公共政策課件.doc

公共政策一、公共政策的重要性古代:漢武大帝、朱元璋現(xiàn)代:馬寅初與袁隆平；農(nóng)業(yè)發(fā)展的原因制定政策和實施政策是政府存在的基礎(chǔ)，公共政策是政府實施公共管理的重要途徑，公共政策是政府維護(hù)公眾利益的主要手段。改革開放后關(guān)于“三農(nóng)”問題的7個“一號文件”始于1978年的農(nóng)村改革，至今已經(jīng)歷27年風(fēng)雨。針對改革不同時期面臨的問題和阻力，中央先后制定出臺了7個“一號文件”，順應(yīng)和指導(dǎo)了農(nóng)村改革，有力地促進(jìn)了農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給我國農(nóng)村帶來了巨大的變化。 （1）1982年1月1日，中共中央發(fā)出第一個“一號文件”，對迅速推開的農(nóng)村改革進(jìn)行了總結(jié)，并對當(dāng)年和此后一個時期農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了具體部署。之后，連續(xù)4年的中央“一號文件”都是關(guān)于農(nóng)村政策的。這五個“一號文件”，在中國農(nóng)村改革史上成為專用名詞“五個一號文件”。 1982年的一號文件，突破了傳統(tǒng)的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制框框，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制”。這個文件不但肯定了“雙包”(包產(chǎn)到戶、包干到戶)制，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟(jì)，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。 （2）1983年1月，第二個中央一號文件當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題正式頒布。這個文件從理論上說明了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。 （3）1984年1月1日，中共中央發(fā)出關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知，即第三個一號文件。文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期。為鼓勵農(nóng)民增加對土地的投資，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項目，承包期應(yīng)當(dāng)更長一些。 （4）1985年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策，即第四個一號文件。文件的中心內(nèi)容是:調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消30年來農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購的制度，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購的新政策。國家還將農(nóng)業(yè)稅由實物稅改為現(xiàn)金稅。 （5）1986年1月1日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署，即第五個一號文件。文件肯定了農(nóng)村改革的方針政策是正確的，必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行。針對農(nóng)業(yè)面臨的停滯、徘徊和放松傾向，文件強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位。 （6）近年來，全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。2004年1月，中央下發(fā)中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。 （7）2005年中央1號文件，中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見。說明：“農(nóng)民不富，中國不富”。千方百計促進(jìn)農(nóng)民增收，事關(guān)全局，意義重大，既是當(dāng)前的緊迫任務(wù)，又是今后的長遠(yuǎn)目標(biāo)。如果說，20年前的“一號文件”，使凋敝的農(nóng)村走向繁榮，那么，今天的“一號文件”，則是在全面分析了農(nóng)業(yè)新階段的內(nèi)涵和特征后，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展、實現(xiàn)歷史性跨越的又一次政策創(chuàng)新。