建立我國完善的區(qū)域規(guī)劃體系.docxVIP

借鑒國際經(jīng)驗，建立我國完善的區(qū)域規(guī)劃體系2012-11-21 內(nèi)容摘要：從區(qū)域規(guī)劃的制定過程和實施效果兩方面，比較了世界主要國家的基本做法和經(jīng)驗；比較了區(qū)域規(guī)劃的體系，規(guī)劃的目標(biāo)、重點和措施，以及規(guī)劃編制主體、程序和實施；分析了國外區(qū)域規(guī)劃在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局和促進(jìn)市場一體化、調(diào)控地區(qū)差距和改進(jìn)區(qū)域環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量等三方面的實施效果；在以上比較和分析的基礎(chǔ)上，提出了對完善我國區(qū)域規(guī)劃體系的若干啟示：一是完善區(qū)域體系制定全國性區(qū)域規(guī)劃指南，二是明確規(guī)劃目標(biāo)，特別是設(shè)定目標(biāo)要體現(xiàn)效益和均衡之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，三是規(guī)范規(guī)劃具體內(nèi)容，四是完善系統(tǒng)有效的規(guī)劃實施手段，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的落實等。 關(guān)鍵詞：區(qū)域規(guī)劃，國際經(jīng)驗，啟示 區(qū)域規(guī)劃，又稱國土規(guī)劃，是對一國范圍內(nèi)某一特定區(qū)域的人口和城鎮(zhèn)布局、資源開發(fā)過程、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)等所做出的全面系統(tǒng)安排。通過明確各區(qū)域在全國經(jīng)濟(jì)中的地位和作用、協(xié)調(diào)各區(qū)域之間分工與協(xié)作關(guān)系、實施適當(dāng)?shù)膮^(qū)域干預(yù)政策，促進(jìn)國土資源充分開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)空間布局合理化、區(qū)域發(fā)展不平衡問題有效控制，實現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)在區(qū)域空間上的協(xié)調(diào)發(fā)展。 一、國外區(qū)域規(guī)劃制定的比較 （一）從區(qū)域規(guī)劃體系看，包括沒有全國規(guī)劃指導(dǎo)和有全國規(guī)劃指導(dǎo)兩大類 沒有全國規(guī)劃指導(dǎo)的區(qū)域規(guī)劃體系的國家有英國、美國和澳大利亞，還有印度等，這些國家大多屬于海洋法系國家。英國作為最早的工業(yè)化國家也是最早遇到區(qū)域問題的發(fā)達(dá)國家。早在工業(yè)革命初期，英國就制定了具有區(qū)域規(guī)劃特點的扶貧法，意在消除貧困人口跨地區(qū)自由流動的人為障礙。進(jìn)入20世紀(jì)，英國開發(fā)最早的煤炭資源產(chǎn)地出現(xiàn)資源枯竭現(xiàn)象，工人失業(yè)增加。針對這些情況，英國制定了世界最早的老工業(yè)基地結(jié)構(gòu)調(diào)整性區(qū)域規(guī)劃；上世紀(jì)60年代根據(jù)落后地區(qū)的特點，劃分“特別開發(fā)區(qū)、開發(fā)區(qū)和中間區(qū)”分別進(jìn)行規(guī)劃，并實行了差別性的區(qū)域政策；上世紀(jì)70年代針對新興工業(yè)的發(fā)展，劃分了“企業(yè)區(qū)”和“科研工業(yè)綜合體園區(qū)”，實施了重點規(guī)劃和開發(fā)。 美國是針對經(jīng)濟(jì)落后問題地區(qū)制定區(qū)域規(guī)劃最成功的國家。上世紀(jì)30年代在克服大危機(jī)的背景下，為了刺激和擴(kuò)大需求，同時也為了解決落后地區(qū)貧困問題和生態(tài)環(huán)境問題，美國通過了“田納西河流域綜合開發(fā)法案”，出臺了著名的田納西河流域綜合開發(fā)規(guī)劃，并相應(yīng)成立了直屬聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)田納西河流域管理局，開啟了區(qū)域規(guī)劃的歷史；到上世紀(jì)六七十年代先后制定了阿巴拉契亞山區(qū)、歐扎克地區(qū)、五大湖上游地區(qū)、新英格蘭地區(qū)、沿海平原區(qū)、四角區(qū)、老四區(qū)、太平洋西北區(qū)和西南邊境區(qū)等9個區(qū)域規(guī)劃，覆蓋了大半美國國土，這些地區(qū)都具有跨行政區(qū)或跨流域的性質(zhì)。 澳大利亞也是針對問題地區(qū)制定獨(dú)立的區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，根據(jù)國情主要有三類，即海岸地區(qū)開發(fā)規(guī)劃、干旱半干旱地區(qū)整治開發(fā)規(guī)劃和土著社區(qū)開發(fā)規(guī)劃。 