論公共政策中的公民參與.pdf

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 碩士學(xué)位論文 論公共政策中的公民參與 姓名 杜樂(lè)翔 申請(qǐng)學(xué)位級(jí)別 碩士 專業(yè) 行政管理 指導(dǎo)教師 陳季修 20070301 摘要 如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共政策體制的科學(xué)化 民主化是擺在我們面前的一個(gè)重要課 題 而公民參與公共政策正是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化 民主化的重要途徑 在二十一世 紀(jì)的今天 公民參與公共政策的形式不僅僅是傳統(tǒng)代議制下的投票選舉 而是更 強(qiáng)調(diào)公民積極地參與到公共政策制定 執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)中去 政府與公民之間不 應(yīng)該是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系 而應(yīng)該是一種合作的形式 在兩者的合作過(guò)程中實(shí) 現(xiàn)還政于民 實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)利向社會(huì)的回歸 在當(dāng)今的公共政策中公民應(yīng)當(dāng)成為政 策制定的主角 政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公民參與公共政策做出積極地回應(yīng) 通過(guò)兩者的互動(dòng) 實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化 本文從公民參與的概念入手 明確了公民作為參與公共政策的主體是為了追 求公共精神和公民資格的實(shí)現(xiàn) 公民參與的范圍覆蓋公共政策全過(guò)程 目的是為 了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化 促進(jìn)民主的發(fā)展 公民參與公共政策是一個(gè)漸進(jìn)式的 過(guò)程 從參與身邊的公共事務(wù)逐步擴(kuò)展到參與國(guó)家重大議題的討論 與民主參與 較為發(fā)達(dá)的國(guó)家相比 我國(guó)公民參與公共政策尚處于初級(jí)階段 借鑒其理論和實(shí) 踐經(jīng)驗(yàn)具有一定的必要性 結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家公民參與公共政策的理論與實(shí)踐 本文 構(gòu)建了一套公民參與公共政策的新模式 提出通過(guò)轉(zhuǎn)變公民與行政人員之間的角 色 建立互動(dòng)式的公民參與公共政策制度來(lái)實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共政策的積極參與 本 文利用構(gòu)建的公民參與公共模式和我國(guó)公民參與公共政策的現(xiàn)實(shí)制度安排進(jìn)行 了對(duì)比的設(shè)想 發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)存制度中存在的不足 并對(duì)其加以分析 在文章最后一 章針對(duì)理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距 提出了相應(yīng)的完善措施 包括培育薪型公民和具 有公共行政精神的行政人 完善公民參與公共政策的制度 以發(fā)展非營(yíng)利組織為 路徑選擇構(gòu)建我國(guó)的公民社會(huì)和培育我國(guó)社會(huì)資本以解決民主與效率之間矛盾 的內(nèi)容 關(guān)鍵詞 公民參與公共政策公民參與公共政策制度 A b s t r a c t I ti sa l li m p o r t a n ti s s u ef o rU St om a k eo u rp o l i c ys y s t e mm o r es c i e n t i f i cd e m o c r a t i c T h e p u b l i c sp o l i c y p a r t i c i p a t i o ni sa ni m p o r t a n tw a y t or e a l i z ei t I nt h e2 1 s tc e n t u r y t h ef o r mo ft h ep u b l i c sp o l i c y p a r t i c i p a t i o ni sn o to n l yp o l i t i c a lv o t e b u ta l s o p a r t i c i p a t i o ni n t ot h ew h o l ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c e W em U S tc h a n g eg o v e r n m e n t S l e a d i n gr o l ei nt h ep o l i c y m a k i n g G o v e r n m e n ta n d c i t i z e ns h o u l db ec o o p e r a t o ri nt h e f i e l do fp u b l i cp o l i c y D u r i n gt h ep r o c e s so fc o o p e r a t i o n t h er i g h to fp o l i c y m a k i n g w i l lr e t u r nt oc i t i z e nf r o mt h eg o v e r n m e n t T o d a y c i t i z e ns h o u l db el e a d i n ga c t o ri n t h ep o l i c y m a k i n g w h i l et h eg o v e r n m e n ts h o u l dm a k ea c t i v er e s p o n dt oc i t i z e n T h e m a x i m i z a t i o no f p u b l i ci n t e r e s tc a nb er e a l i z e di nt h em u t u a lp r o c e s s T h ep a p e ra n a l y z e st h ec o n c e p to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o na n dm a k e s 翻玳t h a tc i t i z e n p a r t i c i p a t e st h ew h o l ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c ya n dt h ea i m so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n a l et o p u r s u i tp u b l i cs p i r i ta n dr e a l i z a t i o no fc i t i z e n s h i pa n dt o r e a l i z et h e m a x i m i z a t i o no f p u b l i ci n t e r e s ta n dd e v e l o pd e m o c r a c y T h ep a p e rt r i e st oe s t a b l i s ha n e ws y s t e mo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n t op u b l i cp o l i 呦b a s e do nt h et h e o r i e sa n d p r a c t i c ef r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s C o m p a r i n gt h en e ws y s t e mw i t ht h ee x i s t i n g