土地資源管理之中國耕地保護(hù).doc

淺談中國的耕地保護(hù)摘要：我國學(xué)者對耕地保護(hù)問題研究涉及的面很廣泛，從耕地價(jià)值的內(nèi)涵人手，對耕地保護(hù)制度體系的構(gòu)成、耕地補(bǔ)償制度、制度存在的問題、“政策失靈”的原因等進(jìn)行研究。但是，目前的研究總體缺乏實(shí)證分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的層面，因此今后應(yīng)加強(qiáng)耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)，耕地的生態(tài)、社會以及對后代的價(jià)值等方面的評價(jià)和核算。關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；制度；耕地補(bǔ)償；綜述中國是世界上人口最多且土地資源相對稀缺的國家，目前正處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、 從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時期，耕地問題成為眾多社會矛盾的焦點(diǎn)，引起國家、政府和社會的廣泛關(guān)注。自1986年國家土地局成立以來，國家逐步確立了以耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地計(jì)劃和審批管理等制度為主體的耕地保護(hù)的宏觀和微觀管理制度，并出臺了一系列的耕地保護(hù)政策。但多年的實(shí)踐證明，耕地保護(hù)的效果并不理想，耕地面積仍然減少，據(jù)國土資源部提供的資料顯示，自1996年至2004年的8年間，中國耕地面積 已由1951億畝減少到1837億畝，8年減少了近12億畝，平均每年約減少1429萬畝，比兩個海南省的耕地還要多，同時耕地質(zhì)量也逐年下 降。目前面臨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、市場取向改革的繼續(xù)深化的壓力，耕地保護(hù)制度引起了學(xué)術(shù)界廣泛的爭論，并成為了最新研究的熱點(diǎn)。那么，耕地保護(hù)受到何種因素影響?如何完善耕地保護(hù)制度，既能保障當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展對用地的需求，又能保證國家的糧食和生態(tài)安全，促進(jìn)社會穩(wěn)定與國家安全?接下來將從政策和制度的角度，對耕地保護(hù)的內(nèi)涵、制度體系，影響因素、運(yùn)行機(jī)制及其績效等方面進(jìn)行綜述，明確今后耕地保護(hù)制度深入研究的方向。一、耕地價(jià)值內(nèi)涵與耕地保護(hù)制度體系（一）、耕地價(jià)值的內(nèi)涵眾所周知，耕地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它不僅是人們的衣食之源，而且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要基礎(chǔ)。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人口數(shù)量不斷增加，人地矛盾日益突出，同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們需求日益多樣化，從而造成耕地不斷流失，并且逐年加劇。由于這一問題是引發(fā)糧食和生態(tài)安全問題的重要原因，并日益引起黨和政府以及社會各界的廣泛關(guān)注。因此，耕地保護(hù)不僅作為國土部門的一項(xiàng)基本任務(wù)， 而且作為一項(xiàng)基本國策加以重視。隨著耕地越來越稀缺，學(xué)術(shù)界對耕地的內(nèi)涵理解也不斷深化。迄今為止，學(xué)者們一致認(rèn)為耕地不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且具有巨大的社會價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。蔡運(yùn)龍等認(rèn)為必須把耕地的社會、生態(tài)和對后代的價(jià)值納入核算體系【1】；吳次芳等認(rèn)為“耕地保護(hù)問題是一個社會問題，不能就耕地保護(hù)論耕地保護(hù)。在影響耕地保護(hù)的眾多因素中，制度因素是關(guān)鍵因素。”【2】；鄭培、朱道林等從公共選擇理論的角度分析，認(rèn)為耕地在其利用過程 中具有正的外部性，因而具有公共產(chǎn)品的屬性【3】。由此可知，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，耕地的公共產(chǎn)品屬性，以及所具有的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多重價(jià)值逐漸被認(rèn)識，因此，耕地的內(nèi)涵從單一逐漸轉(zhuǎn)向多元，耕地保護(hù)也從單一逐漸向以制度為基礎(chǔ)的綜合保護(hù)轉(zhuǎn)變。（二）耕地保護(hù)的制度體系耕地保護(hù)制度是指與耕地保護(hù)相關(guān)的政策、法律、法規(guī)等多套規(guī)范的綜合體，是一個完整的體系，而不是僅僅局限于某種制度或某個政策的約束。