有全國規(guī)劃指導(dǎo)的區(qū)域規(guī)劃體系的國家有德國、法國、日本和韓國等，這些國家大多屬于大陸法系國家。德國也具有悠久區(qū)域規(guī)劃傳統(tǒng)，其近代區(qū)域規(guī)劃始于1923年的魯爾工業(yè)區(qū)總體規(guī)劃。二次大戰(zhàn)之后德國逐步形成了以行政區(qū)劃為依據(jù)的完整的四層次全國區(qū)域規(guī)劃體系，其中聯(lián)邦政府制定具有指導(dǎo)意義的“聯(lián)邦德國國土整治綱要”；州一級為“國土規(guī)劃”（或“空間規(guī)劃”）；州轄的管理區(qū)一般稱“區(qū)域規(guī)劃”；縣一般稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃”。德國區(qū)域規(guī)劃體系的特點是嚴(yán)格按照行政區(qū)劃制定各區(qū)域的開發(fā)和發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域之間也可聯(lián)合制定區(qū)域規(guī)劃，但這些規(guī)劃是為各行政區(qū)規(guī)劃服務(wù)的，沒有法定的約束作用。 法國將區(qū)域規(guī)劃稱為領(lǐng)土整治規(guī)劃，面臨的主要區(qū)域問題是經(jīng)濟(jì)過于集中在首都巴黎地區(qū)，全國其他地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后且不平衡。為解決這個問題，法國形成了以空間特征為依據(jù)的三層次區(qū)域規(guī)劃體系。1955年法國全國經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中將全國劃分為21個區(qū)，后來調(diào)整為22個區(qū)，而96個省的規(guī)劃必須符合22個區(qū)域規(guī)劃的要求；1965年又在全國經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，開始制定專門的全國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，以具體指導(dǎo)22個區(qū)的規(guī)劃。 日本和韓國區(qū)域規(guī)劃體系的特點則是全國性的區(qū)域規(guī)劃具有主要的作用，而不僅僅是指導(dǎo)性作用；而各地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃只是全國區(qū)域規(guī)劃的具體化和項目化，這是與德國、法國等的不同之處。日本從1965年至今已經(jīng)制定了6個全國區(qū)域開發(fā)綜合規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃的層級也由原來的全國、區(qū)域、都道府和市町村四級，演變?yōu)閲乙?guī)劃和廣域地方規(guī)劃兩級，全國區(qū)域規(guī)劃地位更加重要。韓國自1972年開始制定國土規(guī)劃，至今已經(jīng)有4輪，區(qū)域規(guī)劃層次以特征區(qū)域為依據(jù)，并從6軸10圈演變到3軸8區(qū)，各行政區(qū)的規(guī)劃要服從特征區(qū)規(guī)劃。 前蘇聯(lián)的區(qū)域規(guī)劃體系屬于有全國規(guī)劃指導(dǎo)的類型，其最突出的特點是，區(qū)域規(guī)劃不僅受全國總體區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)，而且還受整個國家經(jīng)濟(jì)社會計劃體系的指導(dǎo)，同時，與其他計劃一樣，這類規(guī)劃具有很強(qiáng)的指令性，是最具影響力的區(qū)域規(guī)劃。 （二）規(guī)劃內(nèi)容的比較主要涉及規(guī)劃的目標(biāo)、重點和措施 1. 國外區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)可分為共同目標(biāo)和不同目標(biāo)兩類。共同目標(biāo)是指各國區(qū)域規(guī)劃都會考慮的目標(biāo)，主要就是縮小地區(qū)差距，包括居民收入差距和公共服務(wù)差距等。這類目標(biāo)近年來在不斷深化和細(xì)化，如許多國家進(jìn)一步提出，在縮小地區(qū)差距上，要更優(yōu)先地考慮縮小居民實際社會福利差距、享受公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上的差距以及社會公共事業(yè)服務(wù)上的差距等；要把扶貧放在更加突出的位置，并作為縮小地區(qū)差距的主要目標(biāo)。 不同目標(biāo)是指各國根據(jù)自身國情和面臨的不同區(qū)域問題提出的目標(biāo)，包括就業(yè)目標(biāo)、結(jié)構(gòu)目標(biāo)、發(fā)展目的、生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等。