行政管理學(xué)課件(六盤水師范學(xué)院羅仁俊).ppt

六盤水師范學(xué)院政法系 主講 羅仁俊 第一章緒論 一 行政管理學(xué)的概念 一 行政的概念 最廣義行政說 行政是指國家所有機(jī)關(guān) 包括立法 司法 行政系統(tǒng)所屬部門 和所有企事業(yè)單位的計劃 決策 協(xié)調(diào) 人事 后勤事務(wù)等活動的管理與處理 廣義行政說 行政指一種與政治相分離的 為了實(shí)現(xiàn)國家目的的執(zhí)行活動 狹義行政說 行政是指除國家立法 司法系統(tǒng)以外的行政系統(tǒng)所從事的公務(wù)活動 二 行政管理的概念 1 行政管理學(xué)又稱為公共行政學(xué) 行政學(xué) 公共事務(wù)管理學(xué) 公務(wù)管理學(xué)等 其英文名稱PublicAdministration或Administration 行政administration和管理management是有區(qū)別的 行政本身即包含管理的意思 但它主要是和政府或行政機(jī)關(guān)的活動有關(guān) 而管理除指一般性管理之外 主要和工商企業(yè)的活動有關(guān) 行政管理指國家行政機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù) 社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的組織活動 它包括如下的要點(diǎn) 1 行政管理主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu) 即行政機(jī)關(guān) 如國務(wù)院和地方各級人民政府 誰管理 2 行政管理的客體是國家事務(wù) 社會公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù) 管什么 3 行政管理活動的根本原則是依法管理 怎么管 三 行政管理學(xué)的研究目的 1 研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念 理論和方法 2 為政府公共行政管理提供恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計 3 研究如何提升政府公共管理的水平 4 全面培養(yǎng)政府公務(wù)員 尤其是行政通才 三 行政管理學(xué)的形成與發(fā)展 一 西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展1 早期公共行政研究時期 指從1887年威爾遜 普林斯頓大學(xué)校長28任美國總統(tǒng) 發(fā)表 行政學(xué)之研究 一文到科學(xué)管理理論興起之前的一段歷史時期 這一時期國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期 1887年 美國學(xué)者伍德羅 威爾遜 行政學(xué)之研究 一文 行政學(xué) 作為一個行政管理學(xué)的概念 標(biāo)志現(xiàn)代意義上的行政學(xué)在西方的產(chǎn)生 1900年 美國學(xué)者古德諾 政治與行政 一書 提出政治與行政分離的主張 促成了行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來 在這一時期里 行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ) 形成了初步的學(xué)科體系 產(chǎn)生了比較大的影響 2 傳統(tǒng)公共行政研究時期 以1911年美國人泰羅的 科學(xué)管理原理 一文至20世紀(jì)30年代 科學(xué)管理之父 泰勒 標(biāo)準(zhǔn)化的工作環(huán)境 工作方式 工作流程來提高工人的效率 管理理論之父 法約爾 管理的十四項(xiàng)原則 管理的五要素 計劃 組織 指揮 協(xié)調(diào) 控制 組織理論之父 韋伯 官僚組織理論 等級制原則 人員考試任用 書面形式的規(guī)章制度 非人格化的管理 固定的薪酬 據(jù)工作成就升遷和獎懲 管理上強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化管理 注重效率的提高 忽視人的尊嚴(yán)和行為的研究 采用胡蘿卜加大棒的方式管理人 行政管理學(xué)的研究強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)行政組織的合理化 行政過程的制度化 行政行為的效率化 行政方法的標(biāo)準(zhǔn)化 系統(tǒng)地提出了行政管理學(xué)的研究對象 內(nèi)容和方法 3 修正公共行政研究時期 20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)60年代 兩次世界大戰(zhàn)期間的行為科學(xué)研究興起 強(qiáng)調(diào)從人的作用 需求 動機(jī) 相互關(guān)系和社會環(huán)境等方面研究其對管理活動及其結(jié)果的影響 1927 1932年梅奧的霍桑試驗(yàn)馬斯洛的需求層次理論 其中生理需要 是人的饑 渴 生育等基本生理機(jī)能安全需要 泛指廣義的安全 如職業(yè) 勞動 心理 環(huán)境等方面的安全社交需要 包括友誼與歸屬感尊重需要 包括自我尊重 自信心 自豪感和勝利感 與社會尊重 能力 成就得到社會的認(rèn)可 自我實(shí)現(xiàn)的需要 指人們發(fā)揮潛能 實(shí)現(xiàn)社會抱負(fù)的需要 生理需要 安全需要 社交需要 尊重需要 自我實(shí)現(xiàn)需要 麥克雷戈的 X Y理論 反映了人性論的基本問題 X理論 認(rèn)為人的本性是好逸惡勞 不負(fù)責(zé)的 