積極推動藥具改革 促進人口協(xié)調(diào)發(fā)展.doc

積極推動藥具工作改革，促進人口協(xié)調(diào)發(fā)展江蘇省計劃生育藥具管理站 王茹我國計劃生育藥具免費供應(yīng)作為一項政府公共產(chǎn)品供應(yīng)和服務(wù)距今已有近30年的歷史了。它是一項惠及千家萬戶、億萬群眾的政府提供的公共服務(wù)，在執(zhí)行和落實計劃生育基本國策的過程中，為貫徹“三為主”、“穩(wěn)定低生育水平”、方針，保障避孕節(jié)育措施的落實、確保人口計劃的完成，以及“維護人民群眾生殖健康”發(fā)揮了不可或缺，不可替代的作用。計劃生育藥具事業(yè)的發(fā)展經(jīng)過了曲折、不斷摸索成長的歷程。我國的計劃生育藥具的生產(chǎn)和供應(yīng)可分為三個階段：生產(chǎn)供應(yīng)的起步階段、保障基本國策落實階段、維護人民群眾生殖健康階段。每一個階段的更迭，都進行了一次藥具工作的重大改革，我們研究藥具工作每個發(fā)展階段的背景、改革措施及所起的積極作用，對在我們新的歷史時期，積極推動改革藥具工作，促進人口協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。（一） 避孕藥具生產(chǎn)供應(yīng)起步階段從20世紀(jì)50年代初至70年代初，是我國避孕藥具生產(chǎn)供應(yīng)開始起步階段。這個階段人們的生育行為是屬于一種無節(jié)制的狀態(tài)。在新中國建立之初，我國政府雖沒有明確提出人口政策，但當(dāng)時實行社會經(jīng)濟政策客觀上是鼓勵發(fā)展人口的。避孕藥具的供應(yīng)只局限在市場銷售，并且國家是加以嚴(yán)格限制的。因此當(dāng)時國家衛(wèi)生部確定的技術(shù)政策也是嚴(yán)格限制人工流產(chǎn)和絕育手術(shù)的，嚴(yán)格限制進口和出售避孕藥具，并對避孕藥具生產(chǎn)做出了嚴(yán)格的限制的明文規(guī)定。隨著社會趨于穩(wěn)定，經(jīng)濟的恢復(fù)，衛(wèi)生條件逐步改善，人口死亡率迅速下降， 1949年1953年全國凈增了6000萬人口，人口出現(xiàn)了高增長的態(tài)勢。1954年國家政務(wù)院批準(zhǔn)衛(wèi)生部關(guān)于改進避孕及人工流產(chǎn)問題的通報，明確提出避孕節(jié)育一律不加限制，首次倡導(dǎo)節(jié)制生育。同年11月，衛(wèi)生部和商業(yè)部就避孕藥具的生產(chǎn)和供應(yīng)問題，第一次提出了管理和供應(yīng)辦法。1956年，國家投資200萬元在廣州第十一橡膠廠建成了中國第一條避孕套加工生產(chǎn)線，隨后又在青島和上海建立了兩個避孕套生產(chǎn)廠。50年代后期以上海醫(yī)用縫合針廠為主體研制和生產(chǎn)了金屬圓環(huán)式的節(jié)育環(huán)。60年代開始開發(fā)研制口服避孕藥，用4年的時間研制成功了女性甾體口服避孕藥合成方法，1967年正式投產(chǎn)，并通過了大規(guī)模的臨床試驗。1964年第二次人口普查全國總?cè)丝谶_到七億人，比解放初凈增了2.5億人口，我國人口生產(chǎn)類型由“高高低”轉(zhuǎn)變到“高低高”。此時，國家人口政策進行了重大的調(diào)整。黨中央、國務(wù)院發(fā)出了關(guān)于認(rèn)真提倡計劃生育的指示。避孕藥具的生產(chǎn)供應(yīng)不但應(yīng)運而生，而且得到快速發(fā)展，60年代末期，國內(nèi)更多地科研機構(gòu)、工廠和醫(yī)院開展了有關(guān)計劃生育科研和生產(chǎn)，把避孕藥具的研究工作推向一個高潮。但是避孕藥具的供應(yīng)仍只有市場銷售的單一渠道，使用者的人數(shù)及層面都是及其有限的。由于“文革”的干擾，計劃生育工作受阻，人口過快增張的勢頭沒有得到有效控制，上世紀(jì)70年代初全國人口突破8億， 面對嚴(yán)峻的人口形勢，我國首次將人口增長指標(biāo)納入國民經(jīng)濟計劃。國家制定了 “晚、稀、少”和 “一對夫婦生育子女?dāng)?shù)量最好一個，最多兩個的生育政策”，全國計劃生育工作廣泛開展，避孕藥具實行免費發(fā)放。