這類目標(biāo)主要體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家和欠發(fā)達(dá)國家的不同選擇上，與各國的發(fā)展階段有著密切的關(guān)系。 發(fā)達(dá)國家區(qū)域規(guī)劃除了縮小地區(qū)差距外，還特別強(qiáng)調(diào)就業(yè)目標(biāo)、結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)以及生態(tài)環(huán)境目標(biāo)等，主要針對的是老工業(yè)基地（包括資源枯竭地區(qū)和產(chǎn)業(yè)單一的衰退地區(qū)）出現(xiàn)的問題。當(dāng)然具體到各國又還有一些差異和側(cè)重，如英國主要以降低各地區(qū)就業(yè)差距為目的；德國更強(qiáng)調(diào)國土開發(fā)均衡性的結(jié)構(gòu)目標(biāo)；美國、法國和日本則側(cè)重于促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展；北歐一些國家則以社會發(fā)展為主，如荷蘭、丹麥和瑞典等。 廣大中等和欠發(fā)達(dá)國家（包括前蘇聯(lián)、新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家）區(qū)域規(guī)劃，在注意調(diào)控地區(qū)差距的基礎(chǔ)上，更加重視發(fā)展目標(biāo)，如培育經(jīng)濟(jì)增長極、資源富集地區(qū)的開發(fā)以及具有區(qū)位優(yōu)勢重點的地區(qū)的開發(fā)等，以帶動整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這可能帶來地區(qū)差距的擴(kuò)大，與共同目標(biāo)有矛盾，一般解決之道是“抓兩頭”，在重視重點地區(qū)發(fā)展的同時，也重視最落后地區(qū)或人群的脫貧問題，以求得某種平衡。當(dāng)然，最終的結(jié)果還是要走向均衡發(fā)展。 2. 國外區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容主要決定于規(guī)劃目標(biāo)。一般而言，發(fā)達(dá)國家區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容多放在地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)項目上，如美國田納西河流域綜合開發(fā)重點是河流防洪治理、水電和水利開發(fā)、區(qū)內(nèi)交通通信設(shè)施建設(shè)以及社會公共事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程等；阿巴拉契亞綜合開發(fā)重點是山區(qū)的公路交通系統(tǒng)、被礦山開采活動破壞了的生態(tài)環(huán)境修復(fù)等。據(jù)統(tǒng)計19611971年聯(lián)邦政府撥給該地區(qū)的10.92億美元支出中，75%用于公路建設(shè)，其余用于衛(wèi)生、礦區(qū)治理、土地整理、污水處理以及水文調(diào)查等。 而其他國家和發(fā)展中國家區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，而且會將更大的精力和資源放在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特別是地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，以期用產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會滾動發(fā)展，減少對國家和外界幫扶的依賴。如前蘇聯(lián)的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容首先是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其次為相關(guān)配套設(shè)施，最后才是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且所有的項目均由國家建設(shè)。中國的區(qū)域規(guī)劃也具有這樣的特點，改革開放后地方規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)發(fā)展在很大程度上吸引了民間資本的參與，甚至一些基礎(chǔ)設(shè)施項目也開始允許民間資本的進(jìn)入。 3.國外區(qū)域規(guī)劃措施主要包括差異性稅收和財政轉(zhuǎn)移支付兩類。一般說來，海洋法系國家多使用差異性稅收措施，主要通過消除由于自然地理差異造成的不平等的競爭條件，創(chuàng)造相對公平的區(qū)際發(fā)展環(huán)境。