食品安全監(jiān)管面臨的實(shí)際困難及對(duì)策分析.doc

食品安全監(jiān)管面臨的實(shí)際困難及對(duì)策分析民以食為天，食以安為先。食品是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)根本，其安全狀況攸關(guān)民生問題。在政府采取有力舉措大力改善民生，社會(huì)各界對(duì)食品安全問題愈益重視的今天，食品安全事件卻時(shí)有發(fā)生。食品安全問題產(chǎn)生的原因是多方面的，食品安全監(jiān)管也面臨著諸多困境。作為流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管部門，工商部門要充分發(fā)揮職能作用，化解困境，解決問題，勇當(dāng)食品安全衛(wèi)士。一、工商部門食品安全監(jiān)管面臨多重困境（一）相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定給監(jiān)管帶來操作性難題從食品安全法及其實(shí)施條例來看，法律規(guī)定籠統(tǒng)，可操作性有待提高。法律規(guī)定不夠細(xì)致，概括性規(guī)定較多，權(quán)責(zé)規(guī)定不夠明確具體，處罰的懲戒力度不夠。（1）“食品安全日常監(jiān)督管理信息”和“安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息”的范圍界定模糊根據(jù)食品安全法第八十二條規(guī)定：“國(guó)家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。下列信息由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布：（一）國(guó)家食品安全總體情況；（二）食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息；（三）重大食品安全事故及其處理信息；（四）其他重要的食品安全信息和國(guó)務(wù)院確定的需要統(tǒng)一公布的信息。前款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定的信息，其影響限于特定區(qū)域的，也可以由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門公布?？h級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息?！焙褪称钒踩▽?shí)施條例第五十一條規(guī)定：“食品安全法第八十二條第二款規(guī)定的食品安全日常監(jiān)督管理信息包括：（一）依照食品安全法實(shí)施行政許可的情況；（二）責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的名錄；（三）查處食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法行為的情況；（四）專項(xiàng)檢查整治工作情況；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他食品安全日常監(jiān)督管理信息?！笨梢缘贸龉ど滩块T只有依據(jù)其職責(zé)發(fā)布“公布食品安全日常監(jiān)督管理信息”而不能發(fā)布“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息?！笔称钒踩目傮w情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全的風(fēng)險(xiǎn)警示信息由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布。作為流通環(huán)節(jié)監(jiān)管部門，工商經(jīng)常會(huì)發(fā)布消費(fèi)警示，引導(dǎo)社會(huì)公眾作出理性科學(xué)的消費(fèi)選擇。這在法律屬性上是行政指導(dǎo)行為，行政指導(dǎo)行為并無具體的法律依據(jù)，不具有法律強(qiáng)制力，不可訴。消費(fèi)警示是屬于“食品安全日常監(jiān)督管理信息”還是“安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息”？另?yè)?jù)食品安全法第十條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！保绻薪M織或個(gè)人向工商部門了解食品安全信息，工商部門如何對(duì)“食品安全信息”把握判斷，如屬“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息”，則通知其到衛(wèi)生部門咨詢；如屬“食品安全日常監(jiān)督管理信息”，則應(yīng)對(duì)告知程序及要求進(jìn)行規(guī)范。（2）“假一賠十”的“明知”涵蓋范圍難以認(rèn)定，缺管可操作性。食品安全法第九十六條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金?！敝械摹懊髦币：容^主觀，難以取證，未能發(fā)揮“假一賠十”的真正作用。（3）買樣費(fèi)和檢驗(yàn)費(fèi)，地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障不一。食品安全法實(shí)施條例第四十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府依照食品安全法第七十六條規(guī)定制定的食品安全年度監(jiān)督管理計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)包含食品抽樣檢驗(yàn)的內(nèi)容。對(duì)專供嬰幼兒、老年人、病人等特定人群的主輔食品，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)抽樣檢驗(yàn)?？h級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照食品安全年度監(jiān)督管理計(jì)劃進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)。