C h i n e s os y s t e mo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n t op u b l i cp o l i c y w ef i n dt h a tt h e r ea l es o m e p r o b l e m si nO u re x i s t i n gs y s t e m I nt h el a s tp a r to f t h ep a p e r w et a k es e r i a lm e a s u r e s t oi m p r o v eO U rs y s t e mo f c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n t 0p u b l i cp o l i c y K e yw o r d s c i t i z e np a r t i c i p a t i o np u b i cp o l i c y t h es y s t e mo fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni n t op u b l i cp o l i c y n 學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明 今所呈交的 論公共政策中的公民參與 論文是 我本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的科研成果 盡我所知 文中除了特別加以標(biāo)注和致謝的地方外 論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā) 表或撰寫(xiě)的內(nèi)容及科研成果 也不包含為獲得首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)或其 他教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書(shū)所使用過(guò)的材料 V 1 11 作者簽名 習(xí)圭 芻 彳幽 一日期 蕾三型年上月 生E t J 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū) 本文完全了解首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)有關(guān)保留 使用學(xué)位論文的有關(guān) 規(guī)定 即 學(xué)校有權(quán)保留送交論文的復(fù)印件 允許論文被查閱 借閱 或網(wǎng)絡(luò)索引 學(xué)校 q 以公布論文的全部或部分內(nèi)容 可以采取影印 縮印或其他復(fù)制手段保存論文 保密的論文在解密后應(yīng)遵守此規(guī)定 作者孫套車翔導(dǎo)師簽名 峭隰過(guò)年上月扛日 1 1 研究的意義與目的 1 引言 從我國(guó)行政管理發(fā)展歷史來(lái)看 我國(guó)傳統(tǒng)的行政觀念是一種高度集權(quán)的計(jì)劃 經(jīng)濟(jì)理念 政府的職能涵盞社會(huì)的各個(gè)層面 政府無(wú)所不知 無(wú)所不能 是絕對(duì) 的 至高無(wú)上的 社會(huì)必須受制于這一中心 民眾必須服從于政府的管制 在這 種管理理念的支配下 政府和公民之間的主次 輕重關(guān)系被顛倒 在公共政策領(lǐng) 域 政府起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用 政府有權(quán)提出和篩選公共政策的議題 制定和選 擇公共政策方案 執(zhí)行公共政策和評(píng)估其效果 公民處于公共政策制定的邊緣地 位 只能被動(dòng)的執(zhí)行和接受政策 即使公民參與到政策過(guò)程也只是流于形式 由 于受到政府意志的影響 自身利益無(wú)法得到真實(shí)的表達(dá) 因此 大多數(shù)公民對(duì)參 與公共政策持一種否定和冷漠的態(tài)度 改革開(kāi)放以后 經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革 的不斷深化促使公民獨(dú)立自主意識(shí) 政治參與意識(shí)以及政治民主化意識(shí)逐步增 強(qiáng) 公民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到 作為國(guó)家和社會(huì)的主人 在公共政策過(guò)程中就應(yīng) 當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位 公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體 對(duì)象 而存 在 被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案 而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表 達(dá)自己的意愿 具體過(guò)問(wèn)公共政策制定 執(zhí)行和反饋的全過(guò)程 為了適應(yīng)社會(huì)主 義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主化建設(shè)的需要 政府的行政觀念也發(fā)生了很大程度的轉(zhuǎn) 交 政府意識(shí)到只依靠自己的力量已無(wú)法應(yīng)付復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題 展開(kāi)政府與公民 之間的合作 使公民積極參與公共政策己經(jīng)成為一種必然 從全球范圍來(lái)看 行政社會(huì)化 科學(xué)化 專業(yè)化特征的日益凸顯 加之政治 民主化進(jìn)程的推進(jìn) 行政民主化的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯 當(dāng)代國(guó)際社會(huì)科學(xué)界關(guān)注 的主導(dǎo)性論題是政府與公民之間的關(guān)系問(wèn)題 政治參與是現(xiàn)代民主政治的核心 科恩在 論民主 中指出 民主過(guò)程的本質(zhì)就是參與決策 現(xiàn)代公共政策本質(zhì) 上是由政府代表民眾意愿對(duì)社會(huì)發(fā)展作出正確選擇和判斷的過(guò)程 政府每一項(xiàng)公 共政策的制定 執(zhí)行都離不開(kāi)民意的基礎(chǔ) 政府在公共政策制定過(guò)程中有沒(méi)有民 眾的參與 是否真正代表民眾 是否是民眾利益需求的最終體現(xiàn) 決定著公共政 策的合法性 合理性和實(shí)施的有效性 在今年的兩會(huì)中 我國(guó)的民主制度建設(shè)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注 國(guó)家領(lǐng) 導(dǎo)人對(duì)民主制度的建設(shè)給予高度重視 溫家寶總理指出 社會(huì)主義民主歸根結(jié)底 是讓人民當(dāng)家作主 這就需要保證人民的民主選舉 民主決策 民主管理和民主 l 引言 監(jiān)督的權(quán)利 就是要?jiǎng)?chuàng)造一種條件 讓人民監(jiān)督和批評(píng)政府 就是要在平等 公 正和自由的環(huán)境下 讓每一個(gè)人都得到全面的發(fā)展 就是要充分發(fā)揮人的創(chuàng)造精 神和獨(dú)立思維的能力 此外還指出 要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主發(fā)展建設(shè)必須加強(qiáng)城鄉(xiāng) 基層自治組織建設(shè) 擴(kuò)大基層民主 完善政務(wù)公開(kāi) 村務(wù)公開(kāi)等制度 保證人民 依法直接行使民主權(quán)利 各級(jí)政府要堅(jiān)持科學(xué)民主決策 完善重大問(wèn)題集體決策 制度 專家咨詢制度 社會(huì)公示和聽(tīng)證制度 決策責(zé)任制度 依法保障公民的知 情權(quán) 參與權(quán) 表達(dá)權(quán) 監(jiān)督權(quán) 面對(duì)國(guó)際 國(guó)內(nèi)民主化趨勢(shì)的要求 