美國是這類政策的代表。除了實施累進(jìn)的個人和企業(yè)收入稅以減輕落后地區(qū)稅賦外，美國還專門制定了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)實施不同稅率的政策，一般而言發(fā)達(dá)地區(qū)稅率高一些，而落后地區(qū)稅率低一些，落后地區(qū)財政不足部分，則通過聯(lián)邦政府的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。近年來，美國在繼續(xù)實施差異性稅收政策的基礎(chǔ)上，也開始實施對落后地區(qū)的財政專項補(bǔ)貼，以更好地支持落后地區(qū)的發(fā)展。 大陸法系國家則以財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)為主。德國是這類政策的典型。德國的區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付包括兩大類：第一類是財政性的轉(zhuǎn)移支付，其目的是各州及地方的人均稅收的平衡，這類轉(zhuǎn)移支付是無條件的，覆蓋范圍包括整個聯(lián)邦各州，所有的“富州”和“窮州”都必須參加，包括兩個層次：一是州際（或橫向）財政平衡，目的是使各州之間人均稅收實現(xiàn)平均化；二是州內(nèi)（或垂直）財政平衡，指州與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政平衡，目的是使州內(nèi)各地方之間的人均稅收平衡，其做法與橫向財政平衡類似。第二類是收入性的轉(zhuǎn)移支付，其目的是各地區(qū)居民收入的相對均衡，這類轉(zhuǎn)移支付是有條件的，覆蓋范圍只包括按一定的類型和標(biāo)準(zhǔn)劃定的所謂“問題地區(qū)”。 （三）規(guī)劃編制主體、程序和實施的比較 各國區(qū)域規(guī)劃編制主體包括中央政府專門機(jī)構(gòu)和有關(guān)機(jī)構(gòu)、地方政府專門機(jī)構(gòu)和有關(guān)機(jī)構(gòu)以及城鎮(zhèn)政府等。按照在區(qū)域規(guī)劃編制中起主導(dǎo)作用的主體的不同，可以分為以下三種情況。第一種情況是中央政府專門機(jī)構(gòu)起主導(dǎo)作用。如法國、日本和韓國等。就法國而言，中央政府設(shè)立專門的部門計劃和領(lǐng)土整治部負(fù)責(zé)全國國土規(guī)劃的制定，具體編制主體為下設(shè)的國土整治與地方活動代表處（DATAR）；22個地區(qū)政府也專門設(shè)置了區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，其規(guī)劃受中央政府規(guī)劃的制約和指導(dǎo)。日本和韓國在中央政府分別設(shè)立國土廳和國土海洋部負(fù)責(zé)全國國土規(guī)劃的制定，并指導(dǎo)全國各地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。第二種情況是以地方區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，中央政府只起協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用。如德國和北歐一些國家。德國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都設(shè)有專門的國土整治機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦政府為地方整治、建筑和城市建設(shè)部），但區(qū)域規(guī)劃的主導(dǎo)是各級地方政府，聯(lián)邦政府僅起協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用。第三種情況是中央政府和地方政府各負(fù)其責(zé)，分別制定其區(qū)域規(guī)劃。如美國，聯(lián)邦政府提出的區(qū)域規(guī)劃項目，如田納西河流域治理項目和阿巴拉契亞綜合開發(fā)項目，由聯(lián)邦政府聯(lián)合有關(guān)地方政府制定規(guī)劃，并由聯(lián)邦政府組織實施；地方政府自己的區(qū)域規(guī)劃，則由地方制定和實施，有些區(qū)域和城市規(guī)劃甚至可以由民間提出，并交由政府認(rèn)定和實施。 在區(qū)域規(guī)劃制定程序上，各國共同的程序可以概括為依法起草、多方參與、議會批準(zhǔn)、政府實施。區(qū)別主要在于發(fā)達(dá)國家一般規(guī)劃制定時間長、參與人員多、環(huán)節(jié)多、規(guī)劃期也相對較長（一般在1020年）。如歐盟國家區(qū)域規(guī)劃從起草到議會批準(zhǔn)一般需要23年時間。德國需要的時間最長，通常要34年，規(guī)劃要在議會三讀，涉及地方團(tuán)體、政府各部以及項目建設(shè)者多環(huán)節(jié)。