環(huán)境執(zhí)法與依法行政.ppt

環(huán)境執(zhí)法與依法行政 趙柯環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局 提綱 背景 依法行政性質(zhì)法律規(guī)范 法律行為 證據(jù)近期工作 近期工作 法規(guī)清理規(guī)范執(zhí)法 特別是行政處罰自由裁量權(quán) 執(zhí)法責(zé)任制 法律清理歷史 1980 1987年 全國人大及其常委會清理建國以來的法律法令1996 1997年 行政處罰法 國務(wù)院及其部門 各省 自治區(qū) 直轄市和較大的市的人大常委會對法規(guī) 規(guī)章的清理2000年 為加入世貿(mào)組織對法律 法規(guī) 規(guī)章的清理2003年 行政許可法 國務(wù)院及其部門 各省 自治區(qū) 直轄市和較大的市的人大常委會對法規(guī) 規(guī)章的清理 法規(guī)清理背景 推進 歷史性轉(zhuǎn)變 的需要強化基層環(huán)境執(zhí)法的需要完善環(huán)境法律體系的需要適應(yīng) 依法治國 的需要 法規(guī)清理 三個目標(biāo) 有利于基層執(zhí)法 提高可操作性有利于懲治環(huán)境違法 解決 違法成本低 有利于落實 全面推進 重點突破 工作部署 法規(guī)清理范圍 時間范圍1973 2008文件范圍全國人大 環(huán)保法律國務(wù)院 環(huán)保行政法規(guī)及法規(guī)性文件環(huán)保 總 局 規(guī)章及規(guī)范性文件 五點說明 清理宗旨和檢驗標(biāo)準(zhǔn) 促進 歷史性轉(zhuǎn)變 清理目的 理順立法的指導(dǎo)思想和工作部署清理作法 基礎(chǔ)調(diào)研 提煉觀點 難免爭議清理特點 清理工作是動態(tài)的 經(jīng)常性的 及時調(diào)整修改清理重點 解決可操作性差 處罰力度畸輕 制度措施繁冗 脫離實際 重復(fù)設(shè)置以及相互矛盾的問題 法規(guī)清理概況 清理對象 9部環(huán)保法律初步成果 第一階段報告附1 立法項目建議表 需要制定57項需要修改6項需要重大調(diào)整和廢止6項附2 法律責(zé)任清理表 環(huán)境法律體系 初步形成 環(huán)保法律9環(huán)境行政法規(guī)48環(huán)保部門規(guī)章55軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10國家強制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)120多邊國際環(huán)境條約50地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章660小計952 主要領(lǐng)域 有法可依 環(huán)境保護綜合立法 環(huán)境保護法 污染控制領(lǐng)域的立法 包括大氣 水 海洋 噪聲 固體廢物等方面的立法生態(tài)保護領(lǐng)域的立法 如 自然保護區(qū)條例 核安全領(lǐng)域的立法 如 放射性污染防治法 民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例 環(huán)境管理制度立法 如 環(huán)境影響評價法 排污費征收使用管理條例 環(huán)境管理制度 基本建立 在項目準(zhǔn)入方面 環(huán)評 三同時 在監(jiān)管督查方面 排污許可 總量控制 事故應(yīng)急 限期治理 強制淘汰在基礎(chǔ)管理方面 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn) 環(huán)境監(jiān)測 環(huán)境規(guī)劃 環(huán)境功能區(qū)劃 生態(tài)區(qū)劃在經(jīng)濟手段方面 排污收費 廢物綜合利用優(yōu)惠在公眾參與方面 環(huán)境信息公開 公眾參與 規(guī)范執(zhí)法 有章可循 環(huán)境保護違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定 環(huán)境保護行政處罰辦法 環(huán)境行政許可聽證辦法 