它所蘊(yùn)含的城鄉(xiāng)結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，是全面建設(shè)小康社會的一個根本要求。 二、公共政策含義、本質(zhì)與功能(一)含義1、概念公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合和落實的過程中，依據(jù)特定時期的目標(biāo)，用來引導(dǎo)、規(guī)范有關(guān)個人行動、機(jī)構(gòu)團(tuán)體活動的指南或準(zhǔn)則。2、對公共政策的內(nèi)涵的理解(1)公共政策具有權(quán)威性和強(qiáng)制性公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的基本的活動方式或活動過程中，公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn)它表征公共權(quán)力機(jī)關(guān)想干什么、為什么干、怎樣干，不想干什么、為什么不想干。2、對公共政策的內(nèi)涵的理解(2)公共問題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素公共問題的提出來自政治系統(tǒng)的環(huán)境的挑戰(zhàn)以及政治系統(tǒng)自身的維持和存續(xù)的需要，而解決公共問題的輕重緩急的次序的認(rèn)定則取決于公共權(quán)力機(jī)關(guān)理性(雖然事實上是有限理性)選擇的結(jié)果，也有可能是非理性活動的產(chǎn)物。不管怎樣，公共目標(biāo)的設(shè)定標(biāo)志著公共政策是一種有明確方向的活動；謀求公共利益的實現(xiàn)是公共政策的靈魂的目的。對公共政策的內(nèi)涵的理解(3)公共政策是一種權(quán)威性的價值分配方案它通過規(guī)范和引導(dǎo)公私部門、公民個人的社會行為，有效地分配自然的和社會的各種稀有資源。對某一項具體政策而言，價值分配則在與該政策直接相關(guān)的群體和個體范圍內(nèi)進(jìn)行。(二)本質(zhì)政府對全社會利益所作的有權(quán)威的分配1、利益選擇2、利益綜合3、利益分配4、利益落實(三)公共政策的主要功能1、管制功能通常采取兩種做法來設(shè)定政策的管制功能條文規(guī)定使政策對象不能、不愿、不超出規(guī)范擅自行為，這是政策的積極性管制功能。(有所為) 條文規(guī)定使政策對象發(fā)生違犯規(guī)范的行為時，受到相應(yīng)的懲罰，這是政策的消極性管制功能(有所不為) 。案例上海重罰隨地一口痰2、引導(dǎo)功能公共政策的引導(dǎo)是行為的引導(dǎo)，也是觀念的引導(dǎo)。從作用結(jié)果看，公共政策的引導(dǎo)功能有正向引導(dǎo)功能，也有負(fù)向引導(dǎo)功能。正導(dǎo)向是政策對事物發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識。3、調(diào)控功能它是指公共政策主體運用政策，在對社會公共事務(wù)出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。公共權(quán)力機(jī)關(guān)的治理是通過政策來實現(xiàn)的；或者說，政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)實行治理的手段、工具和杠桿。而所謂治理，就是對各種社會關(guān)系加以調(diào)節(jié)與控制。4、分配功能從公共政策的界定中我們就可以看出，它具有價值或利益的分配功能。這種功能需要回答三個方面的問題:將那些滿足社會需求的價值或利益向誰分配?如何分配?什么是好的乃至最佳的分配?分配功能公共政策總是保護(hù)多數(shù)人的利益，下列三種利益群體和個體易從中獲益1、與政府主觀偏好一致或基本一致者2、最能代表生產(chǎn)力發(fā)展方向者3、普遍獲益的社會多數(shù)者三、國家、政府與公共政策(一)國家與公共政策國家是產(chǎn)生于社會而又在表面上凌駕于社會之上的“特殊的公共權(quán)力”。它在本質(zhì)上將公眾的權(quán)力變成了支配公眾的權(quán)力。國家權(quán)力作為公共權(quán)力所具有的基本職能是實行政治統(tǒng)治和社會管理。因此公共政策在總體上是國家意志的體現(xiàn)，它在全社會所有成員間進(jìn)行“價值的權(quán)威性分配”，并對他們的行為具有普遍的規(guī)范作用與約束力。(二)政府與公共政策1、政府的含義與要素國家權(quán)力與社會分離的一個重要表現(xiàn)就是治理機(jī)構(gòu)的專門化和治理者的常任化，也就是形成了行使這種權(quán)力的專門機(jī)構(gòu)即國家機(jī)關(guān)和專門人員即國家官員。國家機(jī)關(guān)和國家官員通過一定類型的權(quán)力關(guān)系及其運行程序和規(guī)則而成為一個整體或系統(tǒng)，這就是政府。