淺談行政執(zhí)行效力的影響因素.doc

淺談行政執(zhí)行效力的影響因素 毛 婷（法學(xué)院 公共事業(yè)管理專業(yè) 1109402班）摘要：決策并不是管理的全過程，也不代表管理不需后續(xù)工作。決策要得到真正實(shí)踐，還需要靠執(zhí)行來得到真正的發(fā)揮。在行政執(zhí)行的過程中也不是一帆風(fēng)順的，受到諸多因素的影響。本文主要是從行政效力出發(fā)，論證影響行政執(zhí)行效力的因素，從主客觀兩個大方面來論述，從而更好的來解決行政執(zhí)行中所遇到的問題，并發(fā)揮其行政效力。關(guān)鍵詞：行政效力； 影響因素； 客觀； 主觀；一、 行政執(zhí)行所謂行政執(zhí)行在行政管理學(xué)而言，是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員為貫徹執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)制定的決策指令，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的全部過程或整個過程。它是把行政決策方案變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，是實(shí)行行政管理目標(biāo)的最重要、最直接的行政活動。并且與行政決策密不可分，都是行政管理活動中的重要環(huán)節(jié)，缺一不可。行政決策是行政執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)，而行政執(zhí)行是行政決策的繼續(xù)，如果沒有執(zhí)行，再好的決策也只能是“水中月，鏡中花?！毙姓?zhí)行簡單而言，是指將行政決策的內(nèi)容變?yōu)榭陀^現(xiàn)實(shí)的過程。而要理解行政執(zhí)行應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：（1）行政執(zhí)行是聯(lián)系整個行政過程的核心。行政執(zhí)行是在行政決策完成之后，將決策的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。（2）行政執(zhí)行的效果是評估行政管理工作的客觀依據(jù)。（3）行政執(zhí)行是依法行政。法律是政策執(zhí)行的前提和保障。如果不能做到依法行政，不僅不能是政策得到真正執(zhí)行，還損害政府的形象。二、 行政執(zhí)行效力執(zhí)行效力是指行政行為的法律效力，是隱于行政行為內(nèi)部的，基于法律所具有的法律力量，以及這種力量的監(jiān)督下行政相對人政策執(zhí)行的程度。行政執(zhí)行是將政策、法規(guī)等決策運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)的過程。那么行政執(zhí)行效力就是行政決策在執(zhí)行過程中所具有的效力以及執(zhí)行中所達(dá)到的準(zhǔn)確度和既定目標(biāo)的完成程度。在這執(zhí)行的過程中會發(fā)生不同的效果，也就產(chǎn)生了不同的效力。并非所有的結(jié)果都會達(dá)到與預(yù)期目標(biāo)一致，就如同國家雖出臺禁止使用一次性筷子的政策，而一次性筷子的生產(chǎn)數(shù)量還有所上升。決策并不是管理的終結(jié)，只有對決策進(jìn)行執(zhí)行，才能算短期管理活動的暫時終結(jié)。行政行為本身的過程就是運(yùn)用政府各種權(quán)威，對各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，使其達(dá)到平衡的過程，在這過程中有時會失衡，從而導(dǎo)致效力大打折扣。這種現(xiàn)象具體表現(xiàn)為：1行政執(zhí)行中的象征性。在一些行政行為中，一些執(zhí)行主體往往在其過程中敷衍塞責(zé)，只注重表面工作，而忽視其問題實(shí)質(zhì)，這就完全沒有達(dá)到行政政策本身的目的。有些執(zhí)行主體因政策與自身或政府的某些利益相關(guān)，害怕打破這種利益平衡點(diǎn)，只是象征性地執(zhí)行上級或中央政策。這種行政執(zhí)行行為嚴(yán)重影響其政府形象。2. 行政執(zhí)行的盲目性。執(zhí)行者在決策實(shí)施的過程中并未對決策內(nèi)容進(jìn)行廣泛和足夠的了解，只是一味地照搬，盲目服從，沒有因時因地采取相應(yīng)的措施，失去了靈活性。甚至有些執(zhí)行者存在這樣的想法，為了迎合上級，只要是上級發(fā)布的政策、法規(guī)等都會毫不猶豫地去做，沒有考慮本地區(qū)的實(shí)際情況，也沒預(yù)測到所發(fā)生的可能結(jié)果。