翟文俠、黃賢金認(rèn)為耕地保護(hù)政策體系有廣義和狹義之分，廣義上的耕地保護(hù)政策包括所有與耕地保護(hù)有關(guān)的政策、法律、法規(guī)，諸如關(guān)于城市建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房條例、農(nóng)業(yè)保護(hù)以及 中央和地方耕地保護(hù)相關(guān)方面的通知、辦法、規(guī)定等等；狹義上的耕地保護(hù)政策主要是指耕地的產(chǎn)權(quán)、使用規(guī)劃與管理及相關(guān)的政策、法規(guī)、法律；潘明才認(rèn)為從內(nèi)容上講，當(dāng)前的耕地保護(hù)制度主要有土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地開發(fā)復(fù)墾相關(guān)政策；丁洪建、吳次芳等將我國的耕地保護(hù)制度分為三個層次，即由人地關(guān)系思想、可持續(xù)發(fā)展思想等構(gòu)成的宏觀層次，由耕地保護(hù)理念構(gòu)成的中觀層次和由具體政策法規(guī)構(gòu)成的微觀層次；錢忠好認(rèn)為，中國耕地保護(hù)制度主要由耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征用管制三大部分組成【4】；葛宏元認(rèn)為，相關(guān)的懲罰措施也耕地保護(hù)制度的重要組成部分【5】；李雪芬將中國的耕地保護(hù)制度分為非正式制度、正式制度、實(shí)施機(jī)制等三個層面【6】。因此，耕地保護(hù)制度是一個涉及多方面、多層次的綜合體，同時，其制度體系也是一個受自然、經(jīng)濟(jì)、社會耦合的復(fù)雜系統(tǒng)作用與影響的。耕地保護(hù)制度體系應(yīng)是與國家政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會制度、甚至是各地的正式制度與非正式制度有效融為一體的。二、 耕地保護(hù)制度運(yùn)行研究（一）耕地保護(hù)的客體分析 耕地保護(hù)制度的建立是受耕地這一客體所制約的，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所受到的影響因素也是耕地保護(hù)制度建設(shè)首要考慮的因素。如前所述，耕地具有用途的多功能性，這必然使其利用方式具有多樣化，那么必然存在多用途的競爭性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，耕地必然向效益高的用途轉(zhuǎn)移，但是作為社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，為了防止由于耕地過度轉(zhuǎn)用而造成糧食安全、生態(tài)安全及社會安全受損，世界上許多國家都采用各種制度控制耕地的過度非農(nóng)化，如美國政府通過立法或依靠行政權(quán)力，通過劃定城市發(fā)展邊界、城市建設(shè)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的方式，強(qiáng)制農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)地不準(zhǔn)用于非農(nóng)業(yè)用途【7】因此，對耕地非農(nóng)化驅(qū)動機(jī)制的研究，是當(dāng)前研究的熱點(diǎn)。人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資等是造成耕地大量非農(nóng)化的主要因素，所以，耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)必須充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。但是，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和不同的地域引發(fā)的耕地非農(nóng)化驅(qū)動力不完全一樣，而中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的區(qū)域非均衡特征，因此，耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)應(yīng)考慮中國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長階段。（二）耕地保護(hù)的行為主體分析耕地保護(hù)涉及眾多利益主體，如中央政府、地方政府、農(nóng)民集體組織和農(nóng)民，因此耕地保護(hù)是一個多方博弈的過程。因此，許多學(xué)者從不同的角度分析各個利益主體之間的耕地保護(hù)行為，一致認(rèn)為，中央政府是耕地保護(hù)政策的供給者，擔(dān)負(fù)著國家糧食安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)安全等重任，有耕地保護(hù)的傾向；地方政府有與中央政府獨(dú)立的目標(biāo)函數(shù)，在耕地保護(hù)中缺乏積極性；在現(xiàn)行耕地保護(hù)制度下，農(nóng)民處于弱勢地位，權(quán)益得不到充分保障，形成放棄耕地保護(hù)的行為。雖然我國現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度是基于我國人多地少的基本國情、確保糧食安全而制定的，是經(jīng)過長時期的實(shí)踐檢驗(yàn)，符合我國國情的基本制度，但是在其運(yùn)行中表現(xiàn)出種種缺陷。究其原因，筆者認(rèn)為問題 的本質(zhì)在于地方人民政府沒有完全實(shí)施耕地保護(hù)制度，片面追求“上級”評價(jià)，忽略社會公眾的評價(jià)；具有監(jiān)督職權(quán)的部門沒有履行監(jiān)督職能：司法部門沒有對違法主體進(jìn)行刑法的處罰，致使?jié)撛谶`法主體將刑法的相關(guān)規(guī)定視為一紙空文。同時耕地保護(hù)的激勵措施未能起到作用，使得違法主體的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其違法收益。社會公眾沒有參與決策的機(jī)會，耕地保護(hù)制度 的制定 和實(shí)施得不到最廣大人民的監(jiān)督。三、耕地補(bǔ)償制度的研究（一）關(guān)于耕地保護(hù)補(bǔ)償對象的研究實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的本質(zhì)是真正激勵所有者、使用者和管理者去保護(hù)耕地，增加耕地保護(hù)的微觀動力和積極性。目前理論界所涉及到的耕地保護(hù)的補(bǔ)償對象有兩個：一是耕地的直接利用者，即農(nóng)民；二是耕地保護(hù)的權(quán)利人或責(zé)任人，即耕地所在區(qū)域財(cái)政。