政府政府有廣義政府和狹義政府之分。廣義的政府是指對整個國家(社會)進(jìn)行組織管理的政權(quán)機(jī)構(gòu)，包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)。政府制定并直接實施國家政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事、文化、法律等政策。狹義的政府是指執(zhí)行人民意志的中央和地方的各級行政機(jī)關(guān)。 政府立法是政府管理主權(quán)的活動或行為，行政和司法是政府行使主權(quán)的活動或行為。政府是國家的中樞系統(tǒng)，沒有政府，國家就不能運轉(zhuǎn)。政府的要素政府的要素是體制、機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員政府存在的基礎(chǔ)是政策2、政府利益所謂公共政策，就是政府為實現(xiàn)這種社會公共利益訴求而制定的目標(biāo)和進(jìn)行的資源配置，而訴求的實現(xiàn)就意味著政府在各個社會成員間進(jìn)行的利益分配的實現(xiàn)。政府利益政府對于公共利益的界定與認(rèn)定以及公共政策的制定與執(zhí)行有很大影響。政府傳統(tǒng)上被設(shè)定為公共機(jī)關(guān)，代表并謀求社會公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性選擇學(xué)派從“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”出發(fā)研究政府與人民的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府具有自利性并謀求自身利益的最大化。這樣就有一個政府利益與社會公共利益的關(guān)系問題。政府利益政府利益=公共利益+政府自身利益所謂政府自身利益，是指政府系統(tǒng)自身需求的滿足，如政府的權(quán)力與權(quán)威、政府的業(yè)績、信譽(yù)與形象，政府工作條件與公務(wù)人員的收入和福利，等等。政府系統(tǒng)的各個部門和不同層級也各有自己的特殊利益。既然這樣，政府系統(tǒng)及其子系統(tǒng)就會有謀求自身特殊利益實現(xiàn)的自利性。諾斯悖論著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯在研究國家理論時就引入了國家利益的概念。諾斯認(rèn)為，國家有兩種職能，一是促進(jìn)社會福利最大化；二是追求自身利益的最大化。這兩個職能是相互矛盾的，即通常人們所說的諾斯悖論。政府利益諾斯根據(jù)不同國家在兩個職能的側(cè)重點不同，把國家分為三種，即“中性”的國家、契約的國家和掠奪的國家。他認(rèn)為，前兩種國家以促進(jìn)社會福利最大化為己任的、專心致志提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團(tuán)之間不偏不倚；而掠奪的國家則以促進(jìn)統(tǒng)治者利益最大化為己任、無心提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團(tuán)之間更傾向于強(qiáng)勢利益集團(tuán)。政府利益在這個分析框架中，諾斯承認(rèn)了國家有著自身的利益。而國家利益的代表就是政府。所以，從諾斯的理論中我們可以嚴(yán)格地判斷:政府除了代表社會公眾的利益外，也有著自身的利益。 政府自身利益政府自身利益的來源就是權(quán)力。由于多種原因，政府在實際工作中形成了自身利益的六個主要來源，即:政府經(jīng)營城市、政府招商引資、政府直接投資、政府批租土地、政府行政許可及政府直接管理企業(yè)。政府經(jīng)營城市一段時期以來，“經(jīng)營城市”的口號屢見不鮮，各地政府樂此不疲。然而，許多專家認(rèn)為，我國不少政府把經(jīng)營城市扭曲為政府通過出售城市資源而獲取資金收入，一談到經(jīng)營城市就是出售城市土地、出售城市資產(chǎn)。國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合司司長范恒山最近指出，“這種提法(經(jīng)營城市)不科學(xué)，而且有可能助長政企不分現(xiàn)象，損害市場秩序。” 政府經(jīng)營城市有兩個關(guān)鍵因素:第一個關(guān)鍵因素就是它能給政府帶來了巨額的收益。第二個關(guān)鍵因素就在于它是以“公共利益”為旗幟。許多城市敢不顧公眾的反對，“理直氣壯”地進(jìn)行“城市的經(jīng)營”，就是因為手中有“經(jīng)營城市”這面寫著“公共利益”的旗幟。現(xiàn)實中，有些地方的“經(jīng)營城市”已經(jīng)損害到了社會“公共利益” 政府批租土地、設(shè)立開發(fā)區(qū) 政府之所以熱衷于批租土地、設(shè)立開發(fā)區(qū)，關(guān)鍵就在于政府能夠從這些行為中獲取巨額收益。以下幾個數(shù)據(jù)能夠證明政府在土地批租和設(shè)立開發(fā)區(qū)中，通過低價征收土地、高價批租土地的方式獲取了巨額收益。