根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情 如何實(shí)現(xiàn)公民積 極地參與公共政策是擺在我們面前的一個(gè)重要問(wèn)題 本文正是針對(duì)當(dāng)前這一要 求 希望為我國(guó)公民政策參與做出一些有益的嘗試 通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家公民參與 的理論和實(shí)踐 提出一個(gè)符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的公民參與公共政策構(gòu)想制度 1 2 國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)綜述 1 2 1 國(guó)外研究動(dòng)態(tài)綜述 西方對(duì)于公民參與政策的理論研究時(shí)間很長(zhǎng) 并且具有一定的深度和廣度 我們可以從歷史發(fā)展的角度綜述與本題有關(guān)研究成果 2 0 世紀(jì)早期的公共行政專家 學(xué)者對(duì)公民參與行政管理持否定的態(tài)度 這 種觀點(diǎn)的典型代表是美國(guó)的伍德羅 威爾遜總統(tǒng) 威爾遜和其他早期理論家認(rèn)為 公民參與應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)域的適當(dāng)范疇 相反 公民參與不適于公共行政領(lǐng)域的范 疇 它最好是遠(yuǎn)離職業(yè)化的行政官員 2 0 世紀(jì)7 0 年代針對(duì)政府與公民之間關(guān)系越來(lái)越緊張的實(shí)際情況 許多西方 學(xué)者提出新公民參與理論 該理論主張公民參與管理和決策民主化 強(qiáng)調(diào)要重視 公民參與對(duì)于公共政策與民主價(jià)值的影響 新公民參與的理論雖得到實(shí)踐的支 持 但仍存在問(wèn)題 主要集中于誰(shuí)是參與的主體 參與是否會(huì)造成民主與效率的 沖突 2 0 世紀(jì)7 0 年代至8 0 年代 西方學(xué)者通過(guò)不斷的實(shí)踐對(duì)公民參與政策的過(guò) 程有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí) 例如科爾在他的一個(gè)案例中得出結(jié)論 社區(qū)保險(xiǎn)組織的 所有項(xiàng)目都經(jīng)歷了相當(dāng)一段時(shí)間的磨合 在此期間 顧客的參與并沒(méi)有特別的有 效 事實(shí)上 在這里 存在著一個(gè)有日共睹 普遍的發(fā)展循環(huán) 其中的各個(gè)階段 似乎是從最樂(lè)觀主義到?jīng)_突對(duì)抗 再?gòu)慕┚值秸{(diào)解斡旋到有效制定 據(jù)此 學(xué)者提出公民參與政策中的隨機(jī)性觀點(diǎn) 即要發(fā)現(xiàn)公民參與方式選擇隨環(huán)境變化 2 引言 而變化的優(yōu)勢(shì)所在 當(dāng)前 研究的重點(diǎn)在于如何清晰地闡明隨機(jī)理論的詳盡的思想 即應(yīng)由誰(shuí)參 與或誰(shuí)不參與 公民參與怎樣影響了管理者的日常工作 公民參與如何影響了公 共政策的質(zhì)量 1 2 2 國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài)綜述 公民參與公共政策一直是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的一個(gè)重要課題 在現(xiàn)在的研究成果 中 有宏觀層面的論述 也有微觀方面的論述 以下是國(guó)內(nèi)學(xué)者在本題方面的主 要研究成果 1 從系統(tǒng)論的角度研究 一部分學(xué)者認(rèn)為決策參與體系研究是政府管理組 織系統(tǒng)運(yùn)行設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容之一 分析了參與型決策體制研究應(yīng)當(dāng)考慮的因素 迸一步闡明了設(shè)計(jì)參與決策體制的內(nèi)容 方法與步驟體系 達(dá)到提高政府能力的 目的 參與方式可分為解放前的革命性參與和改革開(kāi)放后的利益參與 對(duì)參與途 徑的研究包括立法監(jiān)督 社會(huì)監(jiān)督 民意表達(dá)和預(yù)算控制 2 從社會(huì)轉(zhuǎn)型和公民參與關(guān)系的角度研究 持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為公民以 政策主體和個(gè)體的雙重身份參與和影響政策過(guò)程的行為 社會(huì)轉(zhuǎn)型與公民參與兩 者之間存在必然的互動(dòng)關(guān)系 學(xué)者們從我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治體制 經(jīng)濟(jì)體制 依 法治國(guó) 政府管理信息化 行政模式 公民素質(zhì)六個(gè)方面的變化 從宏觀層面上 討論了社會(huì)轉(zhuǎn)型與公民政策參與的互動(dòng)關(guān)系 并提出了政府的對(duì)策 如樹(shù)立參與 型的政策觀念 確立價(jià)值兼容和利益雙贏的政策目標(biāo) 規(guī)范各類政策主體的地位 與功能 扶植民間政策研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展等等 3 從公民參與的途徑角度進(jìn)行研究 該觀點(diǎn)認(rèn)為公民通過(guò)合法的途徑和方 式直接或間接參與和影響公共政策 表達(dá)自身利益要求和意愿的一般公民政治行 為及過(guò)程 是公民參與公共政策過(guò)程表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益的最直接 最有效面且 效果最明顯的政治參與形式 公民政策參與對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化 民主化 保證公共政策利益方向以及維護(hù)政策體系合法性方面具有重要的作用 在社會(huì)轉(zhuǎn) 型期推進(jìn)和完善公共政策參與必須從發(fā)展政策參與的物質(zhì)基礎(chǔ) 建立參與型政治 文化以及政策參與制度化等三個(gè)方面來(lái)加以推進(jìn) 1 3 研究方法 1 歷史唯物主義理論作為理論分析工具 研究社會(huì)政治現(xiàn)象 當(dāng)然要以辯 3 引言 證唯物主義和歷史唯物主義為指導(dǎo) 這是貫穿本文的基本方法 也是本文方法論 的基礎(chǔ) 同時(shí)本文還有針對(duì)性地借鑒了一些國(guó)內(nèi)外相關(guān)的理論研究成果 尤其是 在政治參與理論方面 2 文獻(xiàn)法 通過(guò)查閱公共政策相關(guān)資料 包括法律法規(guī)條文 書(shū)刊 著作 論文以及研究報(bào)告等等 進(jìn)而更好地理解公民參與公共政策的過(guò)程 3 比較分析方法 主要通過(guò)對(duì)比中外公民參與公共政策制度的對(duì)比分析 研究我國(guó)公民參與公共政策制度存在的問(wèn)題 在比較分析的基礎(chǔ)上 提出理想的 公民參與公共政策模式 對(duì)現(xiàn)有公民參與公共政策制度進(jìn)行完善 同時(shí) 借助新公共行政理論 新公共管理理論以及新公共服務(wù)理論的研究成 果對(duì)我國(guó)公民參與公共政策過(guò)程中的困境加以研究 提出自己的一些建議 1 4 研究?jī)?nèi)容和思路 本文首先從五個(gè)方面對(duì)公民參與這一范疇進(jìn)行了立體化的分析 進(jìn)而在評(píng)述 國(guó)外公民參與理論的基礎(chǔ)上 提出了一套公民參與公共政策的理想模式 并以次 為藍(lán)本對(duì)我國(guó)公民參與公共政策的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了全面的反思 最后 綜合全文對(duì)如 何改善我國(guó)公民參與公共政策的現(xiàn)實(shí)狀況做出了對(duì)策分析 具體內(nèi)容如下 第一章是分析公民參與的范疇 主要包括公民參與的主體 公民參與的客體 公民參與的動(dòng)機(jī) 公民參與的方式以及公民參與的程度 