建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定 突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法 存在問題 環(huán)保法律制度不少但真正管用的不多 來自基層的聲音 挑戰(zhàn) 六個深層次矛盾 市場經(jīng)濟體制與傳統(tǒng)管理模式的矛盾依法行政要求與簡單粗放管理的矛盾違法現(xiàn)象普遍與處罰力度小的矛盾公眾對環(huán)境質(zhì)量要求高與法規(guī)操作性差的矛盾科學(xué)發(fā)展觀要求與法制基礎(chǔ)能力不足的矛盾公眾維權(quán)意識增強與侵權(quán)救濟機制滯后的矛盾 環(huán)境立法 八個不足 懲罰力度小 違法成本低立法操作性差 導(dǎo)致執(zhí)法難有關(guān)法律之間重復(fù)而且矛盾法律修訂滯后 落后現(xiàn)實立法尚存空白缺乏約束政府行為的立法法定審批權(quán)與監(jiān)管處罰權(quán)設(shè)置不合理立法與基層執(zhí)法能力脫節(jié) 立法不足之一 懲罰力度小 違法成本低 1 排污收費標(biāo)準(zhǔn) 遠遠低于治理成本對超標(biāo)排污 不運轉(zhuǎn)治污設(shè)施等大量常見違法行為 罰款數(shù)額低 最高10萬 以東莞 中國漂染工業(yè)第一名 排污大案為例 人民日報 6月19日 立法不足之一 懲罰力度小 違法成本低 2 未經(jīng)驗收 擅自建成投產(chǎn)并排污等違法行為 情節(jié)更嚴(yán)重 法定罰款同樣也是最高10萬對造成嚴(yán)重后果的違法行為罰款畸輕 以吉林石化為例 法定罰款最高100萬 立法不足之一 懲罰力度小 違法成本低 3 對埋設(shè)暗管偷排 故意不正常運轉(zhuǎn)環(huán)保設(shè)施 長期超標(biāo)排污等惡意 連續(xù)違法行為 缺少有針對性的處罰手段 如北京某電廠 每次罰款最高只能10萬 企業(yè)每年有計劃地安排環(huán)保違法 罰款預(yù)算 120萬目前主要賠償財產(chǎn)和人身損害 而對生態(tài)環(huán)境本身的損害補償機制沒有形成 立法不足之二 立法操作性差 導(dǎo)致執(zhí)法難 1 一些常見違法行為 存在處罰空洞建設(shè)項目 既違反環(huán)評又違反 三同時 一些法律條文看似 嚴(yán)厲 實際難以執(zhí)行大氣法 對制造 銷售 進口排放超標(biāo)的機動車船 應(yīng)沒收 銷毀 立法不足之二 立法操作性差 導(dǎo)致執(zhí)法難 2 3 法定處罰幅度過寬 甚至沒有量化固廢法 非法進境傾倒罰款10至100萬放污法 400 500萬噪聲法 有罰款而無任何數(shù)額4 配套法規(guī)出臺滯后79 89年環(huán)保法 有毒化學(xué)品95 2000年大氣法 限期治理決定權(quán)限96年水污染防治法 生活飲用水源保護辦法5 缺乏強制執(zhí)行手段查封 扣押 斷水 斷電 斷運 吊銷營業(yè)執(zhí)照等 立法不足之三 有關(guān)法律之間重復(fù)而且矛盾 1 不同法律對同一制度大量重復(fù)既浪費立法資源 又使針對性規(guī)定不足如環(huán)評 三同時 排污收費等增加日后修訂難度造成執(zhí)法困難和不良社會影響 立法不足之三 有關(guān)法律之間重復(fù)而且矛盾 2 法律之間矛盾排污許可證發(fā)放機關(guān) 大氣法 政府 水污染防治法1996 部門 2008國務(wù)院規(guī)定限期治理決定機關(guān) 固廢法 水法 部門 其他法 政府違反排污申報登記的處罰 固體法 大氣法 海洋法 水污染防治法細(xì)則和陸源條例 分別為10萬 5萬 2萬 1萬和3千元 立法不足之四 法律修訂滯后 落后現(xiàn)實 投資體制發(fā)生了變化審批制 審批 核準(zhǔn) 備案制 環(huán)評法 已不適應(yīng)政企關(guān)系發(fā)生了變化 環(huán)保法 污染企業(yè)由 直接管轄 的政府限期治理 由 政府主管機關(guān) 對企業(yè)負(fù)責(zé)人給予行政處分 政企分離 立法不足之五 立法尚存空白 某些重要領(lǐng)域存在空白 如土壤污染 有毒化學(xué)品 生物安全 遺傳資源保護 開發(fā)區(qū)環(huán)境管理以及光污染 