抽樣檢驗(yàn)購(gòu)買樣品所需費(fèi)用和檢驗(yàn)費(fèi)等，由同級(jí)財(cái)政列支?！币阅喜泄ど叹譃槔菂^(qū)工商局中區(qū)政府財(cái)政有拔30萬，有拔20萬的，而大多數(shù)縣區(qū)工商局中縣財(cái)政一分錢都沒拔。食品安全法未對(duì)地方財(cái)政保障制定硬性規(guī)定及懲罰性法條，這直接了工商部門的抽檢工作的開展。（二）現(xiàn)實(shí)中多種因素一定程度上制約了工商監(jiān)管職責(zé)的履行（1）食品科技水平的制約。食品適用技術(shù)應(yīng)用的滯后以及許多未知隱患決定了食品安全的保障水平，科技水平與食品安全密切相關(guān)。在我國(guó)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用起步較晚，食品安全技術(shù)的應(yīng)用嚴(yán)重不足，許多初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品根源性的質(zhì)量隱患，直接影響著其他環(huán)節(jié)的食品安全，成為導(dǎo)致諸多慢性疾病的直接因素。還有很多食源性的食品安全隱患我們尚未發(fā)現(xiàn)和了解，這些都有賴于食品科學(xué)的研發(fā)和應(yīng)用。(3）人民總體收入水平的制約。我國(guó)人均生產(chǎn)總值、人均國(guó)民收入非常低，尤其是廣大農(nóng)村和城市的弱勢(shì)群體，很多人還只是處在溫飽或貧困狀態(tài)，購(gòu)買力水平十分有限，導(dǎo)致消費(fèi)者產(chǎn)生忽略品質(zhì)，偏重價(jià)格的消費(fèi)傾向。由于低收入群體的大量存在，為不法分子制假售假提供了市場(chǎng)空間，這是在農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，質(zhì)次價(jià)廉的食品比比皆是的重要經(jīng)濟(jì)原因。（3）“經(jīng)濟(jì)人”的逐利行為。馬克思在資本論中曾引用別人的話說：“資本害怕沒有利潤(rùn)或利潤(rùn)太少，就像自然害怕真空一樣。一旦有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，資本就膽大起來，有50的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn)；為了100的利潤(rùn)，它就敢踐踏一切人間法律；有300的利潤(rùn)，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)?！背跫?jí)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源的配置能力有限，客觀上為投機(jī)行為提供了活動(dòng)平臺(tái)。食品是需求最大、市場(chǎng)最廣泛的一種商品，投機(jī)行為自然不會(huì)放過。通過以假充真、以次充好、把制售假冒偽劣食品作為獲取暴利的手段。這樣的“經(jīng)濟(jì)人”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期還是大量存在的。（三）現(xiàn)有的公共管理水平及缺陷的制約（1）公共管理的整體水平較低?，F(xiàn)有的公共管理體制的建構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的步伐，公共管理的能力也跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。在“嚴(yán)、細(xì)、深、全”上跟發(fā)達(dá)國(guó)家相比有著不小的差距。比如，美國(guó)的食品安全管理體制，公眾輿論、社會(huì)自律、政府、立法機(jī)構(gòu)之間良性互動(dòng)，雖然新問題不斷出現(xiàn)，但美國(guó)人比較完善的信息采集和快速反應(yīng)的公共管理體系都起到了較好的控制作用，值得我們借鑒學(xué)習(xí)。（2）食品安全公共管理的缺陷。我國(guó)當(dāng)前的食品安全問題暴露出公共管理上存在著嚴(yán)重缺陷，人情社會(huì)法律約束的弱化，職能部門協(xié)調(diào)監(jiān)管的不力，食品科學(xué)研發(fā)與應(yīng)用的不銜接，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者道德自律意識(shí)培養(yǎng)的缺位，食品市場(chǎng)的安全信息不對(duì)稱等問題的存在，使食品安全問題在現(xiàn)有體制下難以有效遏制。與發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)完善的食品安全公共管理體系相比，我國(guó)在食品安全公共管理體系的理論框架研究；食品安全公共管理體系應(yīng)具備的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全保障功能研究；食品安全信息共享體系建設(shè)；集食品數(shù)量安全、質(zhì)量安全和可持續(xù)性安全于一體的食品安全預(yù)警指標(biāo)體系建設(shè)等方面只是處在初步探索階段，還遠(yuǎn)未成熟。二、充分發(fā)揮職能作用，維護(hù)食品安全的對(duì)策分析（一）大力宣傳，強(qiáng)化信用監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)自律。食品安全法、實(shí)施條例、食品流通許可證管理辦法、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法和“八項(xiàng)制度”賦予工商部門介入的手段有：一是把好市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)食品流通許可監(jiān)管，建立食品安全信用檔案；二加強(qiáng)流通領(lǐng)域食品安全檢測(cè)，建立食品安全追溯、退市召回和懲罰機(jī)制，受理咨詢、投訴、舉報(bào)；三是增加日常巡查頻率，從嚴(yán)查處食品案件，把日常監(jiān)管中所獲食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息、食品安全事故向衛(wèi)生部門通報(bào)并配合處理，公布日常監(jiān)管管理信息；四是完善行政指導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者及行業(yè)協(xié)會(huì)自律。