第二章是對(duì)公民參與相關(guān)理論進(jìn)行綜述 主要包括傳統(tǒng)公共行政理論 新公 共行政理論 新公共管理理論以及新公共服務(wù)理論 第三章是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有公民參與公共政策制度進(jìn)行分析 結(jié)合國(guó)外公民參與公 共政策理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì) 提出一套理想的公民參與公共政策模式 第四章分析了我國(guó)現(xiàn)有公民參與公共政策制度存在的主要問(wèn)題以及問(wèn)題產(chǎn) 生的原因 第五章針對(duì)公民參與公共政策中理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距 提出相應(yīng)的政策建 議 4 2 公民參與的基本范疇 關(guān)于公民參與定義 學(xué)者們已作過(guò)相當(dāng)豐富的研究 大致分為兩類 廣義的 公民參與概念和狹義的公民參與概念 廣義的公民參與概念 持該種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為 公民參與覆蓋整個(gè)政治過(guò)程 如 公民參與是公民自愿地通過(guò)各種合法方式參與政治生活的行為 或指社會(huì)成 員在選擇統(tǒng)治者和直接或間接地在形成公共政策過(guò)程中所分享的那些自愿活動(dòng) 從廣義的角度來(lái)看 公民參與既包括政治領(lǐng)導(dǎo)人的選舉 也包括公民直接或間接 地參與公共政策的過(guò)程 狹義的公民參與的概念 持該類觀點(diǎn)的學(xué)者主要是從各自具體的研究領(lǐng)域?qū)?公民參與的概念進(jìn)行闡述 如從公共政策的角度來(lái)研究 公民參與是指對(duì)某項(xiàng)公 共事務(wù)或政策具有利害關(guān)系的個(gè)人或團(tuán)體 直接涉入政策過(guò)程中 以影響政策結(jié) 果或了解 熟悉有關(guān)該政策信息的一種咨詢活動(dòng) 1 從政治學(xué)角度來(lái)研究 公民 參與是指人民通過(guò)投票 組黨 加入政治的利益團(tuán)體等活動(dòng) 用以直接或間接地 影響政治之決定的行動(dòng) 還有從社區(qū)的角度對(duì)公民參與加以界定 公民參與是社 區(qū)的居民運(yùn)用權(quán)力 以決定有關(guān)社區(qū)中一般事務(wù)的過(guò)程 2 從上述對(duì)公民參與的定義來(lái)看 無(wú)論是廣義的還是狹義的概念都有其不足之 處 廣義的概念過(guò)于泛泛 并沒(méi)有指明公民參與的本質(zhì) 而狹義的概念只是從某 一個(gè)角度切入 其對(duì)公民參與的認(rèn)識(shí)必然給人造成 盲人摸象 的感覺(jué) 因此 本文擬從五個(gè)緯度對(duì)公民參與的概念加以分析從而使對(duì)其的理解更為深刻和全 面 這五個(gè)緯度是分別是 公民參與的主體 公民參與的客體 公民參與的動(dòng)機(jī) 公民參與方式 公民參與的限度 2 1 公民參與的主體 公民參與的主體當(dāng)然是公民 但如何理解 認(rèn)識(shí)和界定 公民 這個(gè)主體卻 需要進(jìn)行較為系統(tǒng)的分析 根據(jù)法律的定義 公民是指具有一個(gè)國(guó)家的國(guó)籍 并 根據(jù)該國(guó)的憲法和法律規(guī)定 享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人 從法理的角度來(lái)看 公 民是一種法權(quán)身份 即一個(gè)人只有當(dāng)他擁有并能自由行使民主政治的最高法律 憲法 所賦予他的全部權(quán)利時(shí) 他才算具有公民權(quán) 他體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)的民主 1 李圈強(qiáng) 現(xiàn)代公共行政中的公民參與 j E 京 經(jīng)濟(jì)管理出皈社 2 0 0 4 P 3 6 2 王振海 新稅角下的政治 關(guān)于社區(qū)政治發(fā)展的專題研究 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 1 9 9 5 P 9 4 公民參與的基本范疇 法制性質(zhì) 同時(shí) 公民享有的權(quán)利從根本上說(shuō)是政治權(quán)利 也就是說(shuō)政治意義上 的公民是與公民政治權(quán)利緊密地聯(lián)系在一起的 公民政治權(quán)利表明的是公民個(gè)人 作為政治行為的主體 得以自主地參與公共事務(wù) 如果個(gè)人在政治生活中獲得了 自主性時(shí) 他是作為公民而存在 在政治共同體中 一方面 公民對(duì)于個(gè)人事務(wù) 的自主與自決 即對(duì)私人利益的獨(dú)斷與抉擇 另一方面 公民能夠參與對(duì)公共事 務(wù)的決定 即對(duì)公共利益的判斷與抉擇 公民的概念體現(xiàn)出的是一種資格 權(quán)利 和義務(wù) 在我國(guó)除了公民的概念外 使用最為普遍的一個(gè)概念是人民 在新中國(guó)成立 初期 公民的概念被人民所取代 人民 與 敵人 是相對(duì)立的一組政治概念 人民 既是一種政治本位傾向同時(shí)也是一種義務(wù)本位傾向 敵人 已被剝奪 了 公民 的權(quán)利 人民 是取得政治權(quán)利的唯一標(biāo)準(zhǔn) 人民 的概念在當(dāng)時(shí) 具有明顯的階級(jí)出生的特性 與當(dāng)時(shí)的時(shí)代特點(diǎn)和政治要求相符合 但在我國(guó)改 革開(kāi)放以后 這個(gè)詞已不符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的要求 我國(guó)第五次憲法修正案明確 規(guī)定 凡是具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民 黨的十五屆 五中全會(huì)通過(guò)的 關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議 建議 將法治從工具論的觀念提升到 重要目標(biāo) 的理念上 同時(shí) 重新確認(rèn)了 公民 及 公民參與 的概念 明確提出了 擴(kuò)大公民有序的政治參與 引導(dǎo)人民群眾 依法參與經(jīng)濟(jì) 文化和社會(huì)事務(wù)的管理 特別是2 0 0 4 年3 月1 4 日十屆全國(guó)人 大二次會(huì)議通過(guò)的 中華人民共和國(guó)憲法修正案 在第十八條中增加了推動(dòng) 政 治文明 發(fā)展這一概念 對(duì)公民的政治權(quán)利 對(duì)公民參與的有利實(shí)施了根本的保 障 所以 公民參與的主體應(yīng)當(dāng)是公民 此外 還需對(duì) 公民 的概念進(jìn)一步分析 是全體公民參與還是普通公民 參與 問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府工作人員在公民參與過(guò)程中的定位 持全體公民參與 觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為 政府工作人員作為公民其行為理應(yīng)屬于公民參與 而持普通公 民參與觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為 當(dāng)以政府工作人員參與公共事務(wù)和公共政策時(shí)其行為不 屬于公民參與 其實(shí)政府工作人員本身兼有兩種身份 當(dāng)其履行國(guó)家公職時(shí) 他 的公民身份處于第二位 當(dāng)未行使國(guó)家賦予的公共權(quán)力時(shí) 政府人員只是以普通 公民的身份參與公共事務(wù)和公共政策 因此 公民參與的主體應(yīng)當(dāng)普通公民 最后 參與公共事務(wù)和決定過(guò)程中的公民應(yīng)該是 積極的公民 而不是 消 極的公民 公民不僅具有法律意義而且具有政治意義 從法律意義上講 國(guó)籍 是取得公民資格的惟一條件 擁有一國(guó)國(guó)籍意味著享有公民的權(quán)利和承擔(dān)公民的 義務(wù) 