熱污染 惡臭 電磁輻射等一些重要管理制度缺少法律依據(jù) 如環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制一些法定制度的后續(xù)立法有待加強 如 固廢法 規(guī)定的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度 立法不足之六 缺乏約束政府行為的立法 地方保護主義干擾環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象普遍 出臺限制環(huán)保部門現(xiàn)場檢查的 土政策 對地方利稅大戶 直接干預(yù)環(huán)保執(zhí)法只顧本地發(fā)展 以鄰為壑 跨界糾紛不斷忽視環(huán)境保護 決策片面 立法不足之七 某些行為處罰權(quán)設(shè)置不合理 建設(shè)項目審批權(quán) 驗收權(quán) 處罰權(quán) 三權(quán)合一 環(huán)境保護部審批的項目出現(xiàn)違法時 所在地環(huán)保部門無權(quán)處罰造成 有權(quán)管的看不見 看得見的無權(quán)管 地方環(huán)保部門意見較大 立法不足之八 立法與基層執(zhí)法能力脫節(jié) 舉例說明 排污申報 總量控制 環(huán)境容量 排污許可及排污交易等制度技術(shù)性強 程序復(fù)雜 涉及面廣 需要大量人力 物力基層環(huán)保部門的監(jiān)測設(shè)備設(shè)施和執(zhí)法人員能力無法適應(yīng) 改進環(huán)境立法思路與對策 明確環(huán)境立法的指導(dǎo)思想健全與完善環(huán)境保護立法體系落實主要保障措施 環(huán)境立法的指導(dǎo)思想 一 落實科學(xué)發(fā)展觀以加大對違法行為處罰力度為突破口以增強立法可操作性為關(guān)鍵以落實政府環(huán)境責(zé)任為重點以改進立法方式為手段提高環(huán)境立法質(zhì)量 加快環(huán)境立法進程 環(huán)境立法的指導(dǎo)思想 一 目標(biāo) 力爭通過10年的努力形成覆蓋環(huán)保各個領(lǐng)域門類齊全 功能完備 措施有力的環(huán)境法規(guī)體系 完善立法體系之一研究制定 環(huán)境法 規(guī)范政府行為 深入客觀評估 環(huán)境保護法 修改 環(huán)境保護法 研究制定以規(guī)范政府行為為主要內(nèi)容的 環(huán)境法 完善立法體系之二修訂相關(guān)法律法規(guī) 填補立法空白 修訂相關(guān)法律法規(guī) 大氣污染防治法 環(huán)評法和噪聲法填補立法空白 有毒化學(xué)品控制 土壤污染防治 生態(tài)系統(tǒng)保護 核安全等領(lǐng)域的環(huán)境法律法規(guī)制定綜合性環(huán)境立法 環(huán)境損害賠償法 完善立法體系之三加快制定配套法規(guī) 法律法規(guī)有明確授權(quán)的 抓緊完成授權(quán)立法 限期治理條例 生活飲用水源條例 對法律法規(guī)的原則性規(guī)定 制定實施法規(guī) 規(guī)章 標(biāo)準(zhǔn) 導(dǎo)則和名錄 固廢法 中應(yīng)由有關(guān)部門和地方政府制定的6項 已完成1項 應(yīng)由環(huán)境保護部制定的12項 已完成2項為國際履約配套法律法規(guī) 廢物進口管理辦法 消耗臭氧層物質(zhì)管理條例 生物遺傳資源管理條例 完善立法體系之四強化法律責(zé)任之一 增加處罰種類新設(shè)通報批評等聲譽性處罰 新設(shè)拘留等處罰引入 按日計罰 方式對埋設(shè)暗管偷排污染物 故意不正常運轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施 長期超標(biāo)排放等具有連續(xù)性的違法行為 實行 按日計罰 違法必罰對法律條文有禁止性或者限制性規(guī)定的 都要明確相應(yīng)的處罰措施過罰相當(dāng)普遍和大幅度提高罰款數(shù)額 或者按建設(shè)項目投資總額的一定比例 決定罰款數(shù)額 完善立法體系之四強化法律責(zé)任之二 擴大處罰手段適用情形 責(zé)令停業(yè)關(guān)閉 