1973年，國務(wù)院計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)毛澤東主席關(guān)于“避孕藥物和避孕工具不要錢還不行，還要送貨上門，不然群眾不好意思去拿”的指示精神，周總理親自批示避孕藥具由國家財政負(fù)擔(dān)。從1974年1月20日起，對14種避孕藥具實行免費供應(yīng)，送貨上門、方便群眾。在這個階段中我國避孕藥具的生產(chǎn)和供應(yīng)是在解放后第一個人口高峰的出現(xiàn)，國家的人口政策從鼓勵生育轉(zhuǎn)變到節(jié)制生育的背景下開始起步的，使得中國的避孕藥具生產(chǎn)實現(xiàn)了零的突破。首次制定了計劃生育藥具免費發(fā)放的政策，但是這一公共服務(wù)體系還處在萌發(fā)和幼稚階段。（二） 保障基本國策落實階段20世紀(jì)70年代中期至2000年，進入了我國避孕藥具生產(chǎn)供應(yīng)保障基本國策落實階段。1978年中華人民共和國憲法明確規(guī)定：“國家提倡和推行計劃生育”以后，計劃生育被定為基本國策，避孕藥具免費供應(yīng)作為一項政府的公共服務(wù)得到了進一步的確認(rèn)，并得到很大發(fā)展，為保障基本國策的落實提供了有力技術(shù)和物質(zhì)保障。到70年代末我國已先后試制成功并開發(fā)生產(chǎn)了口服、注射、外用、長效、短效和速效避孕藥的原料及藥品20余種和各種劑型30余種避孕藥。還自主開發(fā)生產(chǎn)了第二代的活性宮內(nèi)節(jié)育器，在使用中減少脫落率、帶器妊娠率和因癥取出率。80年代國家在自主研制新型避孕藥具方面有了長足進展，國產(chǎn)的避孕藥具基本達到安全、有效、使用簡便的要求，有的已達到了國際先進水平。計劃生育藥具的研發(fā)和生產(chǎn)在這個階段有了很大的發(fā)展，然而避孕藥具的免費發(fā)放作為保障基本國策落實的措施和政府為實行計劃生育群眾提供的公共服務(wù)落后于時代的要求。原有陳舊的避孕藥具免費供應(yīng)和發(fā)放管理機制難以將避孕藥具及時發(fā)放的群眾手中，也造成了國家財產(chǎn)巨大的浪費，藥具管理體制改革勢在必行。1981年國家計劃生育委員會、化工部、國家醫(yī)藥管理局在長春召開了全國避孕藥具工作會議，明確提出了改革避孕藥具管理體制的意見，即“經(jīng)費包干、計價調(diào)撥”的管理辦法。改變了國家出資統(tǒng)購避孕藥具，層層不計價調(diào)撥的管理體制，實行國家按一定標(biāo)準(zhǔn)將藥具經(jīng)費包干到省，層層有價調(diào)撥，向群眾免費發(fā)放。1982年河北省率先改革試點成功，國家計生委、財政部、國家醫(yī)藥總局聯(lián)合下發(fā)了避孕藥具經(jīng)費包干，計價調(diào)撥管理工作暫行規(guī)定，全國各省多相繼進行了這項改革工作。藥具改革取得了顯著的效果。一是建立健全了從國家、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級藥具管理和發(fā)放網(wǎng)絡(luò)，將藥具的供應(yīng)發(fā)放，從商業(yè)、衛(wèi)生部門轉(zhuǎn)到計劃生育部門。打造一支藥具服務(wù)隊伍。二基本業(yè)務(wù)建設(shè)初具規(guī)模，在政府的高度重視下，各地開展基本業(yè)務(wù)建設(shè)。至1988年底，全國省級已建成藥具倉庫6400平方米，擁有運輸車44輛；市級已建成藥具倉庫3800平方米，運輸車256輛；縣級藥具倉庫60000平方米，運輸車輛119輛。三是暢通發(fā)放渠道。在改革前全國服用免費避孕藥具的人數(shù)為953 萬人，改革幾年后，是1758萬人，用藥具的人數(shù)增加了84%，經(jīng)費增加了36% 。四是提高了公共財政的使用效益。在改革前避孕藥具從生產(chǎn)到發(fā)放到使用者手中，須經(jīng)過醫(yī)藥采購供應(yīng)站（稱一級站），收購、儲存、調(diào)撥到商業(yè)二級站（地區(qū)級），再到三級站（縣醫(yī)藥公司），然后調(diào)給縣計生委，層層下發(fā)，中間環(huán)節(jié)太多。多頭運行，不利監(jiān)管。