有權(quán)參與國(guó)家的政治生活 但從現(xiàn)實(shí)的政治意義上來(lái)看 需要每位公民通 6 公民參與的基本范疇 過(guò)履行法律賦予的權(quán)利 積極的投身于公共事務(wù)當(dāng)中 才能實(shí)現(xiàn)自己的公民資格 著名的黑堡宣言認(rèn)為 在治理過(guò)程中 除了行政官僚要重新定位自己的角色之外 也需要積極的公民參與 因此有必要對(duì)公民資格的內(nèi)涵進(jìn)行重新構(gòu)建 公民資格 不應(yīng)該是被動(dòng)的由公民所認(rèn)同的社群所給予 麗是由公民本身在積極參與公共事 務(wù)的行動(dòng)中構(gòu)建而成 所以 參與主體應(yīng)當(dāng)是為了實(shí)現(xiàn)公民資格而積極參與公共 事務(wù)及決定的公民和公民團(tuán)體 2 2 公民參與的客體 公民參與的客體實(shí)際是指公民參與什么 在當(dāng)代社會(huì)中 公民參與涉及領(lǐng)域 十分廣泛 具體內(nèi)容涵蓋各個(gè)方面 以我國(guó)公民參與的客體為例 對(duì)其從時(shí)間和 空間的角度加以區(qū)分研究 首先 回顧我國(guó)的公民參與的歷史 我們可以發(fā)現(xiàn)隨 著我國(guó)的不斷發(fā)展公民參與的內(nèi)容也越來(lái)越豐富 建國(guó)初期政治參與是公民參與 的主要內(nèi)容 包括通過(guò)人民代表大會(huì)制度和人民政治協(xié)商會(huì)議參與政治決策以及 選舉中央及地方各級(jí)人民代表 此外 公民的基層自治內(nèi)容也相當(dāng)豐富 公民通 過(guò)單位工會(huì)參與工廠的管理 發(fā)表自己對(duì)企業(yè)建設(shè)的各種意見(jiàn) 居民委員會(huì)負(fù)責(zé) 居民日常事務(wù)管理 承擔(dān)五方面任務(wù) 一是辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng) 二是 向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)或它的派出機(jī)構(gòu)反映居民的意見(jiàn)和要求 三動(dòng)員居民響應(yīng)政府 號(hào)召并遵守法律 四領(lǐng)導(dǎo)群眾的治安保衛(wèi)工作 五調(diào)節(jié)居民間的糾紛 改革開(kāi)放 之后 我國(guó)施行了一系列的改革措施 如 政企分開(kāi) 政事分開(kāi) 政社分開(kāi) 黨政分開(kāi) 這意味著國(guó)家逐步從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域中推出 公民自我組織 自我管理的空間被逐漸釋放出來(lái) 加之公民經(jīng)濟(jì)地位的獨(dú)立促使公民意識(shí)的覺(jué) 醒 在原有基礎(chǔ)上公民參與的內(nèi)容更加豐富 公民不僅參與和自身利益相關(guān)的政 策問(wèn)題 社會(huì)問(wèn)題 而且更加關(guān)注影響公共利益的重大問(wèn)題 例如環(huán)境保護(hù) 當(dāng) 今我國(guó)公民參與的內(nèi)容可分四個(gè)方面 一是參與選舉 如通過(guò) 公推直選 公 推公選 參與地方干部的選舉 二是參與涉及自身利益重要事項(xiàng)的決策 如參與 商品定價(jià)聽(tīng)證 三是參與不同領(lǐng)域的管理 如村民參與農(nóng)村自治 城市居民參與 政府管理 四是參與監(jiān)督 如公民對(duì)教育亂收費(fèi) 群眾看病難 壟斷暴力鏈等社 會(huì)熱點(diǎn)十分關(guān)注 并積極提出解決問(wèn)題的對(duì)策建議 其次 就公民參與的領(lǐng)域而 言 從社會(huì)公共事務(wù) 司法 立法到行政領(lǐng)域公民參與的深度和廣度都日益增加 公民參與社區(qū)治理的內(nèi)涵相當(dāng)豐富 涵蓋了社區(qū)服務(wù)的使用 投入 策劃建議和 監(jiān)督管理等各個(gè)方面 司法領(lǐng)域民主改革不斷深化 如對(duì)現(xiàn)有陪審員制度進(jìn)行完 公民參與的基本范疇 善引入人民監(jiān)督員制度 2 0 0 3 年3 月通過(guò)的 立法法 進(jìn)一步明確了公民參與 立法的制度 公民參與立法范圍廣泛從參與環(huán)境保護(hù)立法到踴躍參與 物權(quán)法 的制定 在行政領(lǐng)域 公民參與包括三個(gè)方面 一是參與行政立法影響行政法制 度的立 廢 改 二是參與行政管理 這既包括參與規(guī)范性文件的制定 也包括 參與日常性行政管理過(guò)程 三是參與監(jiān)督行政 通過(guò)上述分析 我們可以發(fā)現(xiàn)公民參與的內(nèi)容多種多樣 涵蓋多個(gè)方面 由 于本文篇幅有限不可能對(duì)其一一進(jìn)行建議分析 因此 筆者選擇對(duì)公共政策中的 公民參與加以研究分析 2 3 公民參與的動(dòng)機(jī) 對(duì)于公民參與動(dòng)機(jī)的判定有多種見(jiàn)解 功利選擇的觀點(diǎn) 功利選擇認(rèn)為 人不可能實(shí)現(xiàn)至善的事務(wù) 人們充其量能 夠做到的只是 兩害相權(quán)取其輕 人們參與政治的目的是因?yàn)橥ㄟ^(guò)參與能給人 們帶來(lái)一定的利益 或者參與能給人們避免一種更大的災(zāi)禍 因此 人們對(duì)待參 與的態(tài)度是不確定的 不是一貫的參與 而是介于參與和不參與之間 功利選擇 的觀點(diǎn)把政治社會(huì)區(qū)分為少數(shù)人以政治為職業(yè)的政治參與和或者 精英人物 和 大多數(shù)處于政治邊緣的普通群眾 這兩種人相互對(duì)立 結(jié)成一定的利害關(guān)系 而 公民參與是這兩種人共同選擇的結(jié)果 一方面 統(tǒng)治者需要公民的參與以給自己 的統(tǒng)治提供支持和合法性的基礎(chǔ) 另一方面 被統(tǒng)治者則通過(guò)參與來(lái)向政府提出 各種政治要求 施加壓力并監(jiān)督政府 以保證政府的行為不偏離社會(huì)中各個(gè)階層 或各個(gè)群體的利益 這一理論強(qiáng)調(diào)職業(yè)政治家和公民的雙方需要 但其本質(zhì)是一 種維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治的有限的公民參與 如果公民參與影響到正常的政治統(tǒng)治 那根據(jù) 兩害相權(quán)取其輕 的原則 統(tǒng)治階級(jí)就會(huì)放棄公民參與 公共選擇理論的觀點(diǎn) 公共選擇理論是應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法 例如個(gè)人經(jīng)濟(jì)利 益的理性主義 個(gè)人效用最大化 市場(chǎng)交換等 對(duì)政治科學(xué)的研究 其研究主題 包括政治學(xué)的主題 即國(guó)家決策理論 投票規(guī)則 黨派政治學(xué)等 公共選擇理論 的起點(diǎn)是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè) 即個(gè)人行為的動(dòng)機(jī)是追求個(gè)人利益 追 求個(gè)人的滿足程度最大化 公共選擇理論認(rèn)為在政治市場(chǎng)上 選民 政治家和官 僚都是通過(guò)政治市場(chǎng)追求自身利益的最大化 選民通過(guò)政治投票的方式選出能代 表自身利益的政治家或政黨 以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化 政治家或政黨受到利益 集團(tuán)的資助為自己所代表的利益集團(tuán)制定政策 回報(bào)利益集團(tuán)的資助 官僚是政 公民參與的基本范疇 府的代表 是政治家或政黨所制定的政策的執(zhí)行者 他們也像其他經(jīng)濟(jì)人一樣 其目的是為自己的組織追求利益最大化 因此 公共政策總是有一定的利益傾向 并不是完全代表公共的利益 用布坎南的話說(shuō)就是 如果認(rèn)為國(guó)家代表著社會(huì)的 共同利益那是一種無(wú)知 除了個(gè)人目標(biāo)之外 根本就是不存在什么 社會(huì)居的 或 國(guó)家目標(biāo) 3 我們雖然不完全同意這句話 但是其觀點(diǎn)說(shuō)明人們參與公共政 