案例3 誰在濫用”公共利益”P161案例(1)上海市松江工業(yè)園區(qū)污水處理工程征用新橋鎮(zhèn)民益村土地124畝，土地補(bǔ)償費共308萬元，平均每畝不足2.5萬元；(2)浦東開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，每畝耕地的征地成本約為2萬元，開發(fā)區(qū)管委會再投入6萬7萬元/畝就可基本完成開發(fā)并進(jìn)行批租； 此外，我們可以知道，上海實際批租的土地價格基本不會低于每畝30萬元。(3)2001年四川318國道征地，應(yīng)按年產(chǎn)值1014元/畝測算補(bǔ)償，而當(dāng)?shù)卣畢s下文按650元/畝測算。分析從以上案例可以看出，政府通過征收和批租土地兩個環(huán)節(jié)，每畝收益率可高達(dá)100%。所以，不少政府把土地的低價征收和高價出讓做為維持政府財政的主要方式；土地成為政府的第二財政。除了批租土地和設(shè)立開發(fā)區(qū)外，政府另一個新財源就是以“公共利益”為名興建的大學(xué)城。國家審訊署審計長李金華在向全國人大常委會匯報工作時，直陳南京、杭州、珠海、廊坊4地的“大學(xué)城”建設(shè)存在問題:大學(xué)城建設(shè)是以公共利益為名而以開發(fā)區(qū)為實的土地批租行為 關(guān)于腐敗我國腐敗的增長速度超過了我國經(jīng)濟(jì)的增長速度。盡管對貪污賄賂、挪用公款等腐敗案件的立案標(biāo)準(zhǔn)均已提高，全國各級檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂等腐敗案件在1993-1997年間仍然高達(dá)387352件，1979至1997年的18年間查處的貪污賄賂等腐敗案件平均每年以22%的速度增長，超過18年中國經(jīng)濟(jì)平均增速。關(guān)于腐敗僅2000年以來的五年間，中國檢察機(jī)關(guān)依法查處了包括多名省部級高級干部在內(nèi)的貪污賄賂等腐敗犯罪分子20余萬人，嚴(yán)厲打擊了腐敗犯罪活動。 關(guān)于腐敗瑞士洛桑管理學(xué)院定期公布世界主要國家競爭力報告中的清廉指數(shù)(CPI)，1995年中國的清廉指數(shù)為2.61，在41個國家和地區(qū)中排名倒數(shù)第二。1998年中國清廉指數(shù)為3.50，在85個國家和地區(qū)中排名為第52位，低于世界平均數(shù)(4.89)，也低于世界中間數(shù)(4.20)。1999年，中國在世界99個國家和地區(qū)中排名為第58位。關(guān)于腐敗腐敗問題在我國沒有得到根除，重要的一個原因就是政府追求自身利益；而且政府的這些追求自身利益的行為往往是以“公共利益”為名義，社會公眾事先無法有效區(qū)分政府自身利益與公共利益。 關(guān)于腐敗審計署審計長李金華日前所作的審計報告，成為6月29日十屆全國人大常委會第十六次會議分組審議時的熱門話題。委員們對審計報告和審計工作給予肯定，并指出，審計查出的問題要切實進(jìn)行整改，依法追究責(zé)任，并想方設(shè)法從體制上著手根本解決腐敗問題，提出了三個到位，即對審計出的問題責(zé)任追究要到位，監(jiān)督管理要到位，整改落實要到位。 3、政府與公共政策的關(guān)系政府過程與公共政策過程是同一的，或者說政府過程實質(zhì)上就是公共政策過程?，F(xiàn)代政府的基本活動方式就是制定和實施政策。政府過程是指在某一特定的時間橫斷面上政府活動的邏輯順序，或者說是政府動作的程序，其中心流程是政策過程。美國著名的比較政治學(xué)家阿爾蒙德依據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的研究途徑，指出這個過程的邏輯順序為利益表達(dá)。它把人們的愿望、意見、態(tài)度和信仰轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ到y(tǒng)的要求。這是邏輯的起點。利益綜合。它把各種利益訴求轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖嬖V求。政策制定。它把公共利益訴求轉(zhuǎn)換為權(quán)威性的公共政策。邏輯順序政策執(zhí)行。這是一個系統(tǒng)的輸出的過程，它把公共政策付諸實施。反饋。它把公共政策被實施于環(huán)境的結(jié)果再輸入到政府系統(tǒng)中。這是政府過程或政策過程的邏輯終點，同時又是新一輪循環(huán)的邏輯起點。如此循環(huán)往復(fù)，直至政府系統(tǒng)的解體。公共政策是政府系統(tǒng)輸出的主要產(chǎn)品。政府通過循環(huán)往復(fù)的政策過程和一系列的公共政策，規(guī)范、調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會行為，配置社會資源，分配社會價值；并采取各種刺激、說服和懲罰措施，實現(xiàn)社會控制，塑造公共秩序。