3. 效果滯后。當(dāng)決策形成后，由于未能及時執(zhí)行，而使得決策沒有發(fā)揮其原來預(yù)知的結(jié)果，或是帶來了相反的結(jié)果。這中間由于當(dāng)?shù)氐男姓?zhí)行者未能及時執(zhí)行政策，而導(dǎo)致的時間差，是決策本身失去了時效性。4. 非法性。在行政執(zhí)行過程中，行政執(zhí)行者靠利用自身特殊的權(quán)力，獲取某些稀有資源，并且采取一些非法的手段來獲得。他們?yōu)榱藗€人利益而損害大多數(shù)人的利益，并且對行政執(zhí)行相對人動輒命令，強(qiáng)制，隨意采取制裁，處罰等措施。這導(dǎo)致了行政主客體關(guān)系緊張， 并且嚴(yán)重?fù)p害了政府的合法性，沒有做到依法行政。三、影響行政執(zhí)行效力的因素（一）客觀因素1. 決策本身決策能否得到貫徹和執(zhí)行在很大程度上都與決策本身有著密不可分的關(guān)系。而決策本身主要包括決策本身的質(zhì)量、目標(biāo)明確程度、決策的復(fù)雜程度等方面。高質(zhì)量的行政決策是行政執(zhí)行順利和有效開展的首要條件。如果決策本身不是合理、合法、科學(xué)、有效，那么行政效力就可想而知了。即使有再好的執(zhí)行主體，有再好的組織體制，也是枉然。決策目標(biāo)的明確程度不僅取決于決策者對決策問題的把握程度，還要受決策者之間利益沖突程度的影響。如果目標(biāo)有時模糊不清，就很容易讓人鉆空子，從而使行政執(zhí)行困難重重。而且目標(biāo)的明確程度可以作為評價執(zhí)行成功與否的有效依據(jù)，進(jìn)而能夠加強(qiáng)對執(zhí)行者的控制力度。同時行政決策所需要解決的問題的復(fù)雜程度也影響著行政執(zhí)行。行政決策的程序越復(fù)雜，在執(zhí)行的過程中偏差也越大。有時也因內(nèi)容本身的復(fù)雜性，影響行政執(zhí)行者本身的執(zhí)行態(tài)度，讓執(zhí)行者簡化內(nèi)容，影響了行政決策本身實(shí)質(zhì)，并且阻礙政執(zhí)行的進(jìn)程。2. 執(zhí)行環(huán)境任何一項(xiàng)決策的執(zhí)行與實(shí)施的過程中都要受到環(huán)境的制約，沒有不受環(huán)境的影響的決策。環(huán)境具有不確定性。在瞬息萬變的世界中，問題的變化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象，在這過程中受環(huán)境的影響具有了變數(shù)，執(zhí)行者不能一勞永逸地使用同一種執(zhí)行途徑和方式來保證決策效果。他們不可能具備關(guān)于過去、現(xiàn)在和未來的完備知識，不能全面考慮到執(zhí)行后所發(fā)生的所有結(jié)果。影響執(zhí)行環(huán)境的主要包括自然環(huán)境和社會環(huán)境，其中影響更廣的是社會環(huán)境。社會環(huán)境主要其中在社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面。如資源的充裕程度是行政執(zhí)行中必不可少的因素。成功的執(zhí)行過程必須建立在資源的消耗基礎(chǔ)上，當(dāng)執(zhí)行著缺乏充足的資源可供利用時，結(jié)果就可想而知。蒙特喬伊和奧圖爾在組織的視角：一種政策執(zhí)行的理論一文中，認(rèn)為提供政策資源作為分析組織內(nèi)政策執(zhí)行問題的變量之一。在他們看來，在政策的內(nèi)容具體以及決策者提供資源的情況下，政策通常最容易取得成功。還有其他方面都能影響到行政執(zhí)行的實(shí)施，可見執(zhí)行環(huán)境對行政執(zhí)行的效力有著巨大的影響。3. 客體行政文化文化是一個民族發(fā)展的精髓，包含了一定時期的態(tài)度、信仰和感情。行政文化是人類行政實(shí)踐的產(chǎn)物，是行政意識形態(tài)的體現(xiàn)。不同時期所接受的文化教育不同，常常形成了不同的價值取向。這就與行政客體有關(guān)，就必須了解客體行政文化。客體行政文化是指在行政管理活動中，不直接擁有權(quán)力，并作為行政管理對象的個人、群體和組織的行政意識。當(dāng)某一決策執(zhí)行時，如果不符合當(dāng)?shù)氐奈幕惋L(fēng)俗習(xí)慣，就會讓行政客體難以產(chǎn)生認(rèn)同感。他們雖不直接擁有權(quán)利，但能直接影響到執(zhí)行主體利用權(quán)力實(shí)施政策。并且執(zhí)行客體能否認(rèn)同和接受是政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵因素。如果有較高的認(rèn)同感，執(zhí)行客體就會主動接受政策規(guī)范。