美國制定區(qū)域規(guī)劃一般要兩年以上，首先由聯(lián)邦和地方政府組織有關(guān)專家提出方案，經(jīng)過多方討論，特別是征求有關(guān)居民的意見后，交由有關(guān)議員提出議案，議會兩院分別討論表決通過后，再交總統(tǒng)批準(zhǔn)公布實施。而后發(fā)國家和發(fā)展中國家一般規(guī)劃制定時間短、參與人員少、環(huán)節(jié)不多、規(guī)劃期也相對較短（一般在510年）。發(fā)展中國家區(qū)域規(guī)劃一般歷時1年，參加人員主要為政府官員和研究人員，社會參與程度不高，涉及部門也有限，許多規(guī)劃也不經(jīng)過議會討論，政府行政機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)就可以實施。 在規(guī)劃實施主體上，大多數(shù)國家以地方和城市政府為主，中央政府主要給予指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。其中，歐洲國家中央政府指導(dǎo)作用強(qiáng)一些。如法國，在中央政府專門設(shè)立國家領(lǐng)土整治委員會（CNAT），監(jiān)督和協(xié)調(diào)中央各部門和全國各地方貫徹執(zhí)行區(qū)域規(guī)劃各項任務(wù)；再如德國，聯(lián)邦政府大力鼓勵和提倡制定并實施涉及跨行政邊界的區(qū)域綜合規(guī)劃，這樣有利于區(qū)域一體化和融合，聯(lián)邦政府指導(dǎo)作用也可以發(fā)揮得更好。美國相對弱一些，州政府和地方政府的事務(wù)，基本上由州政府和地方在政府自行處理，但美國聯(lián)邦政府的專項區(qū)域規(guī)劃項目則由聯(lián)邦政府直接控制。 二、國外區(qū)域規(guī)劃實施的效果評價 （一）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局和促進(jìn)市場一體化方面的效果 各國特別是發(fā)達(dá)國家區(qū)域規(guī)劃在調(diào)整老工業(yè)基地、控制大城市過度擴(kuò)張、開發(fā)落后地區(qū)和形成統(tǒng)一市場方面均取得了一定的效果，其中統(tǒng)一市場的效果最為明顯。 在調(diào)整老工業(yè)基地上，德國魯爾地區(qū)、美國鋼鐵之都匹斯堡以及英國煤炭之城曼徹斯特，都經(jīng)過了長時期痛苦的轉(zhuǎn)型，目前都已經(jīng)成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要城市和地區(qū)。 在控制大城市過度擴(kuò)張上，倫敦、巴黎和東京做出了榜樣，城市功能的精簡、幾代衛(wèi)星城的建設(shè)以及新經(jīng)濟(jì)增長極的開辟使這些世界城市基本上保持了上世紀(jì)80年代初的人口和土地規(guī)模，而城市生活質(zhì)量還在不斷提高。 在開發(fā)落后地區(qū)上，世界各國的成功例子比較多，發(fā)達(dá)國家突出的成功事例有美國的田納西河流域和阿巴拉契亞山區(qū)、意大利南部地區(qū)、日本的北海道、德國的沿地中海地區(qū)以及前蘇聯(lián)的新西伯利亞地區(qū)等；新興國家和發(fā)展中國家成功的事例有巴西中部新首都巴西利亞地區(qū)、印度和巴基斯坦綠色革命地區(qū)、埃及西部沙漠綠洲地區(qū)等。 在空間市場一體化方面，區(qū)域規(guī)劃起的作用是建設(shè)必要的硬件條件，也就是區(qū)際越來越快捷、越來越有效的交通通信基礎(chǔ)設(shè)施，使區(qū)際經(jīng)常性交往越來越頻繁，產(chǎn)品和服務(wù)交易半徑越來越大、資源配置的空間越來越廣泛?？傊?，這些措施優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)的空間布局，擴(kuò)展了經(jīng)濟(jì)活動空間，比較充分地利用和發(fā)揮了各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。 （二）調(diào)控地區(qū)差距的成效 經(jīng)過幾十年區(qū)域規(guī)劃的實踐，目前發(fā)達(dá)國家區(qū)域差距已經(jīng)明顯縮小，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。如美國，2006年在50個州中特拉華州人均GDP最高，為59288美元/人，密西西比州最低為24062美元/人，兩者之比為2.45倍，明顯低于二戰(zhàn)結(jié)束初期3.5倍左右的水平，也是世界上地區(qū)差距較低的國家之一。再如歐盟，從上世紀(jì)80年代中期系統(tǒng)地實施區(qū)域協(xié)調(diào)政策以來，歐盟地區(qū)發(fā)展差距明顯縮小，1986年歐盟25個最發(fā)達(dá)地區(qū)的人均GDP（按購買力平價指數(shù)計算，下同）與25個最落后的地區(qū)的比值為2.7倍，1996年這個比值降低到2.4倍，2000年進(jìn)一步下降到2.1倍左右。