應(yīng)以嚴(yán)格的規(guī)章制度進(jìn)行管理 Y理論 認(rèn)為人的本性是勤勞和負(fù)責(zé)的 關(guān)鍵在于引導(dǎo)狼性文化與柔性關(guān)懷行政理論發(fā)展強(qiáng)調(diào)政治與行政的配合 民主與效率的一致 以人為本的行政觀 重視非正式組織 4 整合公共行政研究時期 20世紀(jì)60年代 管理理論有社會系統(tǒng)學(xué)派 決策理論學(xué)派 系統(tǒng)管理學(xué)派 經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派 權(quán)變理論學(xué)派等等 理論學(xué)派林立 最顯著的特點(diǎn) 把社會科學(xué) 自然科學(xué)的最新成果廣泛應(yīng)用到行政管理的研究中來 使行政管理日益成為一門多學(xué)科相互交叉 相互滲透的綜合性學(xué)科 生態(tài)行政學(xué) 新公共行政學(xué) 公共政策分析等出現(xiàn) 第一節(jié)行政環(huán)境概述 行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容 是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題 第二章行政環(huán)境 一 行政環(huán)境的含義 行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和 二 行政環(huán)境的特征 1 廣泛性 氣候 資源 人口 民族 階級 傳統(tǒng) 科技 2 復(fù)雜性 要素之間交叉 關(guān)聯(lián)復(fù)雜 土地財政 3 差異性 國家間 地區(qū)間 計劃生育政策 部門間的差異 4 多變性 萬物皆變 行政系統(tǒng)內(nèi)外部各種要素 第二節(jié)行政環(huán)境與行政管理 一 行政環(huán)境決定 制約行政管理公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境 公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化 1 適應(yīng)政治環(huán)境的性質(zhì)2 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展水平 壟斷經(jīng)濟(jì)差距3 適應(yīng)文化環(huán)境等綜合狀況特定文化 社會背景 如美國 大熔爐 效應(yīng) 適應(yīng)多文化的管理模式 二 行政管理對行政環(huán)境的反作用 行政管理對行政環(huán)境的反作用1 積極 通過制定政策 改造現(xiàn)有行政環(huán)境的弊端 2 消極 違背規(guī)律 阻礙和破壞行政環(huán)境 如資源過度開采等 資源稅 污染稅 首都是一個國家中央政府的所在地 通常是這個國家的政治 經(jīng)濟(jì)和文化的中心 首都設(shè)在哪里 要考慮地理氣候 資源情況 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 文化開發(fā) 國防安全等等各方面的條件 根據(jù)自然環(huán)境和社會環(huán)境 選定最有利于發(fā)揮國家行政管理功能作用的地點(diǎn)作為首都 巴西聯(lián)邦共和國國土遼闊 面積有850多萬平方公里 全境大都為丘陵 高原和低山 交通不發(fā)達(dá) 大部分道路為自然路 鐵路總長僅2萬余公里 沿海航運(yùn)為許多地區(qū)之間唯一交通渠道 原先首都設(shè)在里約熱內(nèi)盧 它偏居?xùn)|部海岸 遠(yuǎn)離內(nèi)地 聯(lián)邦政府的政令不能及時地順利地傳遞到全國 尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū) 廣大內(nèi)地長期得不到開發(fā) 到本世紀(jì)40年代 巴西已開發(fā)的面積還不及總國土的23 全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡 對國防安全工作也極為不利 巴西政府再三研究 經(jīng)過半個世紀(jì)的醞釀 1960年決定把首都由沿海遷往內(nèi)地巴西利亞 以促進(jìn)廣大邊遠(yuǎn)地區(qū) 特別是中西部地區(qū)和亞馬遜河地區(qū)的開發(fā) 首都設(shè)到巴西內(nèi)地高原上 在此形成一個政治中心和文化中心 既使國家政令和文化思潮得以就近向外傳遞 增強(qiáng)了邊遠(yuǎn)地區(qū)的向心力 喚起開發(fā)落后地區(qū)的民族意識 又使以巴西利亞為中心 形成伸向全國重要城鎮(zhèn)和邊疆地區(qū)的交通網(wǎng) 帶動了周圍地區(qū)的開發(fā)和建設(shè) 根據(jù)社會環(huán)境的變化 巴西利亞首都的興建 確實(shí)大大促進(jìn)了巴西政府的行政管理職能作用的發(fā)揮 促進(jìn)了西部地域的廣袤的稀疏草原地帶的開發(fā) 現(xiàn)在那里的谷物產(chǎn)量占全巴西的30 巴西之所以要遷都 原因在于 原先首都是里約熱內(nèi)盧 它偏居?xùn)|部海岸 遠(yuǎn)離內(nèi)地 聯(lián)邦政府的政令不能及時地順利地傳遞到全國 尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū) 對國防安全工作也極為不利 而巴西利亞在巴西內(nèi)地高原上 形成了一個政治中心和文化中心 使國家政令和文化思潮得以就近向外傳遞 增強(qiáng)了邊遠(yuǎn)地區(qū)的向心力 可以喚起開發(fā)落后地區(qū)的民族意識 轉(zhuǎn)移后 大大促進(jìn)了巴西政府的行政管理職能作用的發(fā)揮 促進(jìn)了西部地域的廣袤的稀疏草原地帶的開發(fā) 