反之，政策目標(biāo)就難以順利實(shí)現(xiàn)。（二）主觀因素1. 執(zhí)行主體執(zhí)行主體作為執(zhí)行過程中的重要環(huán)節(jié)，其影響執(zhí)行效力就可想而知了。任何決策實(shí)施后都要依靠各級執(zhí)行機(jī)關(guān)和有關(guān)人員來執(zhí)行。有時政策固好，卻沒有專門的高素質(zhì)的人才來執(zhí)行，這主要表現(xiàn)在：（1）執(zhí)行者素質(zhì)。這是影響執(zhí)行過程中的內(nèi)在因素。行政領(lǐng)導(dǎo)者較強(qiáng)的全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識，品德高尚，廉潔勤政，公道正派，指揮有方，有崇高威信，能凝聚所有工作人員的積極性、創(chuàng)造性，及時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，那么行政執(zhí)行就比較順利，效率也就較高；相反，行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)不高，行政執(zhí)行就難以順利、高效地進(jìn)行。（2）行政主體間的溝通。在行政主體之間如果沒有良好的溝通，不能上傳下達(dá)，那么所傳達(dá)的信息就會失真，失效，嚴(yán)重影響了行政決策的初衷和行政效力的發(fā)揮。2. 組織結(jié)構(gòu)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部越是職責(zé)明確、制度健全、紀(jì)律嚴(yán)明、信息靈敏、風(fēng)氣良好，行政執(zhí)行的效率就越高；相反，就會因自我障礙而使行政執(zhí)行舉步維艱。所以組織結(jié)構(gòu)是行政執(zhí)行中必須面對的難題。當(dāng)組織結(jié)構(gòu)體制明確，責(zé)權(quán)清晰，行政執(zhí)行的效率就越高，相應(yīng)地，行政效力也就越大。反之，行政組織本身的結(jié)構(gòu)體制不全，那么行政執(zhí)行運(yùn)行就面臨著嚴(yán)重的考驗(yàn)。其中，層級和幅度是組織體系的兩大指標(biāo)要素。一般地說，幅度越大、層級越多，指令和信息傳遞出現(xiàn)偏差的幾率就越高，其中出現(xiàn)的被淡化和扭曲的可能性就越大。3. 內(nèi)部機(jī)制狀況 行政執(zhí)和行中事務(wù)繁多，涉及面廣，其組織、人員有各自的具體利益，難免會發(fā)生看法不一、觀點(diǎn)不同、管理不協(xié)調(diào)的情況，甚至有違法亂紀(jì)之類現(xiàn)象。因此有效的行政溝通與協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督，就能及時地解決這些問題，行政執(zhí)行的道路就暢通；相反，行政溝通與協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督措施不力，成效不高，就必然影響或阻礙行政執(zhí)行工作的順利開展。必須強(qiáng)化內(nèi)部機(jī)制，只有良好的制度，才能真正確保政策的實(shí)施。制度，體制是決策良好運(yùn)行和行政效力得到真正發(fā)揮的保障。指揮、協(xié)調(diào)、溝通和控制不僅是行政內(nèi)部機(jī)制問題，更是行政實(shí)施階段的工作環(huán)節(jié)。必須得把握好這幾個環(huán)節(jié)。否則，即使政策再好，執(zhí)行主體素質(zhì)高，行政效力也得不到發(fā)揮。四、結(jié)論綜上所述，影響行政執(zhí)行效力的因素不僅包括客觀方面，還涉及到主觀方面。通過對這兩個大方面的論述，看到了這樣一個事實(shí)：并不是行政決策好了，行政執(zhí)行就毋須擔(dān)心了，必須要認(rèn)識到行政執(zhí)行的重要性。通過研究影響因素，相應(yīng)地，就應(yīng)該從問題著眼，尋找解決的辦法。相信政府只要結(jié)合影響其行政效力的因素，從長遠(yuǎn)著眼，那么行政效力就會大大地提升。那些影響的因素及范圍也會下降?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1徐曉雯 叢建閣主編 .行政管理學(xué)M. 北京,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.8.2教軍章等著.公共行政組織論M. 哈爾濱,黑龍江人民出版社,2005.10.3周國雄著.博弈：公共政策執(zhí)行力與利益主體M. 上海,華東師范大學(xué)出版社,2008.4 李允杰、丘昌泰著.政策執(zhí)行與評估M. 北京,北京大學(xué)出版