契約 ,造成了農(nóng)民工的利益嚴(yán)重受損 ,農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益保障根本無從談起。 2.4 企業(yè)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重 我國農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式主要有綜合社會(huì)保險(xiǎn)模式和統(tǒng)帳結(jié)合模式。綜合社會(huì)保險(xiǎn)模式中 ,以上海市和成都市為主要實(shí)施地域 ,該地區(qū)以上年度月平均工資的 60 %為繳費(fèi)基數(shù)。在繳費(fèi)比率上 ,上海市定為繳費(fèi)基數(shù)的 12.5%(全部由用人單位負(fù)擔(dān) )；成都市的企業(yè)繳費(fèi)比率為 14.5 %。在統(tǒng)賬結(jié)合 模式下 ,北京以上年本市職工月最低工資為繳費(fèi)基數(shù) ,單位繳費(fèi)比率為 19 %；福建以職工月工資總額為繳費(fèi)基數(shù) ,單位繳費(fèi)為 18 %；青島用人單位以本單位農(nóng)民工總?cè)藬?shù)與當(dāng)?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)單位職工平均工資的 60 %之積為基數(shù) ,單位繳費(fèi)為20 %；浙江企業(yè)按照全部職工工資總額作為單位繳費(fèi)基數(shù) ,單位繳費(fèi)比率不低于 12 %。由此可見 ,如此繳費(fèi)比率對于企業(yè)來說不能不算是一個(gè)較重的成本負(fù)擔(dān) 3。在上面分析中我們發(fā)現(xiàn) ,農(nóng)民工多分布于勞動(dòng)密集型企業(yè) ,這些企業(yè)的利潤空間較小 ,其競爭優(yōu)勢主要來源于成本的節(jié)約 ,低廉的勞動(dòng)力成本是其中的一個(gè)重要的 方面 ,過高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)使企業(yè)喪失這一優(yōu)勢。所以雇主通過各種方式逃避養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納也是一種理性的行為選擇。 2.5 社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目供給與需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度至少應(yīng)該包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)這四大模塊 ,但基于它們各自的功能差異，在實(shí)際中要根據(jù)具體的情況來安排。在城市務(wù)工期間 ,農(nóng)民工所從事的較多臟、重、累、險(xiǎn)的粗活 ,他們最急需的也就是在面臨工傷、失業(yè)、疾病等即時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有所保障。而已有的社會(huì)保險(xiǎn)過分注重農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) ,對工傷、醫(yī)療等短期保障項(xiàng)目重視不夠。三、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn) 問題的原因 1） 我國的戶籍管理制度是農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的最主要的原因。 1998年以來 ,我國全面推進(jìn)社會(huì)保障制度改革 ,但至今為止的各種社會(huì)保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎(chǔ) ,且政策的天平明顯傾向于城鎮(zhèn)。農(nóng)民工進(jìn)城后雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè) ,但由于他們還是農(nóng)村戶口 ,農(nóng)民的身份依然沒有改變 ,所以仍被排斥在城鎮(zhèn)的社會(huì)保障 的大門之外。 2） 社保關(guān)系續(xù)接困難，造成大量農(nóng)民工退?，F(xiàn)象。在我國 ,目前還缺少一個(gè)確保社會(huì)保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間自由轉(zhuǎn)移和續(xù)接的管理機(jī)制 ,而農(nóng)民工的工作流動(dòng)性大 ,工作場所不固定 ,這樣一旦他們離開 所工作的城市 , 其參加保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶便無法轉(zhuǎn)回原籍 ,于是他們往往選擇了退保。 3） 關(guān)于農(nóng)民工社保的相關(guān)法規(guī)不健全 , 農(nóng)民工的社會(huì)保障缺乏法律基礎(chǔ)。與西方國家相比 ,我國社會(huì)保障立法滯后且不完善 ,尤其是關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的立法更是嚴(yán)重滯后。自 1998 年以來 ,我國相繼建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等相關(guān)法律 ,但關(guān)于農(nóng)民工社保問題卻遲遲沒有相應(yīng)立法。目前 ,只有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益加以規(guī)定。 4）資金短缺嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工社會(huì)保障的發(fā)展。這些年 ,盡管國家和政府大力加強(qiáng)了對城鎮(zhèn)社會(huì)保障制 度建設(shè)的投入 ,但城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障的資金短缺問題仍相當(dāng)明顯。當(dāng)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度運(yùn)行陷入資金困境時(shí) ,若再將龐大的農(nóng)民工群體納入制度的考慮范圍內(nèi) ,國家必然要面臨更為嚴(yán)重的資金困難 4。四、農(nóng)民工社保制度亟待完善的原因 1 這是全面建設(shè)小康社會(huì)的必經(jīng)步驟：中共十六大報(bào)告指出，全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一是城鎮(zhèn)人口的比重較大幅度提高，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)。農(nóng)村富余勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必經(jīng)途徑，而只有建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，這一途徑才能暢通。 2 這是解決 “ 三農(nóng) ” 問題的必要條件：通過讓農(nóng) 民自由有序地進(jìn)入城鎮(zhèn)，從而達(dá)到 “ 轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民 ” ，這對于中國農(nóng)村改革而言是跨越式的一步。建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，才能讓這一步驟有序平穩(wěn)地進(jìn)行，這是是解決“ 三農(nóng) ” 問題的具體要求所決定的。 