由于醫(yī)藥公司是經(jīng)營單位，而免費發(fā)放藥具的儲運損耗并不計入其經(jīng)營成本，所以由國家統(tǒng)購，不計價調(diào)撥的藥具，管理不善，造成大量的過期、變質(zhì)。改革后職責(zé)明確、渠道通暢、監(jiān)管到位，避免了浪費，降低了運營成本，提高了公共資金的使用效率，人均避孕藥具經(jīng)費額卻下降了25%。五是建章立制，規(guī)范管理。各級藥具管理機構(gòu)，在工作實踐中相繼建立了各項管理制度。國家計生委在1991年下發(fā)了關(guān)于加強計劃生育藥具目標(biāo)管理工作的通知，制定了三項管理目標(biāo)，即避孕藥具應(yīng)用率、藥具使用有效率、藥具庫存周轉(zhuǎn)量，之后又不斷完善了藥具目標(biāo)管理體系。使藥具管理向規(guī)范化、制度化發(fā)展。在這個階段隨著第二次、第三次人口生育高峰的到來，人口政策的調(diào)控力度加大，以及群眾對避孕節(jié)育用品的需求增大，不但刺激了避孕藥具的研發(fā)和生產(chǎn)，而且也促使免費發(fā)放避孕藥具這一政府公共服務(wù)的改革，公共服務(wù)體系得到完善，通過藥具管理體制改革，建立了發(fā)放服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，暢通了發(fā)放渠道，提高了公共財政的使用效率，使得藥具管理與服務(wù)跟上了時代的步伐。為執(zhí)行和落實計劃生育基本國策，為貫徹“三為主”方針，保障避孕節(jié)育措施的落實、確保人口計劃的完成，發(fā)揮了不可或缺，不可替代的作用。（三） 維護人民群眾生殖健康階段從本世紀(jì)初開始是我國避孕藥具公共服務(wù)提升到維護人民群眾生殖健康階段。從本世紀(jì)初2001年12月九日第九屆全國人大常務(wù)委員會第二十五次會議通過了中華人民共和國人口與計劃生育法，標(biāo)志著我國人口和計劃生育工作進入了法制化管理和服務(wù)的時代。這一時期人口和計劃生育工作的主要任務(wù)是穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)。對藥具公共服務(wù)也是一項新的挑戰(zhàn)。首先藥具服務(wù)需求人數(shù)在增長。幾十年來人們的生育觀念有了很大轉(zhuǎn)變，自覺要求避孕節(jié)育的人越來越多。未來十幾年，受人口增長慣性影響，我國仍將以每年新出生2000萬人，凈增1000萬左右的速度持續(xù)增長。二是避孕節(jié)育結(jié)構(gòu)的變化。隨著“知情選擇”工作的深入普及，輸卵管結(jié)扎率將進一步下降，使用藥具避孕的人數(shù)將有較大幅度的提高。三是人們更加關(guān)注自身的發(fā)展，關(guān)注生活質(zhì)量和生命質(zhì)量的提高，在人口和計劃生育法中規(guī)定“國家要創(chuàng)造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施”，還明確規(guī)定了“要提高公民的生殖健康水平”。藥具的公共服務(wù)也從過去僅用于計劃生育和控制人口的工具，發(fā)展到現(xiàn)在成為滿足群眾生殖健康領(lǐng)域多元化需求和提高人民群眾生活水平的手段。這是一個新課題，它“更加體現(xiàn)計劃生育藥具工作人性化”。這也是給計劃生育藥具工作這一政府公共服務(wù)帶來了新的生機和活力。值得我們重點關(guān)注的是，首先要搞清楚的是生殖健康的理念、生殖健康服務(wù)的含義、政府所承擔(dān)的角色、計劃生育藥具工作所提供的基本服務(wù)和發(fā)展方向。在1994年開羅人發(fā)大會后，貫徹國際人發(fā)大會行動綱領(lǐng)精神，結(jié)合我國的實際，首次引入了生殖健康的概念。在新世紀(jì)人口和計劃生育工作的目標(biāo)中就提出了育齡群眾應(yīng)享有更優(yōu)質(zhì)的計劃生育/生殖健康服務(wù)。國際人口與發(fā)展大會行動綱領(lǐng)第7.2段對生殖健康是這樣描述的，生殖健康是指生殖系統(tǒng)及其功能和過程所涉及一切事宜，身體、精神和社會等方面的健康狀態(tài)，而不僅僅指沒有疾病或者不虛弱。