現(xiàn)在那里的谷物產(chǎn)量占全巴西的30 國家政令和文化思潮就得以有效傳播 帶動了巴西利亞周圍地區(qū)的開發(fā)和建設(shè) 第三章行政職能 第一節(jié)行政職能概述一 現(xiàn)代行政職能問題的由來和發(fā)展 一 由來 羅斯福 新政 1 歷史背景 1929 1932年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī) 2 新政 的主要內(nèi)容 伸出看得見的手 a 擴(kuò)充總統(tǒng)的立法職能 b 擴(kuò)充總統(tǒng)的行政職能 建立總統(tǒng)辦公廳和各種輔助機(jī)構(gòu) 總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算局 經(jīng)濟(jì)顧問委員會 國家安全委員會c 擴(kuò)充總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能 設(shè)立田納西河流域管理局等經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu) 第一次規(guī)定聯(lián)邦政府對華爾街 WallStreet 的管制 由政府承擔(dān)巨大的公共工程開支并進(jìn)行工程監(jiān)管 3 新政 的實(shí)施成果 重新振興了美國經(jīng)濟(jì) 政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)成為共識 二 東亞經(jīng)濟(jì)奇跡 后發(fā)展國家政府行政職能的體現(xiàn) 1 普遍的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略 2 官 產(chǎn) 學(xué) 高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行體制 3 良性互動 民眾大力支持 4 經(jīng)驗(yàn) 后發(fā)展中國家政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有其必然性 三 東亞金融危機(jī) 后發(fā)展國家政府行政職能的糾正 東亞金融危機(jī) 事實(shí)上是 公共政策 的危機(jī)未能及時有效地調(diào)整政府的職能和公共行政的管理方式 改變經(jīng)濟(jì)增長的方式 體制僵化 政策缺乏前瞻性 行政能力低下 是東亞金融危機(jī)的主因之一 二 行政職能含義 國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的其他社會公共組織在依法對國家及社會公共事務(wù)實(shí)施管理和服務(wù)時所負(fù)有的職責(zé)和發(fā)揮的功能 四 有關(guān)行政職能問題的爭論 一 政府與市場的關(guān)系涉及到政府的經(jīng)濟(jì)職能 市場失靈和政府失靈問題是核心問題 1 市場失靈 MarketFailures因?yàn)槭袌鼍窒扌院腿毕菟鶎?dǎo)致資源配制的低效率 A 壟斷 完全競爭假定在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在獨(dú)占 寡頭壟斷 過度競爭等問題 結(jié)果會損害社會效率 B 公共產(chǎn)品 具有非競爭性或非排他性 如國防 清潔的空氣C 外部性問題 污染 教育 D 信息不對稱問題 二手車市場 醫(yī)療 E 公平問題 義務(wù)教育 房地產(chǎn) F 偏好不合理 毒品 G 經(jīng)濟(jì)周期問題 跳過 2 政府失靈 GovernmentFailures A 缺乏激勵機(jī)制 薪資彈性小 晉升比較注重資歷 B 壟斷是政府無法克服的弱點(diǎn) C 政府的政績不易直接評估 3 政府干預(yù) 政府干預(yù)要遵循以下原則 A 政府與市場不能互相替代 B 政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場失效的范圍 C 政府干預(yù)也必須講究成本效益 四 效率 Efficiency 和公平 Justice 的關(guān)系 1 公平和效率的含義 曼昆 GregoryMankiw A 效率是社會能從稀缺資源中獲得更多的東西 即產(chǎn)出最大化 B 公平是經(jīng)濟(jì)成果在社會成員中的平等分配 C 效率是如何使經(jīng)濟(jì)蛋糕變大 平等是如何公平分配經(jīng)濟(jì)蛋糕 2 公平和效率的爭論 三種爭論A 效率優(yōu)先論 效率是個人勤奮的結(jié)果 直接反映出個人的努力程度 多勞多得 效率反映了公平 B 公平優(yōu)先論 對財產(chǎn) 信息 社會關(guān)系 教育程度的占有 嚴(yán)重破壞 機(jī)會均等 原則 形成事實(shí)上的權(quán)利不平等 市場從來就不是按照個人對社會的實(shí)際貢獻(xiàn)評價和支付報酬的 如資本市場 C 效率公平平衡論 以最小的公平代價換取最大的效率結(jié)果 在混合經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建立一種兼顧公平與效率 結(jié)果均等與機(jī)會均等的制度 初次分配注重效率 再分配注重公平 初次分配是指企業(yè)單位內(nèi)部的分配 其依據(jù)主要是效率原則再分配是指在初次分配的基礎(chǔ)上 政府通過稅收 政策 法律等措施 調(diào)節(jié)各收入主體之間現(xiàn)金或?qū)嵨锏姆峙溥^程 如何解決 第二節(jié)政府行政職能的轉(zhuǎn)變 一 行政職能的主要內(nèi)容按照按作用的領(lǐng)域劃分 包括政治職能 經(jīng)濟(jì)職能 文化職能和社會職能 1 政治職能 A政治統(tǒng)治職能 B保衛(wèi)國家主權(quán)的職能 