4、中國:公共政策=黨的政策+人大決策+行政決策 當(dāng)代中國現(xiàn)行的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一制。從憲法規(guī)范的權(quán)力關(guān)系來看，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在整個國家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中占有首要的、全權(quán)的、不受其他權(quán)力制約的地位，是一切政府權(quán)力的唯一來源和歸宿；由全國人民代表大會派生出來的各種政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任免都取決于全國人民代表大會。四、公共政策分析的理論模型理性決策模型漸進(jìn)決策模型綜合決策模型集團(tuán)決策模型精英決策模型系統(tǒng)決策模型理性決策模型標(biāo)準(zhǔn)化(經(jīng)濟(jì)學(xué))范式應(yīng)用在政策分析中就是理性決策模型。它可解釋為獲得社會最大純收益的政策。理性決策模型也叫合理決策模型。它是根據(jù)數(shù)字和事實，用合理的科學(xué)方法與精細(xì)的計算，分析解決問題的各種政策方案的優(yōu)劣，從而求得最佳的政策或問題解決辦法，因此也叫最佳決策模型，其實質(zhì)是一種政策選優(yōu)的方法。 理性決策模型特點根據(jù)美國公共政策分析專家威廉N鄧恩(William N. Dunn)教授的總結(jié)，理性決策模型的有以下特征:(1)個人或集體決策者必須明確一個所有利益關(guān)系人達(dá)成一致的政策問題。(2)個人或集體決策者必須明確所有目的、目標(biāo)并對所有目的、目標(biāo)的排列達(dá)成一致，這些目的、目標(biāo)的取得意味著問題的解決。理性決策模型(3)個人或集體決策者必須明確有助于達(dá)成每個目的和目標(biāo)的所有政策選擇方案。(4)個人或集體決策者必須預(yù)測由于選擇每個方案而導(dǎo)致的所有結(jié)果。(5)個人或集體決策者必須根據(jù)對目標(biāo)和目的實現(xiàn)情況來比較選擇方案。(6)個人或集體決策者必須選擇最大限度地實現(xiàn)目標(biāo)的方案。對我們最大的啟示是:公共政策應(yīng)是有效目標(biāo)的達(dá)成 漸進(jìn)決策模型它把公共政策制定過程看作是對以往政策行為的不斷修正的過程。它是在以往的政策、慣例基礎(chǔ)上制定新政策，只對過去的政策作局部的調(diào)整和修改，是過去政策的延伸和發(fā)展。換句話說，漸進(jìn)決策模型是經(jīng)常修正過去的政策，而不全面更替。漸進(jìn)決策模型遵循三個基本原則，即按部就班原則，積少成多原則和穩(wěn)中求變原則。 評價漸進(jìn)決策模型在政治上比較可行，該模型對緩解矛盾沖突、維持政治穩(wěn)定和社會安定，具有現(xiàn)實的重要意義。它最根本的缺點是，在理論上和實踐上都帶有維持現(xiàn)狀和缺乏變革的保守主義色彩，使公共政策的制定成為修修補(bǔ)補(bǔ)的游戲。漸進(jìn)決策模型對我們最大的啟示是，公共政策是過失的修正。 漸進(jìn)決策模型林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型比較適合于一個高度穩(wěn)定的社會，只有在各種社會問題得到比較妥善的解決、民心相對安定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的局面下才能持久地進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。漸進(jìn)式的決策模型，不會引起重大的社會動蕩，對于中國這樣處于改革的與世界接軌的發(fā)展中國家來說，具有重要的借鑒意義。事實上，回顧20多年來中國改革開放的歷程，經(jīng)歷16年的從計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，正是一種漸進(jìn)式的改革的典范。 綜合決策模型將理性決策模型與漸進(jìn)決策模型相互取長補(bǔ)短就構(gòu)成了理想決策模型，因此也叫綜合決策模型。廣義地看，凡將兩種或兩種以上的模型混合使用、有機(jī)結(jié)合的模型都可稱為綜合決策模型。綜合決策模型理想決策模型強(qiáng)調(diào)政策制定系統(tǒng)的過程分析，它首先基于對現(xiàn)行政策的檢查與評估，避免了對所有備選方案的考察，從而吸收了漸進(jìn)決策模型的優(yōu)點，縮減了審查范圍，節(jié)約了大量開支；它也充分吸收了理性決策模型的科學(xué)方法，對所考察的方案進(jìn)行精細(xì)的測量，這就保證了方案的相對優(yōu)化，同時，它重視理性決策模型探討長期方案和創(chuàng)新方案的優(yōu)點，克服了漸進(jìn)決策模型的保守傾向。理想決策模型對我們最大的啟示是，公共政策應(yīng)是多種決策模型混合使用、取長補(bǔ)短、有機(jī)結(jié)合的結(jié)果。 