責(zé)令限產(chǎn)或者停產(chǎn)整治 限期治理 沒收 責(zé)令拆除 等手段明確 對環(huán)境的損害 范圍不僅應(yīng)當(dāng)賠償因環(huán)境污染造成的人身和財產(chǎn)損害 也應(yīng)當(dāng)賠償 對環(huán)境的損害 包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的退化以及應(yīng)急和修復(fù)等相關(guān)費用增加強制措施授權(quán)環(huán)保部門查封 扣押等強制措施 并責(zé)成有關(guān)部門配合采取斷水 斷電 斷運 吊銷營業(yè)執(zhí)照等措施 完善立法體系之五支持 指導(dǎo)和推動地方環(huán)境立法 法律授權(quán)地方立法的 督促地方 固廢法 農(nóng)村生活垃圾及時轉(zhuǎn)發(fā)和推廣地方立法經(jīng)驗指導(dǎo)和推動地方先行突破適當(dāng)擴大地方環(huán)境立法的授權(quán) 法律清理 國務(wù)院辦公廳 關(guān)于做好法律清理工作的通知 全國人大法律委全國人大法工委目標(biāo)有限 指向明確 明顯不適應(yīng) 不協(xié)調(diào) 全面清理9部法律 環(huán)境保護法水污染防治法大氣污染防治法環(huán)境噪聲污染防治法固體廢物污染環(huán)境防治法海洋環(huán)境保護法放射性污染防治法環(huán)境影響評價法清潔生產(chǎn)促進法 45處突出問題 法律規(guī)定已明顯不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展 16處對相同事項法律規(guī)定不一致 8處法律規(guī)定過于原則或者未規(guī)定法律責(zé)任 21處 十大癥狀 政府責(zé)任難落實噪聲法未規(guī)定罰款數(shù)額環(huán)評審批體制不適應(yīng)投資體制改革規(guī)劃環(huán)評審批與實際做法不符排污許可證發(fā)證機關(guān)不同 限期治理決定權(quán)限不同總量控制超出 兩控區(qū) 污染轉(zhuǎn)移未設(shè)處罰 噪聲 水 對事故責(zé)任人 行政處分 無法實施噪聲污染 超標(biāo) 法治 ruleoflaw 柏拉圖 共和國 假如 哲學(xué)家做國王或國王成為哲學(xué)家 法律篇 法律的統(tǒng)治 通過法律的治理天賦人權(quán)社會契約論 為了自由 我們做了法律的奴隸 重點和難點 依法行政 依法行政三項要求 行政機關(guān)權(quán)力的取得必須由法律設(shè)定 規(guī)范行政權(quán)的來源 前提行政機關(guān)權(quán)力的行使必須依據(jù)法律 行政權(quán)的合法行使 關(guān)鍵違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任 法律責(zé)任的落實 保障 依法行政的基本要素 行政權(quán)的來源合法行政權(quán)不超越法定權(quán)限事務(wù)管轄 地域管轄 級別管轄行政權(quán)行使的內(nèi)容合法法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn) 條件 責(zé)任法律的一般原則動機 目的正當(dāng)公共利益與個體利益的平衡行政活動遵循法定和合理的程序 依法行政的本質(zhì) 人民與政府的關(guān)系上 從公民義務(wù)和政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位和政府責(zé)任本位轉(zhuǎn)變 法治理念上 從以法治民 治事向依法治官 治權(quán)轉(zhuǎn)變 責(zé)任意識上 從片面強調(diào)公民責(zé)任向同時強化政府責(zé)任轉(zhuǎn)變 西方國家依法行政三個主要階段 消極行政模式 資本主義社會早期 管得越少的政府就是越好的政府 守夜人 無法律即無行政 依法行政與積極行政并行 1930s 1970s 行政國家 準(zhǔn)立法權(quán) 準(zhǔn)司法權(quán) 法律與行政的和諧與平衡 1970s 發(fā)展趨勢 行政權(quán)管制功能減弱 服務(wù)功能加強 宏觀上擴展 微觀上收縮 行政權(quán)的運行由行政程序法規(guī)范 