3 這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、建立和諧社會(huì)的基礎(chǔ)：將社會(huì)保險(xiǎn)排除農(nóng)民工，某種意義上是對農(nóng)民工合法權(quán)益的忽視，這將增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，讓農(nóng)民工平等地享受法律賦予的權(quán)益，分享其勞動(dòng)帶來的成果，不僅可以促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，還可以從一定程度上提高農(nóng)民工的素質(zhì)，從而減少社會(huì)動(dòng)蕩的因素，促進(jìn)社 會(huì)和諧 5。五、我國當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度概述當(dāng)前， 我國許多地方都建立了各自的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，從整體來看，可以歸納為以下三種類型：（一）獨(dú)立型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獨(dú)立型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是專門針對農(nóng)民工而制定的養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)或政策，這類單項(xiàng)性政策既與農(nóng)民工其它險(xiǎn)種無關(guān)，也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策無關(guān)，是專屬 “ 農(nóng)民工 ” 養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。北京、南京、天津、廈門等市是這類政策的代表。北京市 年出臺的北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法明確規(guī)定，凡北京市行政區(qū)域內(nèi)的各類企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶與農(nóng)民工形成勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依法 參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。農(nóng)民工必須達(dá)到國家規(guī)定的養(yǎng)老年齡（男年滿 60 周歲，女年滿 50 周歲），方能領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。（二）綜合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度綜合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系之外，結(jié)合農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)和收入水平低等特點(diǎn)，建立在費(fèi)率水平、基金運(yùn)行方式、待遇支付水平和方式等方面與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)政策相對獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。綜合型農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是專門為農(nóng)民工制定的養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)與政策， 與獨(dú)立型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策只考慮農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題不同， 綜合型農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及其 它險(xiǎn)種一并予以考慮， 制定出綜合性保險(xiǎn)政策， 養(yǎng)老保險(xiǎn)只是 “ 綜合 ” 險(xiǎn)種中的一種。典型代表是上海、成都。 年 7 月 22 日，上海市人民政府發(fā)布了上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法，把外來從業(yè)人員的 “ 老年補(bǔ)貼 ”與工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療納入綜合保險(xiǎn)，實(shí)行與本市戶籍職工不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其后于 年 8 月 30 日又對部分條款進(jìn)行了修正。該辦法在全國率先提出和明確劃分出流動(dòng)就業(yè)群體， 應(yīng)享受與城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)不一樣的保險(xiǎn)想法和概念。（三）融入型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融入型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)體系之內(nèi)， 并不針對 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題作專門的規(guī)定，只是在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策的部分條款中，對農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工加以區(qū)別對待。深圳是實(shí)行這種制度的典范。深圳將勞動(dòng)者分為深圳戶籍和非深圳戶籍兩大類。按照 年 7 月 26 日深圳市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過的經(jīng)第二次修正的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例，深圳市非本市戶籍員工與本市企業(yè)員工適用統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 享受同等的市民待遇。農(nóng)民工可按此規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其繳費(fèi)率和待遇與深圳市戶籍勞動(dòng)者相同， 但在繳費(fèi)年限的計(jì)算上和享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待 遇上略有不同 6。