作為流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管部門，在實(shí)際監(jiān)管工作實(shí)踐中，應(yīng)充分利用市場(chǎng)巡查之機(jī)，向食品經(jīng)營(yíng)戶大力開展宣傳教育，促使其認(rèn)識(shí)到銷售不合格食品的嚴(yán)重危害性，督促其認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律政策的規(guī)定，切實(shí)落實(shí)臺(tái)帳制度，積極引導(dǎo)其誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，建立食品安全的可追溯機(jī)制。同時(shí)，建立健全信用監(jiān)管制度，以監(jiān)管促自律，以自律促安全。（二）大力推進(jìn)信息化建設(shè)，提高監(jiān)管科技含量。讓消費(fèi)者知曉食品基本信息，保證其知情權(quán)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件件，消費(fèi)者的基本權(quán)利，是解決信息不對(duì)稱問題的有效途徑，也是工商部門加強(qiáng)自身建設(shè)，維護(hù)流通環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全的必由之路。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及食品產(chǎn)業(yè)的極大繁榮，各類新品種、新產(chǎn)品層出不窮，靠以前的“一摸、二看、三問”的方式來鑒別食品，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)監(jiān)管的需要，只有與時(shí)俱進(jìn)充分利用現(xiàn)代化監(jiān)管手段，應(yīng)用信息化、高科技監(jiān)管手段，才能實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，工商職能履行到位，防患未然。以南昌市工商局為例，其推行的以食品流通環(huán)節(jié)備案查詢系統(tǒng)為代表的食品安全信息化建設(shè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“遠(yuǎn)距離巡查，零距離監(jiān)管?！币孕畔⒓夹g(shù)和監(jiān)測(cè)技術(shù)為支撐的電子索證索票、進(jìn)銷貨臺(tái)賬和食品檢測(cè)信息化系統(tǒng)，完成對(duì)食品經(jīng)營(yíng)主體和食品質(zhì)量信息化監(jiān)管和遠(yuǎn)程監(jiān)管平臺(tái)的搭建，構(gòu)建從批發(fā)到零售的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管溯源機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營(yíng)流向可控、源頭可溯。系統(tǒng)由工商內(nèi)網(wǎng)、公眾外網(wǎng)、商場(chǎng)超市電子觸摸屏、工商監(jiān)管人員移動(dòng)執(zhí)法終端組成。為食品安全監(jiān)管注入科技含量?，F(xiàn)在消費(fèi)者只要在任何一家超市通過觸摸屏就可方便快捷的查詢食品安全信息，解決了長(zhǎng)期困擾消費(fèi)者食品安全信息不對(duì)稱的難題；執(zhí)法終端手機(jī)的使用，工商巡查人員可以打破時(shí)間、空間界限，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)情況、防范問題。目前，南昌市經(jīng)營(yíng)面積3000平方米以上的19家大型商場(chǎng)、超市都開通了電子觸摸屏，一線監(jiān)管人員配備了400多臺(tái)執(zhí)法終端和2輛食品安全監(jiān)測(cè)流動(dòng)車。備案了40000多種食品信息，近600家食品生產(chǎn)廠商信息和近8000家食品經(jīng)銷商信息。2008年11月，國(guó)家工商總局黨組書記、局長(zhǎng)周伯華來南昌市局考察調(diào)研，稱“南昌市食品安全聯(lián)網(wǎng)信息化建設(shè)在全國(guó)都是做得最好的。”（三）建立部門間聯(lián)席會(huì)議制度，密切溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成執(zhí)法合力。食品安全法確立了我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行分段監(jiān)管制度，衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門分別負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品等環(huán)節(jié)或類別的監(jiān)管，著眼于建立部門協(xié)調(diào)、無縫對(duì)接的盡管機(jī)制。但有些食品安全問題，在生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)中都有可能出現(xiàn)，每個(gè)部門都要進(jìn)行管理。有些食品安全問題，并不明顯屬于哪個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)部門都認(rèn)為不屬于自己的范圍而不去監(jiān)管。有費(fèi)可收、有利可圖的事情多家“打籃球”爭(zhēng)搶監(jiān)管，有責(zé)無利或責(zé)大于利則“打排球”互相推諉，造成食品安全難以形成有效監(jiān)管。消除監(jiān)管空白，掃除監(jiān)管盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)既分段分類