C民主職能 2 經(jīng)濟(jì)職能 A規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序 確保自由競爭的職能 B對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控 確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能 C生產(chǎn)和提供公共物品 彌補(bǔ)市場的不足的職能 D管理國有資產(chǎn)的職能 3 文化職能 A 意識形態(tài)職能 B 發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能 C 發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育職能 韓國申報的江陵端午祭巴黎時間2005年11月24日被聯(lián)合國教科文組織正式確定為 人類傳說及無形遺產(chǎn)著作 4 社會職能 政府的社會職能是指政府除政治 經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會管理職能 A 維持社會秩序 保證人身安全和私人財產(chǎn)安全的職能 B 確保社會公平分配 C 環(huán)境保護(hù)的職能 D 社會保障職能 一個國家的社會保障制度 至少應(yīng)當(dāng)包括社會保險 社會救濟(jì)或者國家救濟(jì) 社會福利 公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等幾方面的內(nèi)容 此外我國還建有失業(yè)保險 工傷保險制度和生育保險制度等 二 我國行政職能轉(zhuǎn)變的歷史必然性 一 行政環(huán)境發(fā)展變化的必然要求 1 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求 計劃到市場的轉(zhuǎn)換 2 適應(yīng)政治體制改革的需要 還政于民 減政放權(quán) 3 適應(yīng)WTO體系規(guī)則的需要 政府管理模式與國際接軌 二 政府機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ) 職能 機(jī)構(gòu) 三 行政管理科學(xué)化和技術(shù)手段現(xiàn)代化的必然結(jié)果 四 順應(yīng)世界各國行政職能不斷發(fā)展變化的趨勢 五 提高政府工作效率 防止 遏制 減少政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生 三 現(xiàn)代政府行政職能的特點(diǎn) 一 不斷提升社會服務(wù)職能 管制 向 服務(wù) 轉(zhuǎn)變 二 行政職能日益社會化 全能 向 有限 轉(zhuǎn)變 三 地方政府作用加大 集權(quán) 向 放權(quán) 轉(zhuǎn)變 四 行政管理日益法治化 人治 向 法治 轉(zhuǎn)變 四 我國現(xiàn)階段政府行政職能的轉(zhuǎn)變 一 行政職能重心的轉(zhuǎn)移 經(jīng)濟(jì)職能和社會服務(wù)職能的地位上升 二 行政職能方式的轉(zhuǎn)變 經(jīng)濟(jì)手段 法律手段和必要的行政手段相結(jié)合 三 行政職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變 1 理順中央與地方 上級與下級政府之間的職能關(guān)系必須在合理劃分事權(quán) 財權(quán)的基礎(chǔ)上 明確中央與地方的職能關(guān)系2002年 全國2860個縣 市 中 預(yù)算赤字縣共計706個 占比達(dá)到25 我國全部地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上 中央財政蒸蒸日上 省級財政喜氣洋洋 市級財政勉勉強(qiáng)強(qiáng) 縣級財政哭爹叫娘 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政立馬就黃 2 理順政企關(guān)系A(chǔ) 所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開B 理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系 政府的國有資產(chǎn)所有者職能和行政管理職能分開 3 理順政府與社會關(guān)系 小政府 大社會 4 理順政府內(nèi)部各職能部門關(guān)系 明確職責(zé)分工以交通為例 有主管水路交通和陸路交通的交通部 也有只管空中交通的民航總局 還有只管水利而無權(quán)管理水上交通的水利部 再以水污染為例 國家環(huán)?？偩趾退慷荚诠芾?都在爭奪管理權(quán) 據(jù)去年的報刊報道 10年前 某市按照 小政府 大社會 的模式 組建了一個精干高效的政府機(jī)構(gòu) 政府僅有政府辦 經(jīng)濟(jì)局等14個單位 經(jīng)濟(jì)局對應(yīng)上級34個單位和兄弟縣市的22個單位 黨委僅設(shè)黨務(wù)工作部和市委辦 這種改革 使得某市成為當(dāng)時全國地方機(jī)構(gòu)改革的5種模式之一 如今 10年過去了 當(dāng)年的這個 小政府典范 卻重新走上機(jī)構(gòu)膨脹的老路 10年中 該市精簡的人員 機(jī)構(gòu)逐漸反彈 機(jī)構(gòu)由14個增至25個 黨政工作人員由600人增至l300多人 再次出現(xiàn)了 官 多 兵 少的現(xiàn)象 僅市委常委就多達(dá)15人 正副市長9人 據(jù)報道 1992年 只有4萬多人口的某縣吃財政飯的有3100多人 縣委主動向地委申請讓該縣成為機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)縣 改革后 縣委部門由13個變?yōu)?