生殖健康的理念在傳統(tǒng)健康涵義上的擴展：不僅僅是醫(yī)學(xué)意義上的擴展，更重要的是在社會意義上的擴展，即性行為和生育行為的社會性?！叭巳硕枷碛蝎@得生殖健康服務(wù)的權(quán)利”這是1994年世界人口與發(fā)展大會179個國家政府代表達成的共識。生殖健康的權(quán)利是人權(quán)的重要內(nèi)容；是人類健康的重要方面；是人類的發(fā)展的重要基礎(chǔ)；是社會和諧發(fā)展的重要條件。我國正處在人民群眾對生殖健康需求迅速增展時期。首先是我國出生人口處于一個高峰期，作為生殖健康需求主體的人口規(guī)模也正處于高峰時期。因此，生殖健康服務(wù)需求也進入了一個迅速增長的時代。二是公眾的生殖健康意識在覺醒，與傳統(tǒng)的健康需求相比，生殖健康需求正在迅速成長，已成為人們提高自己健康水平和生活質(zhì)量的重要方面。三是生殖健康不僅涉及生理醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，而且還涉及社會心理和社會行為領(lǐng)域。生殖健康已經(jīng)不再僅僅是醫(yī)學(xué)問題，而且是社會問題。自HIV/AIDS成為威脅人類健康和生命的新“殺手”以來，生殖健康不再局限在私人領(lǐng)域，據(jù)國家衛(wèi)生部、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織2006年1月公布的數(shù)據(jù)：截止2005年年底，中國又艾滋病病毒感染者和病人約65萬人。在現(xiàn)代社會，生殖健康正在迅速地社會化。這種社會化趨勢成為生殖健康的需求增長的巨大推動力。現(xiàn)代社會生殖健康服務(wù)已成為了社會剛性的需求。那么政府所承擔(dān)的角色是什么呢？應(yīng)該提供哪些服務(wù)呢？生殖健康服務(wù)有福利性和非福利性這雙重性，政府必須劃分清楚這兩類不同性質(zhì)的服務(wù)需求，才能保證生殖健康權(quán)利公平的實現(xiàn)。政府應(yīng)該滿足福利性的生殖健康的需求：即預(yù)防和治療具有外部性的生殖健康方面疾病。在我國實行計劃生育政策條件下，為育齡群眾提供計劃生育服務(wù)也是福利性的服務(wù)。滿足這部分生殖健康需求服務(wù)政府需通過公共醫(yī)療服務(wù)體系和計劃生育公共服務(wù)體系提供服務(wù)。如通過政府 購買的渠道為公共服務(wù)體系提供相應(yīng)的服務(wù)和物品。而非福利性的是指生殖健康保健等方面的需求是通過市城 提供的服務(wù)和藥品、保健品和器具得到滿足的。面對新的任務(wù)和更高的要求，原有藥具公共服務(wù)體系存在藥具供給的指令性計劃與實際需求相脫節(jié)、藥具經(jīng)費不足與經(jīng)費管理不善現(xiàn)象并存、藥具質(zhì)量、品種老化不能滿足群眾需求、調(diào)撥手段落后、藥具發(fā)放難和群眾領(lǐng)取難并存等突出矛盾，藥具工作改革勢在必行。2001年國家人口計生委啟動了人口和計劃生育工作綜合改革。計劃生育藥具工作作為人口計生工作的重要組成部分，2005年國家人口計生委首次在沈陽召開了全國深化計劃生育藥具改革會議，全面啟動了藥具改革工作。實行了 “四個分離，四個結(jié)合”具體措施，即藥具管理職能實行“上下分離”；藥具經(jīng)費實行購藥經(jīng)費與業(yè)務(wù)經(jīng)費分離；藥具供給實行采購與支付分離；藥具流通實行管理與配送分離。藥具發(fā)放實行立體于平面方式相結(jié)合；藥具管理手段實行運行與監(jiān)督相結(jié)合；藥具結(jié)構(gòu)調(diào)整實行企業(yè)優(yōu)勝劣汰與產(chǎn)品更新?lián)Q代相結(jié)合；藥具監(jiān)督管理實行制度與機制相結(jié)合。通過藥具改革，初步建立了與市場經(jīng)濟相匹配的免費供應(yīng)藥具的調(diào)控體系、相關(guān)的政策和管理機制，以需求為本、減少環(huán)節(jié)、降低庫存、培育網(wǎng)絡(luò)、提高效率為方向，構(gòu)建便捷、及時、準(zhǔn)確、暢通、高效的藥具管理和服務(wù)體系。據(jù)2005年底統(tǒng)計全國有2.3億育齡群眾，我省有1400萬育齡群眾享受到了政府的這項公共服務(wù)。