策的動(dòng)機(jī) 并不單純是為了實(shí)現(xiàn)公共利益 其中還有自身的利益 在參與公共政 策的過(guò)程中 人們有希望通過(guò)參與公共利益來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的利益的動(dòng)機(jī) 公共精神觀點(diǎn) 持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為公民參與不是為了 私人利益而參與公 共事務(wù) 它認(rèn)為公民參與的真正動(dòng)機(jī)是公民權(quán)的體現(xiàn)和公民精神的追求 但隨 著時(shí)代的發(fā)展 公共行政離公民精神的軌道漸行漸遠(yuǎn) 幾乎完全轉(zhuǎn)而關(guān)注管理問(wèn) 題 隨著6 0 年代公民精神的重新覺(jué)醒 越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到 見(jiàn)多識(shí)廣 充 滿活力的公民是有效的政府管理的基礎(chǔ)所在 這類思想的指導(dǎo)原則是 凡生活 受到某些決策影響的人 就應(yīng)該參與那些決策的制定過(guò)程 2 4 公民參與的方式 公民參與是普通公民對(duì)政府決策施加影響的活動(dòng) 公民參與的目的在于能夠 充分地表達(dá)自己意見(jiàn) 影響公共政策的制定 公民參與的本意是能在政府和公民 之間建起一座橋梁 穩(wěn)妥地矯正政府行為和公民的意愿與選擇之間的矛盾 進(jìn)而 使政治體系能夠平穩(wěn)地 有效率地運(yùn)轉(zhuǎn) 人民能夠安居樂(lè)業(yè) 在政策的參與過(guò)程 中 公民會(huì)依其能力 所付出的成本 面對(duì)公共議題的范圍 以及可能發(fā)揮的影 響等因素 選擇適當(dāng) 有效的參與方式 雖然公民參與的形式多種多樣比較復(fù)雜 但是基本上可以將其劃分成兩大類型 第一 公民的制度化參與 即公民通過(guò)國(guó)家的法律 法規(guī)以及相關(guān)制度所規(guī) 定的參與機(jī)制所進(jìn)行的公民參與和行為 在我國(guó)制度內(nèi)的公民參與形式主要包括 兩個(gè)層面 一是憲政制度層面的制度安排 人民代表大會(huì)制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多 黨合作和政治協(xié)商制度 二是實(shí)際公共管理的層面的制度安排 它主要包括意調(diào) 查制度 信息公開(kāi)制度 聽(tīng)證會(huì)制度 協(xié)商談判制度 社區(qū)自治制度等等 公民 制度化參與具有以下特點(diǎn) 一是它是直接的參與 二是它是公開(kāi)的參與 三是它 是自主和獨(dú)立的參與 四是它是合法的參與 五是它是均衡的參與 3 李志鵬 杜平 公共選擇理論與公共政策的非公共性分析 行政與法 2 0 0 6 6 P 3 6 9 公民參與的基本范疇 第二 公民的非制度化參與 是相對(duì)于制度化參與而言 是指公民不通過(guò)法 律及相關(guān)制度所規(guī)定的參與機(jī)制 而是以另外的方式所進(jìn)行的政策參與行為 其 具體形式主要有行賄 賄選 非法示威游行 靜坐抗議 越級(jí)上訪等 非制度化 參與對(duì)我國(guó)民主政治的發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成不利影響 具體來(lái)說(shuō) 非制 度化公民參與的特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn) 一是參與動(dòng)機(jī)的狹隘性 把參與當(dāng)成實(shí)現(xiàn) 自身利益的手段 二是參與方式的非理性化和極端化 三是參與過(guò)程的無(wú)序化和 無(wú)組織化 四是參與效果差 公民參與公共事務(wù)以及公共政策的方式并不僅僅限于政治投票 還有許多可 以充分發(fā)揮公民參與的制度安排 但問(wèn)題的關(guān)鍵在于 第一 公民本身是否愿意 以及其自身是否具備參與的能力 第二 政府所設(shè)計(jì)的各種參與制度是否真能夠 促進(jìn)公民參與 公民與政府之間是否真的可以互動(dòng)起來(lái) 2 5 公民參與的程度 雖然公民參與是民主制度的本質(zhì)要求 是實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑 很多政治學(xué) 家都給予公民參與很高的評(píng)價(jià) 但是就公民參與的限度這問(wèn)題仍然有激勵(lì)的爭(zhēng) 論 可以肯定的是在古希臘雅典城邦里才能出現(xiàn)的直接民主制度 在現(xiàn)實(shí)紛繁復(fù) 雜的社會(huì)中是十分困難而且也不太現(xiàn)實(shí)的 因此 在現(xiàn)代代議制民主制度下討論 公民參與的限度問(wèn)題是我們研究公民參與問(wèn)題的前提 就公民參與的限度問(wèn)題 可以劃分為兩大類 限制民主參與的民主理論和 強(qiáng)調(diào)民主參與的民主理論 一些學(xué)者對(duì)公民參與持有限制的態(tài)度 其典型代表有 精英民主主義和政治保守民主主義 他們認(rèn)為盲目的參與會(huì)導(dǎo)致可怕的后果 不 必?fù)?dān)心政治冷漠對(duì)政治制度有什么危險(xiǎn) 相反 一定程度的政治冷漠更有利于政 治制度的運(yùn)作 而以盧梭 密爾 杰弗遜為代表的古典民主主義者主張積極地民 主參與理論 認(rèn)為政治參與是社會(huì)活動(dòng)的創(chuàng)造力的源泉 是抵制暴政強(qiáng)有力的工 具 是集中集體智慧的重要途徑 以古典民主主義理論為淵源的多元主義民主主 義者同樣強(qiáng)調(diào)積極地民主參與對(duì)政治生活的重要性 并對(duì)精英民主主義者的政治 冷漠需要論進(jìn)行了批判 呼吁人們不要忘記給人予啟蒙的古典民主主義 政治限制論學(xué)者的主要觀點(diǎn) 1 那些對(duì)政治不熟悉 沒(méi)有興趣的人參與政治實(shí)際上是對(duì)民主的破壞 他們可能會(huì)對(duì)自己及社會(huì)的最高利益有錯(cuò)誤的判斷 也可能對(duì)民主的涵義不甚理 解 容易受錯(cuò)誤導(dǎo)向的影響 為嘩眾取寵但不適合做領(lǐng)導(dǎo)者的人所吸引 t O 公民參與的基本范疇 2 堅(jiān)持認(rèn)為每一個(gè)公民都要參與的觀點(diǎn) 只是以民主的忠誠(chéng)情感代替對(duì) 民主的理性判斷 對(duì)政治系統(tǒng)的情感承諾過(guò)于強(qiáng)烈 會(huì)對(duì)民主造成不利的影響 首次 情感強(qiáng)烈的政治參與容易助長(zhǎng)難以控制的政治運(yùn)動(dòng) 造成政治動(dòng)蕩 其次 一個(gè)政治系統(tǒng)中的很多團(tuán)體所屬團(tuán)體若獲得情感過(guò)于強(qiáng)烈的承諾 可能導(dǎo)致系統(tǒng) 的分裂 最后 政治系統(tǒng)的平衡有賴于主動(dòng)性和被動(dòng)性的平衡狀態(tài) 而具有強(qiáng)烈 情感色彩的政治參與就可能打破這種平衡 3 即使在最理想的政治條件下 一些選民也不會(huì)具有進(jìn)行復(fù)雜的政治判 斷所需要的實(shí)際政治知識(shí) 熊彼特認(rèn)為 公民之間不可能就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的公共利益 達(dá)成一致意見(jiàn) 從每個(gè)人意志出發(fā)的政治決定 并不一定能代表所有公民的意志 由于公民對(duì)政治問(wèn)題往往容易產(chǎn)生超理智的乃至非理性的偏見(jiàn)和沖動(dòng) 因此在危 急時(shí)刻這些因素對(duì)于他的國(guó)家也許是致命的 所以 政治事務(wù)最好交給那些積極 參政的少數(shù)人 這些人靠他們的興趣知識(shí) 判斷力 顯示他們有能力管理一個(gè)現(xiàn) 代國(guó)家 4 廣泛的公民參與會(huì)妨礙統(tǒng)治者去做他們最有能力去做的事情 公共議 事日程會(huì)被扭曲 6 0 年代 反越戰(zhàn) 黑人運(yùn)動(dòng)以社團(tuán)主義的活躍 在美國(guó)掀起 了民主運(yùn)動(dòng)的高潮 各種社會(huì)團(tuán)體組織紛紛要求爭(zhēng)取開(kāi)支 