個 政府部門由44個減為16個 事業(yè)單位由94個減為58個 人員減少了800人 但由于 上下對齊 左右對稱 的要求和大環(huán)境的局限 1997年縣機(jī)構(gòu)設(shè)置恢復(fù)到改革前 現(xiàn)在的政府事業(yè)單位比改革前增加了100多個 到今年7月行政人員比改革前又增加了1000多人 可以看出某市和某縣機(jī)構(gòu)改革失敗的主要原因在于 1 政府職能未從根本上轉(zhuǎn)變 政府包攬了過多的社會事務(wù) 2 機(jī)構(gòu)改革需要經(jīng)濟(jì) 政治和社會改革的配套 單兵推進(jìn)難以奏效 3 缺乏從上到下改革的背景 迫于上面機(jī)構(gòu)設(shè)置 對口 的壓力 4 干部能進(jìn)不能出 進(jìn)口大 出口小 人員分流困難 誰來牽走這條破船 編輯同志 環(huán)島路是我市一道靚麗的風(fēng)景線 可太陽灣海濱浴場的潮間帶卻長期擱置著一條廢棄的漁船 實(shí)在有礙觀瞻 在媒體曝光后 這條破船仍 巍然不動 希望有關(guān)部門盡快清除這一瑕疵 恢復(fù)環(huán)島路的美麗風(fēng)光 讀者王某一條破舊不堪的漁船 卻讓幾個職能部門的負(fù)責(zé)人都皺起了眉頭 因?yàn)?目前沒有相關(guān)規(guī)定 我們沒辦法解決 16日 記者以 破船臟了環(huán)境 為題對王某反映的問題作了報道 18日早晨 記者再次來到該處 看到這條已經(jīng)腐朽的漁船依然占據(jù)著沙灘一隅 記者繞船走了一圈 發(fā)現(xiàn)船體上沒有牌照或可以顯示主人身份的標(biāo)志 太陽灣 海濱浴場的一位工作人員告訴記者 這條漁船從今年4月份就停靠在這里 他還說 環(huán)島路沙灘上還有不少這類破船 它們與周邊的景觀極不協(xié)調(diào) 而且船體的碎片也成了沙灘垃圾的 制造者 哪個部門對清理這條木船負(fù)有責(zé)任 受某市機(jī)關(guān)效能投訴中心委托 當(dāng)日下午 記者以游客身份 在近一個小時內(nèi)撥打了多個單位的電話 可是仍然無法找到能牽走這條破船的 主管部門 某管理辦 工作人員態(tài)度還算溫和 詢問了漁船的停放地 然后說他們管的是海上 沙灘上的事情他們會和執(zhí)法部門聯(lián)系 記者追問這個問題究竟屬于哪個部門管 他回答說 環(huán)島路有很多部門管轄 職責(zé)有交叉 有沒有直接主管的部門呢 對記者這一問題 他沒有回答 只是記下了記者的聯(lián)系電話 表示 處理后會給一個反饋 城監(jiān)某大隊(duì) 工作人員聽到記者的陳述后 回答說 可以去看一下 記者問他們是不是主管部門 他回答說 如果是侵占沙灘 影響市容就可以管 如果是在水上我們就管不了 這艘船是停在海邊的沙灘上 你們能管嗎 如果是沙灘公共的地方 我們就可以管 如果是營利性的 應(yīng)當(dāng)別的部門管 并說這片沙灘屬于太陽灣的衛(wèi)生管理范圍 應(yīng)當(dāng)由太陽灣管理處找到船主 視情況清理 如果找不到呢 這個具體情況不太清楚 我們也解決不了 某監(jiān)督局 記者問 漁船上一般都應(yīng)該有船牌號 漁船的報廢歸哪里管 歸我們 漁船報廢后 由我們就地拆解 如果是停在海灘上的報廢漁船呢 你們會管嗎 那要請示領(lǐng)導(dǎo) 為什么要請示領(lǐng)導(dǎo) 我們現(xiàn)在沒有接到通知要管這件事情 他還說 這件事情比較復(fù)雜 我是值班的 不太清楚該事的具體過程 同時 他還對記者的游客身份表示質(zhì)疑 后來他還是記錄下記者所說的情況 表示要調(diào)查一下這艘船的船主 某管理局 工作人員說 船可能是當(dāng)?shù)貪O民的 要記者與那里的相關(guān)部門聯(lián)系 記者問 這種情況究竟有沒有部門管 他回答說 目前還沒有明確的主管部門 最好能找到船主 事情會比較好辦 在沒有找到船主之前 各個部門都不好貿(mào)然處理 某街道辦事處 工作人員說 這種情況要市里統(tǒng)一協(xié)調(diào) 我們沒有辦法管 記者說 一條破舊的漁船停在那兒 跟周圍環(huán)境很不協(xié)調(diào) 那種船停在環(huán)島路的海灘上有幾百條 有的還停了好幾年呢 這位工作人員很快打斷了記者的話 她還說 他們已經(jīng)接到不少類似的反映 因?yàn)闆]有統(tǒng)一的規(guī)定 所以 沒辦法解決 大概由于這些原因 直至25日 這條破舊漁船仍停在太陽灣的沙灘上 上面是某報2002年 月26日的一則報道 通過以上案例 我們可以看出我國政府職能存在的主要問題在于 1 各主管部門職能交叉 職責(zé)不清 2 多頭管理 出現(xiàn)缺位 3 缺少協(xié)調(diào)機(jī)制或機(jī)構(gòu) 4 主管部門以及工作人員互相推諉 缺少工作責(zé)任心和積極性 因此 必須采取以下措施來解決 1 理順關(guān)系 明確職責(zé) 2 進(jìn)行必要的協(xié)調(diào) 共同解決問題 3 對工作人員進(jìn)行服務(wù)意識教育 第一節(jié)概述一 行政組織概述 一 行政組織的涵義 組織是為實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)的一群人通過分工與合作 運(yùn)用不同層次的權(quán)力與職責(zé) 按照一定的方式所組成并與外部環(huán)境相適應(yīng)的有機(jī)結(jié)合體 第四章行政組織 行政組織是在憲法和法律范圍內(nèi)擁有和行使行政權(quán) 具體實(shí)施社會公共事務(wù)管理的正式的組織實(shí)體或組織系統(tǒng) 二 行政組織的特征 政治性 發(fā)展性 權(quán)威性 社會性 法制性 系統(tǒng)性 三 行政組織設(shè)立的原則 1 命令統(tǒng)一原則 2 精簡高效原則 3 效率原則 4 