雖然藥具改革取得了初步成績，但是還有一些問題和難點，需要不斷努力去突破和實現(xiàn)。1、要加強和鞏固藥具公共服務(wù)體系建設(shè)。首先要明確和理順各級藥具管理機構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)，地級以上的藥具管理機構(gòu)應(yīng)設(shè)獨立機構(gòu)，成為行政支持類的事業(yè)單位；縣級以下藥具管理工作由計劃生育技術(shù)服務(wù)站承擔(dān)，并設(shè)立專門部門或配備專門人員，確保藥具免費發(fā)放及服務(wù)工作順利完成。國家對此雖有明確的規(guī)定，但是由于一些部門對此項工作認(rèn)識不足，致使這個問題不能順利解決。二是加強藥具工作隊伍的能力建設(shè)，雖然從國家到鄉(xiāng)村我們有一支藥具服務(wù)隊伍，但總體素質(zhì)不高，職業(yè)化水平亟待提高。要建立科學(xué)的競爭擇優(yōu)、激勵約束用人機制，培養(yǎng)一支高素質(zhì)、專業(yè)化、依法執(zhí)業(yè)的隊伍。三是要加強職業(yè)道德和廉潔自律教育和監(jiān)督，形成按制度辦事、以制度管人的有效機制。打造一支心系群眾，品質(zhì)優(yōu)良、廉政勤政的隊伍。2、加快調(diào)整避孕藥具結(jié)構(gòu)品種。從避孕藥具在我國的生產(chǎn)和使用至今，在使用的結(jié)構(gòu)上發(fā)生了很大的變化，但是品種更新較慢。隨著科研機構(gòu)對避孕藥具不良反應(yīng)的監(jiān)測，國家從維護群眾健康和安全出發(fā)，已建立了藥具國家政府采購產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整機制，定期發(fā)布計劃生育藥具政府采購目錄，規(guī)范藥具采購準(zhǔn)入和退出程序，但應(yīng)加快更新的速度，尤其是具有較嚴(yán)重不良反應(yīng)的早期研發(fā)的避孕藥應(yīng)盡快實行淘汰，將新型的優(yōu)質(zhì)避孕藥具納入國家采購目錄。應(yīng)加大對新型避孕藥具的研發(fā)和推廣使用。3、政府應(yīng)加大對避孕藥具免費發(fā)放這項公共服務(wù)的投入。一是對政府采購經(jīng)費的投入，雖然近年來國家中央財政在逐步加大投入，05年國家財政用于采購避孕藥具的經(jīng)費增加至5個億，但對于我國13億人口來說，每人攤到0.38元，由于經(jīng)費偏緊，限制了新型優(yōu)質(zhì)的避孕藥具的采購和推廣使用，也限制了對群眾生殖健康公共服務(wù)項目的進一步開展。同時由于經(jīng)費偏緊，對提升藥具的免費供應(yīng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)帶來一定困難。一些地方政府對藥具經(jīng)費持有偏見，認(rèn)為應(yīng)該中央財政全部負(fù)擔(dān)，所以多年來沒有將藥具公共服務(wù)列入地方財政的預(yù)算，致使一些地方藥具倉庫年久失修，倉儲條件不達標(biāo)。運輸車輛報廢后無力購買，造成發(fā)放渠道不暢通；藥具服務(wù)人員不能得到有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。因此地方財政應(yīng)當(dāng)將藥具公共服務(wù)納入地方財政的預(yù)算之中，這樣才能支持這項造福子孫后代的事業(yè)得到發(fā)展。4加強對藥具的質(zhì)量管理和不良反應(yīng)的監(jiān)測。避孕藥具不同于臨床預(yù)防和治療用的普通藥品和用具，他的使用對象是有生育能力的健康人群，避孕藥具具有服務(wù)人群廣、使用周期長、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高的特點。依法免費提供質(zhì)量高、避孕效果好的避孕藥具是各級計劃生育行政部門的重要職責(zé)，也是以人為本，維護育齡群眾合法權(quán)益的具體行動。國家近年來不斷完善免費供應(yīng)藥具質(zhì)量管理體系，制定了藥具質(zhì)量管理規(guī)范，加大藥具質(zhì)量監(jiān)測的力度，加強藥具供應(yīng)過程中的質(zhì)量監(jiān)管。國家還建立了計劃生