還有日本，戰(zhàn)后在國民收入倍增規(guī)劃和國土綜合規(guī)劃的共同作用下，地區(qū)差距總體上呈現(xiàn)縮小趨勢，期間雖然經(jīng)歷了擴(kuò)大、縮小的反復(fù)，目前地區(qū)差距控制在較低水平上，從地方財力比較看，據(jù)統(tǒng)計，1989年高收入的東京地區(qū)財政能力指數(shù)為1.527，低收入的四國地區(qū)為0.25，前者是后者的6.1倍，到2000年實行財政轉(zhuǎn)移支付后，東京地區(qū)財政能力指數(shù)仍為1.527，四國地區(qū)則提高到1.032，兩者差距大大縮小。 發(fā)展中國家通過制定和實施區(qū)域規(guī)劃縮小地區(qū)差距，成效不一。成就主要體現(xiàn)在地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢有所緩解上。如巴西全國分為北部、東北部、中西部、東南部和南部五個地區(qū)，一般來說東南部最發(fā)達(dá)，南部發(fā)達(dá)，東北部處于發(fā)展之中，中西部和北部較為落后。近年來，區(qū)域差距還在繼續(xù)擴(kuò)大，但擴(kuò)大的趨勢有所緩解，從基尼系數(shù)看，已從1980年的0.59降至2007年的0.53. （三）改進(jìn)環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量的成效 區(qū)域規(guī)劃的實施使地區(qū)優(yōu)勢得到更好的發(fā)揮，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源條件比較匹配，地方的環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量得到明顯的改善。突出的例子是上個世紀(jì)50年代至70年代“世界八大公害事件”所在地區(qū)的環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量都有了明顯改善。如倫敦?zé)熿F事件、比利時“馬斯河谷”事件、日本水俁汞中毒事件、日本四日市哮喘事件等。通過區(qū)域規(guī)劃的綜合治理，不僅消除了環(huán)境污染的影響和危害，而且還促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境向更好方向發(fā)展。另外的事例就是上世紀(jì)30年代美國中部的“黑風(fēng)暴”事件和50年代前蘇聯(lián)西西伯里亞的“大風(fēng)沙”事件，都是通過實施區(qū)域規(guī)劃而得到有效控制的。還有一個事例就是上個世紀(jì)60年代至80年代發(fā)生在南亞地區(qū)的農(nóng)業(yè)“綠色革命”，通過大規(guī)模系統(tǒng)的水利建設(shè)，一方面保障了農(nóng)田的灌溉用水，提高了糧食產(chǎn)量，另一方面也給干旱半干旱地區(qū)引來了寶貴的水資源，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境條件。 三、若干啟示 1.完善區(qū)域體系，制定全國性區(qū)域規(guī)劃指南。從各國的經(jīng)驗看，區(qū)域規(guī)劃的前提是建立完善的區(qū)劃體系。目前我國已經(jīng)具備建立完善的多層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的條件。根據(jù)我國國情，可以考慮建立如下4層次區(qū)域體系。第一個層次，宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次，目的在于從全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體上揭示一個大國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本態(tài)勢和特點；第二個層次，綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)哟?，主要目的是統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)大型跨區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項目，如區(qū)際高速公路、鐵路以及航運(yùn)等交通線路與樞紐工程、區(qū)際通信工程、大型水利工程等，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造必要的硬件條件；第三個層次，特色經(jīng)濟(jì)區(qū)層次，又可稱城鎮(zhèn)群地區(qū)，這個層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃主要著眼于在較細(xì)的產(chǎn)業(yè)分類層次、甚至產(chǎn)品層次上，建立合理的區(qū)域分工與合作關(guān)系，以形成各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；第四個層次，基本經(jīng)濟(jì)區(qū)層次，又可稱為城市圈地區(qū)（本質(zhì)上是城市與其直接腹地組成的區(qū)域），目的在于建立生產(chǎn)與生活一體化的基本區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的目的。 