集團(tuán)決策模型 又叫利益集團(tuán)模型，認(rèn)為公共政策是各利益集團(tuán)之間互動的結(jié)果。每個集團(tuán)都希望政府制定的政策能夠滿足其所爭取的利益。在追求自己的目標(biāo)時，一個集團(tuán)的行動可能會影響到另一個集團(tuán)目標(biāo)的達(dá)成。政府扮演一個重要的角色，政府的功能就是使用政策手段處理集團(tuán)之間目標(biāo)或利益的沖突，以公共政策的形式達(dá)成妥協(xié)方案，并使用行政手段實施達(dá)成的公共政策。 集團(tuán)決策模型利益集團(tuán)模型的局限性在于，它低估了政府決策者在政策制定過程中的獨立和富于創(chuàng)造性的作用，無法解釋發(fā)生天災(zāi)人禍時政府的許多反危機(jī)措施的制定；此外，在民主政治之下，人們可以通過選舉，甚至個人的呼吁，向政府提出政策主張，而未必只有通過集團(tuán)才能向政府提出政策建議。利益集團(tuán)模型對我們最大的啟示是，公共政策是利益集團(tuán)之間力量均衡的結(jié)果，是政府受集團(tuán)壓力的綜合表現(xiàn)。 精英決策模型 精英決策模型是將公共政策視為反映占統(tǒng)治地位的精英們所持的信念、價值觀和偏好的一種決策理論。該模型認(rèn)為，民眾遠(yuǎn)離公共決策過程，對政策既缺乏興趣，又所知非常有限，一般民眾很少向政府提出政策性的要求；此外，民眾力量分散，缺乏組織，具有“搭便車”的傾向。政策是從精英向下流至民眾，而不是政府響應(yīng)民情的結(jié)果。 精英決策模型精英們決定的公共政策并非一定會違背一般大眾的福祉，因為從根本上說，公共政策有賴于民眾的支持，否則政治系統(tǒng)就不會穩(wěn)定和持久，再說精英為了競選連任或流芳千古，在任期內(nèi)也必須充分表現(xiàn)其政績。精英是現(xiàn)行體制下的受益者，從而傾向于維持社會的現(xiàn)狀，其態(tài)度是相當(dāng)保守，不會輕易改變現(xiàn)行政策，即使改變也是漸進(jìn)的，而非激進(jìn)、全面的改變。精英決策模型對我們最大的啟示是，公共政策并非集合大眾的意見而形成，而是由社會上少數(shù)人所決定，尤其是在一些民主根基并不深厚的地方。 系統(tǒng)決策模型 系統(tǒng)決策模型是一種視公共政策為政治系統(tǒng)對來自環(huán)境需求反應(yīng)的決策模型。系統(tǒng)決策模型強(qiáng)調(diào)政治系統(tǒng)的環(huán)境作用，它將公共政策的制定放在政治、經(jīng)濟(jì)、社會與文化環(huán)境中進(jìn)行考察和解釋。系統(tǒng)決策模型認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)與環(huán)境的諸多因素相互作用的一種反映。在系統(tǒng)決策模型下的公共政策是系統(tǒng)的產(chǎn)出，它被視為該政治系統(tǒng)根據(jù)社會的需求與支持(投入)作出的價值再分配方案(產(chǎn)出)。系統(tǒng)決策模型系統(tǒng)決策模型是從系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用看待公共政策的一種黑箱模型，它不過問作為政治系統(tǒng)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和行為過程，只著重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會反應(yīng)。系統(tǒng)決策模型雖沒有很好地說明一項公共政策的決定是如何做出的，但它由于強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互制約，因此比較容易解釋公共政策復(fù)雜的動態(tài)特性。系統(tǒng)決策模型對我們最大的啟示是，公共政策制定系統(tǒng)是一個投入-產(chǎn)出系統(tǒng)，它要與環(huán)境相互統(tǒng)一，達(dá)到動態(tài)平衡。 五、公共政策的制定(一)公共政策運行的邏輯流程第一階段:政策問題的形成(1) 政策問題(政策要求)決策者在特定時間段所面臨的問題可謂紛繁復(fù)雜、形形色色，但并不是所有的問題都能引起政策制定者的重視。只有在滿足了特定條件后，某一問題才能轉(zhuǎn)化為政策問題，這些條件大體可以分為兩組:第一，從客觀方面說，政策問題必須具有公共的性質(zhì)。第二，從主觀方面說，政策問題必須明確表達(dá)出來，并且引起了政策制定者的足夠重視。政策問題(2) 政策議程(政府議程):在成千上萬的社會問題和社會要求中，只有其中一小部分得到了公共決策者的深切關(guān)注。(3) 政策分析(設(shè)計方案):面對復(fù)雜的政策訴求和政策問題，公共政策者需要按照一定的原則，組織以有關(guān)政策問題專家為主體的特定政策分析組織，進(jìn)行研究，提出若干可能的備選方案。