結(jié)果美國(guó)政府的預(yù)算 赤字從1 9 6 0 年的3 3 6 0 億美元增長(zhǎng)到1 9 7 4 年的5 5 7 0 億美元 赤子民主 削弱 了美國(guó)政府在很多國(guó)內(nèi)問(wèn)題上的駕馭能力 亨廷頓曾說(shuō)過(guò) 今天在美國(guó)有關(guān)統(tǒng)治 的一些問(wèn)題正是因?yàn)槊裰鬟^(guò)剩引起的 民主需要節(jié)制 政治民主論學(xué)者的主要觀點(diǎn) 1 限制公民的參與 政府就不是建立在最廣泛的民意基礎(chǔ)之上 如果一 些人主動(dòng)地不享用參政的權(quán)利 政府就可能無(wú)視他們的興趣和需要 這樣 他們 也就愈加沒(méi)有勇氣和信心去獲取政治信息和表達(dá)自己的利益 結(jié)果是 對(duì)政治的 無(wú)知更加無(wú)知 公民的政治能力和警惕性進(jìn)一步下降 在實(shí)際政治生活中 典型 的是那些社會(huì)下層最有可能不代表 而事實(shí)上他們正是最需要被代表的部分 2 廣泛的政治冷漠給那些為所欲為的人提供了更多的控制政府的機(jī)會(huì) 政治參與的功能之一 就是提醒統(tǒng)治者必須專心他們的本職工作 為選舉他們的 大眾服務(wù) 若政治冷漠占上風(fēng) 維持對(duì)政府的監(jiān)督就更加困難 權(quán)力的濫用就得 不到制止 3 參與政治是最好的提高公民的判斷水平的工具 在參政過(guò)程中 參與 者被迫去獲取為進(jìn)行正確判斷所需要的知識(shí) 認(rèn)識(shí)他們的根本利益所在 了解政 治制度的運(yùn)作方式以及政治制度賴以生存的原則和信仰 這樣 參政活動(dòng)不僅刺 公民參與的基本范疇 激政治學(xué)習(xí) 而且提高公民的社會(huì)責(zé)任感 曾強(qiáng)參與者的政治效能感 4 廣泛的不關(guān)心政治 既是政治制度軟弱的表現(xiàn) 又是政治制度軟弱的 根源 這意味著統(tǒng)治者沒(méi)有將統(tǒng)治下的社會(huì)公民組織到政治活動(dòng)中去 沒(méi)有能力 激起公民對(duì)政治的興趣和對(duì)自己的忠誠(chéng) 這種現(xiàn)象有一定的危險(xiǎn)性 因?yàn)楫?dāng)公民 的大部分游離于正常的政治渠道之外 不能共同參與決定他們生活的決策 這一 國(guó)家的政治空氣就變得具有潛在的爆發(fā)性 上述兩種觀點(diǎn)的爭(zhēng)論告誡人們 決不能簡(jiǎn)單地理解公民參與同民主的關(guān)系 認(rèn)為贊同廣泛的政治參與就等于無(wú)視在一定情況下參與膨脹對(duì)政治系統(tǒng)的危害 而強(qiáng)調(diào)參政活動(dòng)的增加會(huì)降低生活的質(zhì)量 又等于否認(rèn)公民的社會(huì)權(quán)利 在公民 參與這個(gè)問(wèn)題上我們應(yīng)該采取漸進(jìn)式的方式 逐步地把公民參與的范圍擴(kuò)大 首 先引導(dǎo)公民參與地方性的同其自身的生活息息相關(guān)的一些公共事務(wù) 通過(guò)不斷地 參與逐步地學(xué)習(xí)參與公共事務(wù)的能力 技巧和相關(guān)知識(shí) 然后擴(kuò)展到參與全國(guó)范 圍的全國(guó)性的重大議題當(dāng)中去 通過(guò)上述五個(gè)緯度的維系 我們可以將公民參與的概念概括如下 公民參與 是為了追求公共精神和公民資格的實(shí)現(xiàn) 由公民個(gè)人或各種公民團(tuán)體介入所有公 共事務(wù)和決策的過(guò)程 公民參與的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益 最終促進(jìn)民主的發(fā)展 公民參與應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程 首先介入一些與自身生活息息相關(guān)的公共事 務(wù) 逐步地學(xué)習(xí)參與公共事務(wù)的技巧和相關(guān)知識(shí) 提高參與公共事務(wù)的能力 然 后擴(kuò)展到參與全國(guó)范圍的全國(guó)性的重大議題當(dāng)中去 3 公民參與相關(guān)理論綜述 3 1 傳統(tǒng)公共行政中的公民參與觀點(diǎn) 公共行政成為一個(gè)獨(dú)立的研究和實(shí)踐領(lǐng)域 其淵源可以追溯到1 8 8 7 年美國(guó) 伍德羅 威爾遜 W o o d r o wW i I s o n 發(fā)表的 行政學(xué)研究 這位后來(lái)的美國(guó)總統(tǒng) 在他這篇著名的論文中寫(xiě)道 貫徹一部憲法比制定一部憲法更困難了 成功地 引起了人們對(duì)于行政領(lǐng)域的關(guān)注 在他看來(lái) 行政領(lǐng)域是一個(gè) 事務(wù)性領(lǐng)域 政府應(yīng)該設(shè)立行政當(dāng)局 劃撥專用財(cái)政資金 以保證官僚組織能夠最可靠最有效 率地在該領(lǐng)域運(yùn)作 并達(dá)成目標(biāo) 以這篇文章為標(biāo)志 西方國(guó)家開(kāi)始了行政學(xué)的 學(xué)科研究與建設(shè) 傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論以威爾遜 古德諾的政治與行政二分法的基本假設(shè)以 及韋伯的 科層制 理論為基 以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn) 采用制度或法理的 研究方法 以正式的政府組織機(jī)構(gòu) 官僚體制 作為研究的要領(lǐng)域 并致力于行政 管理的一般原理或普遍原則的探索 傳統(tǒng)公共行政理論他對(duì)公共行政的研究集中在兩點(diǎn) 1 效率 至上原則 2 政治與行政的分離 首先 效率是公共行政的頭號(hào)公理 這一觀點(diǎn)顯然是來(lái)自于當(dāng)時(shí)企業(yè)科學(xué)管 理研究積累的經(jīng)驗(yàn) 此時(shí)的企業(yè)管理迎來(lái)了科學(xué)管理的時(shí)代 他們對(duì)技術(shù)的魔力 頂禮膜拜 不僅僅用技術(shù)改進(jìn)機(jī)器 而且用技術(shù)改造人 在行政學(xué)鼻祖威爾遜的 眼中 行政領(lǐng)域也就是企業(yè)領(lǐng)域 公共行政研究的目標(biāo) 首先在于發(fā)現(xiàn)政府能 恰當(dāng)成功地做些什么 其次在于發(fā)現(xiàn)政府如何以最少的資金和精力為代價(jià) 并以 最大可能的效率來(lái)做這些恰當(dāng)?shù)氖?效率成為公共組織的 應(yīng)然 追求 其次 政治 行政分離理論的產(chǎn)生 傳統(tǒng)公共行政的效率是一種機(jī)械的效率 即以客觀的 可計(jì)量的 合理的方法去達(dá)成目標(biāo) 它只能在政治價(jià)值之外技術(shù)理 性之內(nèi)去尋找 為了排除價(jià)值觀的影響 同樣是威爾遜 提出 行政管理是置身 于 政治 所特有范圍之外的 行政管理的問(wèn)題并不屬于政治問(wèn)題 盡管行政管 理的任務(wù)是由政治加以確定的 但是政治卻無(wú)需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī) 構(gòu) 也就是說(shuō)在政治領(lǐng)域進(jìn)行討論 并做出公共政策的決定 而在行政領(lǐng)域由 價(jià)值中立的職業(yè)化官僚執(zhí)行政策 這句著名的格言 標(biāo)志著政治 行政二分法 的誕生 早期的學(xué)者和實(shí)際工作者紛紛將這一理論作為研究的核心示甚至到了 7 0 年代 霍華德麥科迪 c o w a r dM c C u r d y 仍將它稱為 美國(guó)公共行政的圣經(jīng) 縱觀早期的公共行政管理理論 我們可以發(fā)現(xiàn)行政作為國(guó)家意志的執(zhí)行 它 公民參與相關(guān)理論綜述 追求的目標(biāo)是如何將決策領(lǐng)域所形成的政策高效地貫徹到國(guó)家管理的實(shí)踐中 因 此 以追求效率為向?qū)У母鞣N管理技術(shù)被運(yùn)用到行政系統(tǒng)中 泰勒科學(xué)管理在 公共行政領(lǐng)域的運(yùn)用以及韋伯 理想官僚制 理論的形成標(biāo)志著效率已成為公共 行政首選價(jià)值 