在完善的區(qū)域體系基礎(chǔ)上，還需要制定全國性區(qū)域規(guī)劃指南，以指導(dǎo)全國各地區(qū)按照全國“一盤棋”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的要求，制定出既符合全國總體要求又能突出地方特色的合理區(qū)域規(guī)劃來。全國性區(qū)域規(guī)劃指南的目的：一是在還沒有區(qū)域規(guī)劃法的情況下，起到指導(dǎo)各類地區(qū)制定綜合和專業(yè)性區(qū)域規(guī)劃的作用；二是落實全國性重大經(jīng)濟(jì)社會、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)項目的區(qū)域布局；三是協(xié)調(diào)各區(qū)域規(guī)劃中的重要分工協(xié)作關(guān)系，確保區(qū)域市場一體化的形成和鞏固；四是明確中央政府對各類規(guī)劃區(qū)域發(fā)展的總體政策等。 2.明確規(guī)劃的目標(biāo)，特別是設(shè)定的目標(biāo)要體現(xiàn)效益和均衡之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。國外區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)是比較明確的，大體上可分為效益目標(biāo)和均衡目標(biāo)兩類，其中發(fā)達(dá)國家多注重均衡目標(biāo)，而新興國家和發(fā)展中國家多注重效益目標(biāo)。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要時期，在各區(qū)域規(guī)劃中，協(xié)調(diào)好效益目標(biāo)和均衡目標(biāo)之間關(guān)系的問題，已經(jīng)擺上了議事日程。要根據(jù)我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，按照主體功能區(qū)的要求，對不同區(qū)域提出不同的規(guī)劃目標(biāo)。如對資源已經(jīng)或接近枯竭的地區(qū)，要突出地提出就業(yè)目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型目標(biāo)；對經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度密集的地區(qū)要突出提出生態(tài)環(huán)境目標(biāo)和社會發(fā)展目標(biāo)；對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)則需要突出提出國土整治目標(biāo)；對有發(fā)展經(jīng)濟(jì)條件但目前尚落后地區(qū)，則可以突出地提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。 3.規(guī)范規(guī)劃的具體內(nèi)容。根據(jù)國外的經(jīng)驗，區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容可以概括為四個方面，即資源開發(fā)、人口城鎮(zhèn)分布、產(chǎn)業(yè)布局和污染控制與生態(tài)維護(hù)。資源開發(fā)，是區(qū)域規(guī)劃的起點，任何地區(qū)都有其相對的具有比較優(yōu)勢的資源，這是區(qū)域分工協(xié)作的基礎(chǔ)，任何區(qū)域也都需要發(fā)展，只是各個地區(qū)“發(fā)展”的內(nèi)容和方式不同，從具有比較優(yōu)勢的資源開發(fā)開始，是區(qū)域發(fā)展的基本規(guī)律。 人口城鎮(zhèn)分布，是區(qū)域規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點，以人為本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域規(guī)劃的根本目的，人口城鎮(zhèn)分布受制于人類天性（群居性）、自然條件和經(jīng)濟(jì)活動等因素，在目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，人口城鎮(zhèn)分布合理的模式是“大分散、小集中”，即人類以集體的方式（包括城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村），在宏觀空間上可以分布在任何值得開發(fā)的國土上，在微觀空間上則需要盡可能地集中分布在越來越大的居民點上，這樣才能既確保整個國土的