第二階段:政策決定(4) 政策選擇:政策決定者根據(jù)自己對進(jìn)入政策議程的政策問題的經(jīng)驗判斷、價值偏好以及當(dāng)時的客觀情勢，綜合權(quán)衡利弊、對比分析各種備選政策方案，從中擇優(yōu)，選擇自認(rèn)為最佳的政策方案。(5)政策決定:即在經(jīng)過政策選擇后，政策決定者最終做出的，用以確立公共政策行動的法律地位、指導(dǎo)公共政策的活動方向、確定公共政策的活動內(nèi)容的決定。第二階段:政策決定(6)政策宣示(政策聲明):即法定政策主體依照法定權(quán)限和程序，通過法定的或約定俗成的方式，正式向公眾發(fā)布政策決定。第三階段:政策實施(7)政策執(zhí)行(政策輸出):泛指政府為實現(xiàn)政策宣示的內(nèi)容所采取的全部行動。(8)政策結(jié)果:即由于政府作為或不作為，因而有意無意地對社會和公眾造成的影響和結(jié)果。第三階段:政策實施(9)政策修正:即對政策在實踐中出現(xiàn)的錯誤或缺憾進(jìn)行改正。所謂政策反饋，就是指對政策在實踐中的執(zhí)行情況進(jìn)行信息反饋。中國的政策周期公共政策運行一般經(jīng)過五大環(huán)節(jié)完成其生命周期，或政策周期。(1) 政策制定(2) 政策執(zhí)行(3) 政策監(jiān)控(4)政策評估(5) 政策終結(jié)(二)社會問題、公共問題與政策問題社會問題就是要達(dá)到的狀態(tài)與觀察到的狀態(tài)之間的距離。從辯證唯物主義的觀點看，社會問題其實就是各種各樣需要解決的社會矛盾，是社會正常發(fā)展中遇到的某些偏差或重大障礙。當(dāng)社會問題的一部分涉及相當(dāng)多的社會成員或影響較大時，那么，這部分問題就具有了公共的性質(zhì)，轉(zhuǎn)化為所謂的公共問題。只有在公共問題屬于政府的政策范圍，并能夠進(jìn)入政策議程時，公共問題才能轉(zhuǎn)化為政策問題。公共政策問題所謂公共政策問題是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會大多數(shù)人感覺到現(xiàn)實中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過團(tuán)體或組織活動要求有關(guān)社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。公共政策問題公共政策的客體主要包括四類政策問題:涉及國家的政權(quán)性質(zhì)、政治體制、政府行政、政府機(jī)構(gòu)、政府人事、公民權(quán)利和義務(wù)、民族、外交、軍事等方面的政治政策問題涉及生產(chǎn)、流通、分配、消費、市場等方面的經(jīng)濟(jì)政策問題涉及環(huán)保、人口、治安、福利、保障等方面的社會政 策問題涉及科技、教育、文化、體育、衛(wèi)生等方面的文化政策 問題用于處理或解決這些特定領(lǐng)域問題的措施和辦法分別是政治政策 、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策和文化政策。(三)政策議程的含義與類型案例 城市流動人口子女教育問題1、政策議程的含義 通常是有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為予以解決的政策問題的過程。2、政策議程的類型 它分為系統(tǒng)議程和政府議程兩類。(1) 系統(tǒng)議程 又叫公眾議程，是指政治系統(tǒng)正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程。其實質(zhì)是一種政治系統(tǒng)中的公眾共同討論某一現(xiàn)象或問題的是非好壞以及社會應(yīng)持有的態(tài)度和對策的過程。(2)政府議程又叫正式議程，是指政府組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的議程。按照議程項目的新舊狀況，分為舊項目和新項目。按照建立過程中各項功能活動的先后次序分為:界定議程、規(guī)劃議程、磋商議程和循環(huán)議程。3、進(jìn)入政策議程的條件進(jìn)入政策議程的條件(1)事件或問題必須明朗而嚴(yán)重(2) 要有政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者的預(yù)測性發(fā)動(3)要有正常、民主和開放的覺察機(jī)制正常的覺察機(jī)制就是能對各種政策問題經(jīng)常保持警覺，并能對有關(guān)問題及時進(jìn)行相關(guān)討論、分析和研究，以便形成政策議程構(gòu)建的機(jī)制。民主的覺察機(jī)制是指問題的覺察機(jī)制應(yīng)該體現(xiàn)民主性。開放的覺察機(jī)制是指有關(guān)組織的問題覺察系統(tǒng)不應(yīng)是自我封閉的，而是在不影響國家安全的情況下，充分聽取和吸收各方面的反映和意見。4、進(jìn)入政策議程的障礙(1)上述各正向條件的反向條件構(gòu)成政策議程的障礙因素(2)雙重關(guān)卡:社群的價值規(guī)范；制度或程序上的限制。