分工協(xié)作原則 5 權(quán)責(zé)一致原則 6 幅度適中原則 7 權(quán)變原則 8 法制原則 第三節(jié)我國行政組織 一 我國行政組織的層級劃分1 全國行政層次劃分 五層 中央政府 國務(wù)院 省 自治區(qū) 直轄市政府省轄市政府 設(shè)區(qū)市政府 縣 自治縣 縣級市政府鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府 國務(wù)院由總理 副總理 國務(wù)委員 各部部長 各委員會主任 審計長 秘書長組成 國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院綜合性日常辦公機(jī)構(gòu) 負(fù)責(zé)處理國務(wù)院的日常工作 與27個組成部門是并列關(guān)系 國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的行政地位低于部 委 行 署 其設(shè)立 撤銷或變動由國務(wù)院會議討論決定 國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)與國務(wù)院辦公廳 國務(wù)院部委既沒有上下級關(guān)系 也不是并列關(guān)系 二 我國的行政組織改革 即機(jī)構(gòu)改革 我國行政組織體制弊端 政企不分 政府干預(yù)市場 市場難以發(fā)揮基礎(chǔ)作用主要依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì) 社會事務(wù)政府機(jī)構(gòu)龐大 官僚主義嚴(yán)重 某局是一個有幾十年歷史的好單位 為社會主義事業(yè)建設(shè)干了不少實(shí)事 政績不凡 在公眾心目中有較好的形象 局長在這個單位呆了近20年 從科員升科長 從科長升處長 從處長升局長 幾年前他當(dāng)了該局的一把手之后 很重視搞好與同事的關(guān)系 很能體貼部屬的甘苦 他想 我能當(dāng)上局長全靠老同事們的支持 只有對他們安排 提拔 才能對得起他們 才能維護(hù)自己的領(lǐng)導(dǎo)地位 于是 他多方努力 說通上級 打通關(guān)節(jié) 增設(shè)了機(jī)構(gòu) 多設(shè)了副職 使他的許多老同事 新同事得到了安排 這樣一來 這個局原來只有4個處 現(xiàn)在擴(kuò)展為10個處 原來每個處轄3個科 現(xiàn)在擴(kuò)展為5 6個 原來每個處 科 只設(shè)2 3個副職 現(xiàn)在擴(kuò)展為5 8個 有一個處 正副處長共8人 群眾戲稱為 八大處 有一個科正副科長共5人 群眾戲稱為 五官科 這位局長原以為這是一種巧安排 既照顧了老同事 又加強(qiáng)了自己的領(lǐng)導(dǎo)地位 人多好辦事 而實(shí)際上事與愿違 由于互相扯皮 辦不成事 使這位局長吃了苦頭 該局工作也遭受挫折 這位局長在對該局行政組織的建設(shè)過程中表現(xiàn)的失誤主要在他沒能從行政組織建設(shè)的依據(jù) 法的依據(jù) 行政職能依據(jù) 出發(fā) 而是從個人情感出發(fā)來進(jìn)行行政組織建設(shè) 他的做法違背了行政組織建設(shè)中的精簡高效原則 完整統(tǒng)一原則 第五章行政領(lǐng)導(dǎo) 一 行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義 一 領(lǐng)導(dǎo)的概念領(lǐng)導(dǎo) 領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在各種環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達(dá)到組織目標(biāo)的行為或行為過程 領(lǐng)導(dǎo)者 是指擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé) 負(fù)責(zé)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人 二 領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的關(guān)系 領(lǐng)導(dǎo)與管理的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個方面 第一 全局性VS局部性 第二 超前性VS當(dāng)前性 第三 超脫性VS操作性 簡單地說 領(lǐng)導(dǎo)是做正確的事 管理是正確地做事 三 行政領(lǐng)導(dǎo)的含義行政領(lǐng)導(dǎo) 在行政組織中 經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者 依法行使行政權(quán)力 為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織 管理 決策 指揮等的活動 行政領(lǐng)導(dǎo)者必須具備的素質(zhì) 1 政治素質(zhì) 行政領(lǐng)導(dǎo)者必須執(zhí)行黨的基本路線 2 品德素質(zhì) 行政領(lǐng)導(dǎo)者必須清正廉潔 3 觀念素質(zhì) 行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有戰(zhàn)略 信息 法制等現(xiàn)代觀念 4 知識素質(zhì) 行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有行政管理 專門業(yè)務(wù) 經(jīng)濟(jì)和科技等方面的知識 5 能力素質(zhì) 行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有相應(yīng)的各種能力 