六、現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)缺點(diǎn)（一）獨(dú)立型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度優(yōu)點(diǎn)：（ 1）養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有相通之處，個(gè)人賬戶結(jié)構(gòu)、規(guī)模與城鎮(zhèn)職工相同，為將來農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益向城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡統(tǒng)一了平臺；（ 2）考慮了農(nóng)民工收入較低的特點(diǎn)， 養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳基數(shù)與比例較低，降低了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的 “ 門檻 ” ，達(dá)到了 “ 低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受 ” 的目的，有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)與農(nóng)民工參保的積極性；（ 3）由于是 “ 孤立 ” 型的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，既與農(nóng)民工的其它險(xiǎn)種無關(guān)，也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有牽連，因此，獨(dú)立型的養(yǎng) 老保險(xiǎn)政策操作起來較為簡便。缺點(diǎn)：（ 1）實(shí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)，沒有考慮農(nóng)民工收入的高低。由于城鎮(zhèn)職工工資水平比較高，按最低工資標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)對當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民工也是沉重的負(fù)擔(dān)， 而對于經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民工卻有制度歧視之嫌；（ 2） 實(shí)行農(nóng)民工養(yǎng)老金一次性發(fā)放，違背了養(yǎng)老保險(xiǎn)逐月發(fā)放的基本操作原則，減少了農(nóng)民工的實(shí)際領(lǐng)取數(shù)額，也不利于農(nóng)民工退休后的長期性養(yǎng)老保障。（二）綜合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析優(yōu)點(diǎn)：（ 1）將農(nóng)民工迫切需求的工傷保險(xiǎn)、住院醫(yī)療保障與養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合起來， 能夠滿足農(nóng)民工的對社會(huì)保險(xiǎn)的多方面需求；（ 2）實(shí)行低繳費(fèi)率 ，有助于實(shí)現(xiàn)低水平廣覆蓋，把廣大農(nóng)民工納人保障范圍之中， 比較符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障發(fā)展的實(shí)際，有利于保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，同時(shí)，由于費(fèi)率相對較低，企業(yè)的綜合保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)也相應(yīng)較低；（ 3）在實(shí)踐中，政府只制定政策和加強(qiáng)監(jiān)管，不必?fù)?dān)心這部分基金運(yùn)營過程中入不敷出問題，各級財(cái)政也不承擔(dān)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼責(zé)任。缺點(diǎn)：（ 1）沒有專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，與目前城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式存在巨大差別， 缺乏與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對接；（ 2）制度設(shè)計(jì)籠統(tǒng)、缺乏明確的針對性和開放性。從身份上來看，農(nóng)民工有一個(gè)共同的名稱，似是 統(tǒng)一的，但實(shí)際上農(nóng)民工群體本身構(gòu)成比較復(fù)雜，分為不同的層次，不同層次的農(nóng)民工對養(yǎng)老保險(xiǎn)有不同的利益訴求， 其差異也是很大的。該制度在設(shè)計(jì)上沒有考慮這一點(diǎn)，將不同層次的農(nóng)民工納入統(tǒng)一的政策，缺乏針對性；（ 3）由于對農(nóng)民工的養(yǎng)老實(shí)行一次性補(bǔ)貼制，不能算真正意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益實(shí)際上不能得到真正落實(shí)。（三）融入型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析優(yōu)點(diǎn)：（ 1）農(nóng)民工在參加和享受城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面獲得了 “ 市民待遇 ” ，切實(shí)保護(hù)了他們的正當(dāng)權(quán)益；（ 2）由于農(nóng)民工普遍較年輕，大多處于基本養(yǎng)老基金的積累時(shí)期，支付壓力小 ，因此，這部分人參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一定程度上能夠彌補(bǔ)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的 “ 空賬 ” ，緩解人口老齡化給基本養(yǎng)老基金帶來的支付壓力；（ 3）使用人單位在聘用農(nóng)民工與本地戶籍人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)大體相當(dāng)， 這有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等競爭就業(yè)機(jī)制的形成；（ 4）有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對接，從而促進(jìn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形成。缺點(diǎn)：（ 1）在統(tǒng)一的制度模式下，與城鎮(zhèn)職工一樣的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對于收入相對普遍較低的農(nóng)民工而言， 負(fù)擔(dān)過重；（ 2）農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)致使絕大多數(shù)農(nóng)民工連續(xù)繳費(fèi)年限都達(dá)不到一般制度規(guī)定的 15 年， 他們只能選擇退保，一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶中的積累部分，而企業(yè)所繳納的社會(huì)統(tǒng)籌部分，則無償?shù)乇怀擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 “ 占有 ” ；（ 3）作為地方性政策，看似保護(hù)了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，但由于沒有全國性的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)流動(dòng)銜接機(jī)制， 農(nóng)民工最終享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇卻很難。