社會發(fā)展需要自由裁量權(quán)的擴大 加強對其司法審查救濟制度的建立和完善是依法行政的內(nèi)在要求和根本保障 政府守法 依法行政的重要性 政府職能涉及方方面面 失去可預(yù)測性 無序廣泛的權(quán)力 大范圍挑戰(zhàn)法治 權(quán)大于法 導(dǎo)致法律權(quán)威的破產(chǎn) 政府是最好的法律老師 法律是民主社會公共意志的集中體現(xiàn) 行政權(quán)濫用將威脅作為現(xiàn)代法治基礎(chǔ)的民主制度 我國依法行政實踐三個階段 1 起步階段 1978 1989 以依法 治事 為中心 特點 1 建立 健全行政法律制度 從依政策行政向依法律行政轉(zhuǎn)變 行政組織法 行政行為法 行政救濟法 2 依法行政觀念從無到有 開始關(guān)注行政行為的合法性 職權(quán)法定 行政機關(guān)及其工作人員守法 3 將依法 治事 作為依法行政的中心 2 發(fā)展階段 1989 1996 以事后的行政權(quán)力監(jiān)督與公民權(quán)利救濟為重心 行政訴訟法 行政處罰法 行政復(fù)議條例 國家賠償法 3 全面推進階段 1996 全方位規(guī)范 制約行政權(quán)運行過程事前 事中 事后 行政復(fù)議法 立法法 行政許可法 依法行政的制度框架 1 行政組織法 國務(wù)院組織法 地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法 三定方案 2 行政行為法 行政立法法律制度 立法法 行政法規(guī)制定程序條例 規(guī)章制定程序條例 行政執(zhí)法法律制度 行政許可法 行政處罰法 行政強制法 行政收費法 行政程序法 行政監(jiān)督法律制度 審計法 行政監(jiān)察法 3 行政救濟法 行政訴訟法 行政復(fù)議法 國家賠償法 立法趨勢 限制公權(quán) 立法機關(guān) 行政機關(guān) 司法機關(guān)行政處罰法 行政復(fù)議法 行政訴訟法 國家賠償法 行政許可法立法法 行政法規(guī)制訂條例 規(guī)章條例保障私權(quán) 公民 法人 其他組織私權(quán)范圍不斷擴大 人身 財產(chǎn) 自由程序保障 正當(dāng)程序 救濟程序 法治政府的不同維度 有限政府 全能政府服務(wù)政府 管制政府陽光政府誠信政府效能政府責(zé)任政府 權(quán)力政府理性政府 經(jīng)驗政府 依法行政的基本原則 1 職權(quán)法定原則2 法律保留原則3 法律優(yōu)先原則4 正當(dāng)程序原則5 公開原則6 信賴保護原則7 比例原則8 責(zé)任行政原則 依法行政的基本要求 合法行政 法律優(yōu)先法律保留符合具體規(guī)定 符合立法精神 立法宗旨 遵循法律的效力等級 侵害 不利決定有明確的法律依據(jù) 依法行政的基本要求 合理行政 公平 公正原則比例原則 目的與手段之間的正當(dāng)關(guān)系合目的性適當(dāng)性最小損害性 依法行政的基本要求 程序正當(dāng) 公開 政府文件 辦事制度 結(jié)果聽取意見保障相對人的知情權(quán) 參與權(quán) 救濟權(quán)回避 不能作自己案件的法官 依法行政的基本要求 高效便民 行政管理的根本宗旨 為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)積極主動行政管理 法定職責(zé)及時履行遵守法定時限 提高辦事效率 依法行政的基本要求 誠實守信 誠實信用原則行政機關(guān)提供信息全面 準(zhǔn)確 真實行政活動值得信賴有條件撤銷行政行為 情勢變化 違法或不適當(dāng) 相應(yīng)權(quán)限 補償 依法行政的基本要求 權(quán)責(zé)統(tǒng)一 權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一 平衡有權(quán)必有責(zé) 權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一執(zhí)法有保障 權(quán)限范圍 執(zhí)法手段政府責(zé)任形式 糾正錯誤行為 對違法行為追究責(zé)任 行政救濟制度保障政府承擔(dān)責(zé)任 行政執(zhí)法行為特征 法定性特定性一定裁