6 身體素質(zhì) 行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有健康的體魄和充沛的精力 敏捷的思維和良好的記憶 第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)制度 一 民主集中制民主集中制是我國根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度 具體表現(xiàn)為 1 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表 都由民主選舉產(chǎn)生 對人民負(fù)責(zé) 受人民監(jiān)督 2 國家行政機(jī)關(guān) 司法機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生 對它負(fù)責(zé) 受它監(jiān)督 3 中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分 遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下 充分發(fā)揮地方的主動性 積極性的原則 二 集體領(lǐng)導(dǎo) 個人分工負(fù)責(zé)制 黨委制 黨的領(lǐng)導(dǎo)與工作制度 集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合 就是要求各級黨組織 凡是涉及黨的路線 方針 政策的大事 重要干部的任免 調(diào)動和處理 重大任務(wù)的部署 群眾利益的重要問題等 應(yīng)區(qū)別不同情況 分別提交黨的委員會 常委會集體討論決定 然后分工負(fù)責(zé) 貫徹執(zhí)行 在實(shí)行黨委制的情況下 黨委的全體成員都是平等的 每個人所享有的決策權(quán)是平等的 一人一票 效力相等 黨委內(nèi)部只是有分工的不同 沒有上下級關(guān)系 書記 負(fù)總責(zé) 是指書記主持黨委的工作 并對黨委的日常工作做出處理 在集體負(fù)責(zé)的前提下 集體決策 集體負(fù)責(zé) 十七大 黨的代表大會代表任期制 常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度 全委會對重大問題的決策作用 三 行政首長負(fù)責(zé)制 憲法第86條規(guī)定 國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制 各部 各委員會實(shí)行部長 主任負(fù)責(zé)制 第105條規(guī)定 地方各級人民政府實(shí)行省長 市長 縣長 區(qū)長 鄉(xiāng)長 鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制 它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪 具體的日常行政事務(wù)由行政首長決定 行政首長獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度 行政首長負(fù)責(zé)制的決策主體是行政首長 他負(fù)有決策的全權(quán) 在行政首長負(fù)責(zé)制的運(yùn)作環(huán)境里 正職與副職之間是上下級關(guān)系 副職向正職負(fù)責(zé) 接受正職的領(lǐng)導(dǎo) 行政首長負(fù)責(zé)制在決策的過程中 行政首長也會征求各方面的意見 但最終依據(jù)他個人對問題的看法做出決定 其他人都要服從 問題 權(quán)威不高與權(quán)力濫用并存 黨政之間 行政正職與常委會的關(guān)系 法治化程度不高副職問題 與正職同為人大選舉或決定 政出多門 矛盾不易協(xié)調(diào) 據(jù)2003年全國處分黨政機(jī)關(guān)縣處級以上干部情況統(tǒng)計 共有2529人 其中一把手有1094人 占43 四 行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任 含義 是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違法其法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果 行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的類型 政治責(zé)任 法律責(zé)任 行政責(zé)任 道德責(zé)任 A縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子由一名正縣長和四名副縣長組成 他們都是六十年代農(nóng)林大學(xué)畢業(yè)生 十一屆三中全會后該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)日漸發(fā)展 但由于5個領(lǐng)導(dǎo)成員都缺乏工業(yè)管理方面的知識和領(lǐng)導(dǎo)能力 始終未能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展方面作出具有重大推動作用的決策 現(xiàn)周圍地區(qū)相比 該縣整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢 該縣領(lǐng)導(dǎo)群體的問題在于 他們的年齡結(jié)構(gòu)老化 能力結(jié)構(gòu)不能互補(bǔ) 專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不具有立體形式 必然存在某方面的缺失 影響整體發(fā)展 