從以上分析看出，這三種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各有優(yōu)、缺點(diǎn)，但無論哪一種制度都無法完全解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。事實(shí)上由于農(nóng)民工具有特殊性和復(fù)雜性， 單一的方案并不能滿足不同農(nóng)民工的養(yǎng)老需求 7。五、征對農(nóng)民工保險(xiǎn)問題的應(yīng)對措施 6.1 加強(qiáng)立法工作法律制度的缺失使農(nóng)民 工社會(huì)保障缺乏制度上的基本保障 ,也導(dǎo)致保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等一系列問題。政府與社會(huì)必須建立起與我國經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)霓r(nóng)民工社會(huì)保障體系 ,使農(nóng)民工社會(huì)保障工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。 6.2 推動(dòng)戶籍制度改革 ,逐步打破戶籍壁壘戶籍制度是導(dǎo)致使農(nóng)民工奔波于城市與農(nóng)村之間的根本原因 ,它帶來了一系列社會(huì)問題。只有進(jìn)行戶籍制度的改革 ,逐步實(shí)現(xiàn)公民自由遷移 ,才能使一部分工作穩(wěn)定和有競爭力的農(nóng)民工逐步在城市安家落戶 ,消除社會(huì)保障領(lǐng)域存在的二元結(jié)構(gòu) ,并最終解決中國的 “ 三農(nóng) ” 問題。6.3 建立健全農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和續(xù)接機(jī)制農(nóng)民工社會(huì)保障管理要在結(jié)合農(nóng)民工自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上 ,實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行制度的銜接。政府應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系 ,但又不得不考慮農(nóng)民工工作場所的不固定、工資收入的不穩(wěn)定、不確定等因素。這就需要有關(guān)部門設(shè)計(jì)一個(gè)確保社會(huì)保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的管理模式 ,以確保農(nóng)民工社保關(guān)系的順利對接。 6.4 完善農(nóng)民工的社會(huì)保障體系首先，要明確社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的優(yōu)先次序 ,養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)放在首要地位 ,此后依次為工傷保險(xiǎn) ,失業(yè)保險(xiǎn)、疾病醫(yī)療保險(xiǎn)等 ,還應(yīng)參考城鎮(zhèn)職工最低 生活保障制度，建立起面向農(nóng)民工的最低生活保障制度和社會(huì)救助制度 ,逐步建立與城鎮(zhèn)職工平等的社會(huì)保障制度 8。 6.5 構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度鑒于我國的現(xiàn)實(shí)國情，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取分類、分層的方法，分步解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，即根據(jù)農(nóng)民工的不同特征， 在分類的基礎(chǔ)上分層次解決不同類型農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題，建立一種過渡性質(zhì)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此基礎(chǔ)上，再考慮與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的接軌問題。具體的制度設(shè)計(jì)如下：（一）分類按農(nóng)民工的市民化程度進(jìn)行分類，可分為三大類：一是完全市民化的農(nóng)民工，即在特定城 鎮(zhèn)達(dá)到規(guī)定居住年限，并有固定住所、工作單位和收入相對穩(wěn)定的農(nóng)民工；二是市民化程度較高、流動(dòng)性也較強(qiáng)的農(nóng)民工，即常年在不同城鎮(zhèn)流動(dòng)工作，缺乏穩(wěn)定崗位，在城鎮(zhèn)無固定住所的農(nóng)民工，他們將來有可能變成產(chǎn)業(yè)工人，也有可能回鄉(xiāng)再做農(nóng)民；三是市民化程度較低的農(nóng)民工，即間斷性在城鎮(zhèn)務(wù)工和回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，以農(nóng)業(yè)為主，以務(wù)工為輔。（二）分層第一層：將第一類農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于這類農(nóng)民工相對固定、易于管理，而且大部分已是熟練工人，他們對養(yǎng)老保險(xiǎn)有明顯的需求， 所以對達(dá)到了一定的條件的應(yīng)當(dāng)給予其城市居民權(quán)益的資格，納入當(dāng)?shù)仞B(yǎng) 老保險(xiǎn)體系，實(shí)行與城市職工相同的 “ 社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合 ” 的保險(xiǎn)制度，企業(yè)繳費(fèi)比例由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。第二層：對第二類農(nóng)民工建立完全積累的個(gè)人賬戶制度。由于這類農(nóng)民工具有亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)、工作流動(dòng)性大、收入不穩(wěn)定且偏低等特點(diǎn)， 將他們納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都存在一定的難度， 所以應(yīng)為這類農(nóng)民工建立完全積累的個(gè)人賬戶制度。他們可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦理個(gè)人賬戶， 賬號與本人的身份證號一致，并能夠隨時(shí)查詢。個(gè)人賬戶基金來源于個(gè)人與企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi) ，所有權(quán)明確，賬戶可隨人轉(zhuǎn)移，比較適合農(nóng)民工收入偏低、就業(yè)不穩(wěn)定等特點(diǎn)，易于農(nóng)民工理解和接受，可以讓農(nóng)民工看到養(yǎng)老金的注入及增值狀況。針對這類農(nóng)民工群體流動(dòng)性大的特點(diǎn)，個(gè)人賬戶作為一種完全積累的儲(chǔ)蓄性賬戶，應(yīng)該具有靈活性，可以轉(zhuǎn)移、封存、接續(xù)、繼承等，能夠適應(yīng)農(nóng)民工向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)化或回流到農(nóng)村。所以采取完全積累的個(gè)人賬戶模式，就等于每年為其賬戶注入資金，在其老年時(shí)可積累一部分資金，使農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益得到有效保障。第三