通過(guò)分析我們不難發(fā)現(xiàn) 這種政治與行政相分離并以追求效率作為首要目標(biāo) 的主流公共行政理論并未考慮行政領(lǐng)域中公民參與 克利弗蘭道出了公共行政追 求效率的原因 他指出 專制政體和民主政體治間的區(qū)別 不在于行政組織本身 而在于政府治外是存在擁有控制力的選民及其代議機(jī)構(gòu) 這些選民及其代議機(jī)構(gòu) 有權(quán)決定政府成員的意志 并要求他們?cè)谛姓顒?dòng)中貫徹這些意志 也就是說(shuō) 在一個(gè)民主的國(guó)家中民主的政府應(yīng)該是高效率執(zhí)行民意的政府 只有高效的政府 才能最好的保持民主 因此 公民參與的范圍是政治領(lǐng)域 公民參與的身份是政 治選民 公民政治參與的制度是代議制 3 2 新公共行政中的公民參與觀點(diǎn) 2 0 世紀(jì)4 0 年代到6 0 年代 傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說(shuō)面臨著嚴(yán)竣的挑戰(zhàn) 由于 傳統(tǒng)的公共行政理論是實(shí)證科學(xué)的產(chǎn)物 無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展所造成的 各種危機(jī)以及社會(huì)出現(xiàn)的種種變化 現(xiàn)代政府也無(wú)法再用過(guò)去的管理模式來(lái)控制 局勢(shì)和解決問(wèn)題 正是在這樣一種歷史背景下 形成了一個(gè)新的公共行政學(xué)流派 新公共行政學(xué)派 并引發(fā)了新公共行政運(yùn)動(dòng) 美國(guó)錫拉丘茲大學(xué)麥克思韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的瓦爾多教授是新公共 行政學(xué)派的主要代表人物 1 9 6 8 年9 月 瓦爾多教授邀請(qǐng)一批6 0 年代進(jìn)入公共 行政領(lǐng)域具有潛質(zhì)的年輕學(xué)者在明諾布魯克會(huì)議中分析和探討了公共行政領(lǐng)面 臨的一些問(wèn)題 將在會(huì)議中提出的新的觀點(diǎn)編輯成書(shū) 名為 邁向新公共行政 他們以公共行政的 公共 部分為研究重心 運(yùn)用現(xiàn)象學(xué) 本土方法論 符號(hào)互 動(dòng)論 解釋學(xué)以及批判理論等一系列新的研究方法對(duì)公共行政進(jìn)行研究 這種理 論稱之為 新公共行政學(xué) 新公共行政學(xué)高舉 社會(huì)公平 的旗幟 反思傳統(tǒng) 公共行政的固有缺陷 倡導(dǎo)關(guān)注人民需要 建立規(guī)范價(jià)值 提商社會(huì)性效率 新公共行政理論的主要觀點(diǎn)是建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論批判的基礎(chǔ)之上 首先 新公共行政學(xué)是對(duì)傳統(tǒng)公共行政 效率至上 原則的反思和批判 新公共行政反對(duì)以 效率 作為公共行政的終極目標(biāo) 新公共行政學(xué)派認(rèn)為公共 行政的負(fù)擔(dān)著對(duì)影響和削弱社會(huì)公平 出色管理 經(jīng)濟(jì)有效的各種因素以及組織 結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革的重任 公共行政在實(shí)踐中就是要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)人類幸福這個(gè)重要目 的 1 4 公民參與相關(guān)理論綜述 其次 新公共行政學(xué)倡導(dǎo)社會(huì)公平價(jià)值觀的理念 否定傳統(tǒng)行政片面追求效 率 經(jīng)濟(jì) 而忽視公平的理論體系 新公共行政學(xué)認(rèn)為 公共行政的核心價(jià)值不 是 經(jīng)濟(jì)和效率 而是以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值 以 社會(huì)公平 為核心 理念 其實(shí)是一種民主的行政理論 最后 新公共行政學(xué)拋棄了傳統(tǒng)行政學(xué)關(guān)于政治 行政二分法的基本觀 點(diǎn) 新公共行政認(rèn)為傳統(tǒng)行政的政治 行政二分法觀念 過(guò)于關(guān)注所謂 中性 問(wèn)題的研究 而忽視了與社會(huì) 政治密切相關(guān)的政策問(wèn)題的研究 同時(shí) 當(dāng)代西 方國(guó)家的政治與行政相互滲透的事實(shí)已經(jīng)證明傳統(tǒng)的政治 行政二分法沒(méi)有 現(xiàn)實(shí)政治生活基礎(chǔ) 新公共行政學(xué)推崇 后邏輯實(shí)證主義 哲學(xué)流派的思辨方法 強(qiáng)調(diào)批判理論 道德哲學(xué)對(duì)公共行政研究的意義 主張社會(huì)科學(xué)家應(yīng)該有責(zé)任以 其專業(yè)的知識(shí)和才能從事價(jià)值判斷 新公共行政學(xué)主張行政管理者并不是價(jià)值中 立的 他們應(yīng)該對(duì)好的管理與社會(huì)公平做出承諾 并以此作為奮斗目標(biāo)或理論基 礎(chǔ) 行政學(xué)者也不僅僅是學(xué)術(shù)研究者 而且更應(yīng)該是改革社會(huì) 推進(jìn)社會(huì)發(fā)展 促進(jìn)社會(huì)公平和進(jìn)步的倡導(dǎo)者 從價(jià)值規(guī)范的角度來(lái)看 新公共行政可以說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)行政價(jià)值的徹底反思和 批判 新公共行政以 公共性 為出發(fā)點(diǎn) 努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義 充分利用 行政自由裁量權(quán)解決社會(huì)實(shí)際問(wèn)題 新公共行政理論強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平必須構(gòu) 建民主型政府 實(shí)施民主行政 民主行政注重社會(huì)公平 代表性 參與和社會(huì)責(zé) 任感 公民參與是民主行政的主要內(nèi)容 這里的參與既包括一般公民的參與也包 括公務(wù)員的參與 新公共行政的參與觀明確地表示行政是社會(huì)各界公民集體參與 公共事務(wù)和公共政策的活動(dòng) 行政是共公的行政而非政府的行政 以政府為首的 公共組織應(yīng)以加強(qiáng)變遷 回應(yīng)和公民參與的觀點(diǎn)來(lái)管理公共組織與機(jī)構(gòu) 3 3 新公共管理中的公民參與觀點(diǎn) 2 0 世紀(jì)7 0 年代石油危機(jī)以及福利國(guó)家的負(fù)擔(dān)過(guò)重等負(fù)面影響導(dǎo)致西方國(guó)家 普遍出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退 政府職能的不斷擴(kuò)張 政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫 效率低下 財(cái)政赤字空前 政府暴露出空前的管理危機(jī)和信任危機(jī) 而幾乎在同 一時(shí)期 信息技術(shù)的迅速發(fā)展席卷全球 世界各國(guó)深受信息技術(shù)革命的影響 面 對(duì)壓力 西方各國(guó)政府迫切需要建立一種新的政府管理模式以適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì) 社 會(huì)環(huán)境的變化 建立在工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政理論 政治行政二分法和韋伯 科層理論 已無(wú)法給公共管理實(shí)踐者們提供理論指導(dǎo) 適應(yīng)時(shí)代發(fā)展 在此背景 下 西方各國(guó)發(fā)起了 新公共管理 運(yùn)動(dòng)來(lái)解決政府實(shí)踐中遇到的問(wèn)題 新公共管理的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué) 主要是公共