同時不能根據(jù)經(jīng)濟(jì) 科技和社會發(fā)展的要求及時予以調(diào)整 不能做到與時俱進(jìn) 因此 調(diào)整該縣領(lǐng)導(dǎo)群體的年齡結(jié)構(gòu) 提拔年輕干部 老有老的經(jīng)驗(yàn) 小有小的活力 利于發(fā)揮各個年齡層次領(lǐng)導(dǎo)者的優(yōu)勢 實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化 在重建領(lǐng)導(dǎo)班子過程中 要按照能力互補(bǔ)的原則 把具備各種能力特長的干部配合在一起 組成領(lǐng)導(dǎo)能力齊備而又高強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)班子 注意與時俱進(jìn) 時刻保持能力和結(jié)構(gòu)的先進(jìn)性 第六章人事行政 一 人事行政概述 一 人事行政的涵義 所謂人事行政 是指政府為達(dá)成其職能 推行其工作 通過一定的人事機(jī)關(guān)及相應(yīng)的制度 法規(guī) 方法和手段等 對其所任用的國家工作人員進(jìn)行選拔 任用 培訓(xùn) 獎懲 考核 調(diào)配 工資福利 退職退休等方面的管理活動 二 人事行政的管理機(jī)構(gòu) 我國實(shí)行的是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制 負(fù)責(zé)普通公務(wù)員管理的是國家人事部 今為人力資源和社會保障部 人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)完善國家公務(wù)員制度 擬定國家公務(wù)員各項(xiàng)管理的政策法規(guī) 指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各地方 各部門實(shí)施國家公務(wù)員制度 三 現(xiàn)代人事行政的主要趨向 1 人事行政中出現(xiàn)政務(wù)官和業(yè)務(wù)官 或事務(wù)官 文官 的分化 2 由以恩賜官僚制和分贓制為核心向以人才主義和功績制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人事行政演化 3 從人治式的發(fā)展到法治式人事行政 4 人事行政的范圍日益擴(kuò)大 出現(xiàn)了新的業(yè)務(wù)范圍 如考任 培訓(xùn) 職位分類 保險 撫恤等 5 管理方法由非科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到崇尚理性和效率的科學(xué)管理 6 由傳統(tǒng)的重視通才發(fā)展到通才和專才并重 四 目前我國人事行政中存在的主要問題 A 在人才的選拔任用方面 存在著用人惟親 權(quán)錢交易的現(xiàn)象 拉關(guān)系 走后門 行賄受賄 買官賣官時而有之 這不僅是對人才的不公和浪費(fèi) 對政治風(fēng)氣 社會風(fēng)氣也有極大危害 B 在考核和獎懲方面也存在不合理的地方 考核不實(shí)事求是 晉升不惟功 獎勵不惟績 嚴(yán)重壓抑了一心想干點(diǎn)事 增長點(diǎn) 本事 的人的工作積極性 不利于人事行政功能的發(fā)揮 C 目前人事行政中存在的主要問題可歸納為不公正 不公平和不公開 前面兩點(diǎn)就是講的不公正 不公平 而不公開即案例中提到的 由少數(shù)人選人 在少數(shù)人中選人 的做法 甚至由某個別領(lǐng)導(dǎo) 秘密 進(jìn)行成 內(nèi)定 所有這些不良現(xiàn)象 我們切不可聽之任之 必須杜絕 二 西方國家公務(wù)員制度 一 西方國家公務(wù)員制度的概念 在西方國家中 國家公務(wù)員 一般是指通過非選舉程序 主要是通過競爭性考試 而被任命擔(dān)任政府公職的國家工作人員 3 我國公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度的區(qū)別 1 構(gòu)成范圍不同 我國的公務(wù)員包括公務(wù)員 是指依法履行公職 納入國家行政編制 由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員 即公務(wù)員范圍將從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到黨委 人大 政協(xié) 審判 檢察 民主黨派等機(jī)關(guān)的工作人員 而西方國家的公務(wù)員一般是不包括政府組成人員的 2 施行的目的不同 我國的公務(wù)員制度是中國共產(chǎn)黨的組織路線和人事制度的一個組成部分 為保證政府工作的連續(xù)性 而西方的國家公務(wù)員制度 要求與 政務(wù)官 嚴(yán)格分開 成為兩個封閉的系統(tǒng) 3 與政黨的關(guān)系不同 我國公務(wù)員制度堅持黨管干部的原則 而西方國家實(shí)行政黨政治 公務(wù)員堅持政治中立 不受政黨干預(yù) 與黨派脫鉤 4 公務(wù)員隊(duì)伍系統(tǒng)的封閉性不同 我國政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員與黨的機(jī)關(guān)工作人員及企事業(yè)單位的人員之間可以相互交流 而西方的公務(wù)員隊(duì)伍本身是一個封閉的系統(tǒng) 可以終身任職 而其他行業(yè)的人員卻難以進(jìn)入這個系統(tǒng) 社會上的不公平競爭首先表現(xiàn)在人事競爭上 政府部門選拔工作人員 一般由用人單位提出人選 組織人事部門參與考核 但現(xiàn)實(shí)中存在著拉關(guān)系 逐條子 托人情 走后門現(xiàn)象 搞得組織部門 用人單位無法正常工作 更無法保證用人質(zhì)量 其結(jié)果是不憑能力憑