(3)表達(dá)方式和技巧(四)公共政策的制定公共政策的制定是公共組織特別是政府針對有關(guān)的重要問題，依照一定的程序和原則確定政策目標(biāo)，擬訂、評估和選擇有關(guān)政策方案并最終擇定的過程。案例重慶的民告官 1、確定政策目標(biāo)的原則實事求是 必須從實際出發(fā)，關(guān)鍵是政策目標(biāo)的可行性，即有充足的社會資源可資配置，且有占主導(dǎo)地位的可控環(huán)境條件配合。面向未來系統(tǒng)協(xié)調(diào)明確具體倫理考量2、公共政策方案的規(guī)劃政策規(guī)劃的含義政策規(guī)劃，也稱政策構(gòu)建。所謂政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評估政策方案與行動步驟的過程。政策規(guī)劃的主體法定的制定主體是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和研究機(jī)構(gòu)。案例青島市出租車價格聽證會3、政策方案的設(shè)計案例古巴導(dǎo)彈危機(jī)中的應(yīng)對方案及實施 設(shè)計的基本原則(1) 緊扣政策目標(biāo)。(2) 規(guī)劃多重方案。(3)方案彼此獨立。(4)方案要有創(chuàng)新。創(chuàng)新是做任何事情的生命和靈魂。(5)方案切實可行。4、政策方案的評估與擇優(yōu)(1)評估和擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)有利于元政策的實現(xiàn)；能最大限度地實現(xiàn)有關(guān)政策的目標(biāo)；消耗的政策資源盡可能地少；實現(xiàn)政策目標(biāo)的風(fēng)險程度盡可能地小；政策實施的副作用盡可能地小等等；(2)方案的評估與擇優(yōu)，是在比較的基礎(chǔ)上進(jìn)行的判斷和選擇所謂比較，就是既要抓住諸方案間的共同點，又要注意諸方案間的差異，專注于研究它們的異同點在政策執(zhí)行過程中可能造成的影響。政策方案的評估與擇優(yōu)(3)注意使用“逆向決策”方法(4)方案的評估與擇優(yōu)還須進(jìn)行系統(tǒng)的、周密的論證。審定的結(jié)果有三種可能性:通過、生效、付諸實施；否定或終止，對政策方案做出進(jìn)一步的修改或需要重新決策；擱置，即既不生效執(zhí)行，也不否定終止，而是等待事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展，到適當(dāng)時機(jī)再做最后決定。5、方案評估與擇優(yōu)主要方法預(yù)測性評估和可行性評估可行性評估主要涉及的是在諸多條件制約下實施方案在條件和后果上的可行性問題，不一定強(qiáng)調(diào)預(yù)測方法的運用?？尚行栽u估內(nèi)容(1)政治可行性 政治方案獲取政治資源支持的程度及對政治價值的影響。(2)經(jīng)濟(jì)可行性執(zhí)行方案所需的一般性資源和特殊資源的獲取和支持程度(3)行政可行性政府行政部門執(zhí)行的大小和效能的高低。內(nèi)容(4)方案是否符合憲法、法律的有關(guān)條款及精神；(5)技術(shù)可行性 方案在現(xiàn)有的技術(shù)水平下能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的程度。(6)社會可行性 指社會各個方面的構(gòu)成因素及其綜合特征對某項公共政策的認(rèn)同、接受和提供支持的可能性。傳統(tǒng)文化、觀念、倫理道德、意識形態(tài)、社會氛圍對公共政策的可行性有直接和重要的影響。(五)公共決策的科學(xué)化、民主化1、政策過程的理性化公共決策的現(xiàn)代化首先是決策過程的理性化，因為從根本上說，優(yōu)質(zhì)的公共政策以及令人滿意的政策效果來源于其過程的理性化。所謂政策過程的理性化，即公共政策的制定必須以科學(xué)的精神，經(jīng)由合法的公共權(quán)力權(quán)關(guān)，經(jīng)由合法的程序，獲得其合法性和強(qiáng)制力。2、政策過程的專業(yè)化第一，專業(yè)技術(shù)人員由于其接觸范圍廣、掌握的信息多，具有專業(yè)優(yōu)勢和特長，盡管在原則上那些處于最高層次的人有權(quán)正式?jīng)Q策，但實際上政策議程的確立常常需要考慮專業(yè)技術(shù)人員的研究意見。第二，提供政策建議，充當(dāng)咨詢參謀。第三，作為行政官僚的專業(yè)技術(shù)人員直接參與政策的執(zhí)行，他們的價值觀、素質(zhì)與利益等因素經(jīng)常影響到政策的實施效果。第四，政策的執(zhí)行效果一般也需要具有特定技術(shù)專長的人員進(jìn)行評估，他們的判斷和診斷能對政策的命運產(chǎn)生巨大的影響。3、政策過程的科學(xué)化(1)含義為了保證公共政策的效能，實現(xiàn)決策過程的科學(xué)化是非常重要的。所謂科學(xué)決策或決策過程科學(xué)化，就是決策者及其他決策參與者尊重客觀規(guī)律，采用合理的決策程序，從實際出發(fā)，充分利用現(xiàn)代科學(xué)