首先，農(nóng)民是耕地保護(hù)的直接承擔(dān)者，其補(bǔ)償應(yīng)包括基本生活費(fèi)用和生產(chǎn)費(fèi)用；其次，耕地保護(hù)會導(dǎo)致的地方經(jīng)濟(jì)損失并增加地方開支，在耕地保護(hù)政策安排中應(yīng)該適當(dāng)調(diào)控地方政府的利益訴求【8】。（二）關(guān)于耕地保護(hù)補(bǔ)償指標(biāo)與度量技術(shù)的研究 耕地保護(hù)的補(bǔ)償指標(biāo)可以分為土地?cái)?shù)量(面積)指標(biāo)和土地質(zhì)量指標(biāo)。耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是耕地 面積標(biāo)準(zhǔn)核算的基礎(chǔ)。政府對耕地的保護(hù)和補(bǔ)償政策，不僅要考慮耕地?cái)?shù)量，更要考慮耕地利用效益狀況，實(shí)行高效益高保護(hù)、高補(bǔ)償。片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量(面積)指標(biāo)是我國耕地保護(hù)政策低效率的根本原因【9】。理論界認(rèn)為提高耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的運(yùn)行效率必須遵循的原則和途徑有：1、保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地【10】；2、改善土地質(zhì)量【11】；3、建立耕地的質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)機(jī)制【12】；4、采取動態(tài)補(bǔ)償方式【13】。（三）關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡制度的研究 目前耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施過程中出現(xiàn)了補(bǔ)充耕地面積虛假、占優(yōu)補(bǔ)劣甚至占多補(bǔ)少、 耕地占補(bǔ)質(zhì)量不均衡的現(xiàn)象，同時，補(bǔ)充耕地的來源結(jié)構(gòu)與我國今后耕地的后備資源潛力結(jié)構(gòu)不匹配【14】。其原因有：1、耕地占補(bǔ)平衡片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量平衡，缺乏新增耕地的質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)機(jī)制；2、耕地質(zhì)量的評估不準(zhǔn)確，使耕地質(zhì)量下降，耕地存量隱性減少；3、耕地占補(bǔ)動態(tài)平衡政策沒有充分考慮區(qū)域差異性和耕地保有量的外部性，對耕地潛力大的省 份缺乏開發(fā)耕地的激勵機(jī)制。要進(jìn)一步完善耕地占補(bǔ)平衡制度，需要：1、建立耕地占補(bǔ)平衡考核機(jī)制，考核指標(biāo)體系應(yīng)該選擇氣候、土壤和田間工程條件，評價(jià)方法應(yīng)該采用氣候和田間地塊質(zhì)量參數(shù)逐級修正的方法；2、基于比較優(yōu)勢原則，根據(jù)勞動地域分工以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃，建立全國范圍內(nèi)的耕地異地占補(bǔ)平衡機(jī)制；3、建立多尺度的耕地供需動態(tài)平衡預(yù)警體系；4、調(diào)整補(bǔ)充耕地的方向，減少為利用地開放的比例；5、優(yōu)化農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，重視耕地質(zhì)量的改善，加大農(nóng)業(yè)(科技)投人，以提高耕地利用效率，變相增加耕地面積【15】。中央政府一直將耕地保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策，并確立了耕地保護(hù)的基本制度，盡管這些制度的實(shí)施對耕地保護(hù)起到了積極有效的作用，但制度運(yùn)行結(jié)果與預(yù)期的政策目標(biāo)之間仍然存在一定 的差距。在耕地保護(hù)政策實(shí)施之后，雖然我國耕地面積依然呈下降趨勢，但是，耕地保護(hù)制度在維護(hù)糧食安全和生態(tài)安全方面起到了不可忽視的作用，而其面積之所以下降，與我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段是緊密相關(guān)的。我國耕地保護(hù)“政策失靈”的主要原因在于： (1)耕地保護(hù)制度沒有充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段；(2) 非正式制度對耕地保護(hù)制度的影響對政策制定者而言還不可知或認(rèn)識還不很深刻抑或不愿認(rèn)識深刻，因而在制定和執(zhí)行正式制度時并沒有考慮到非正式制度的影響；(3)耕地保護(hù)制度沒有完善的法律、法規(guī)體系保障，現(xiàn)有法律規(guī)范對于耕地保護(hù)的相關(guān)規(guī)定較為簡單，不能滿足新時期耕地保護(hù)對法律的需求；(4) 耕地產(chǎn)權(quán)不完整，不明晰，無法有效激勵耕地的承包經(jīng)營者保護(hù)耕地，也無法使得承包經(jīng)營者有效對抗地方政府的非法征收征用；(5) 公眾參與制度缺失，現(xiàn)行的財(cái)稅政策使得我國地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)，為獲得推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金保證，地方政府在制定土地利用總體規(guī)劃、 制定土地征收征用的方案時，將公眾的意愿排除在外，借政府調(diào)控之機(jī)占用本該進(jìn)行保護(hù)的耕地甚至基本農(nóng)田， 在追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)下，在缺乏必要的公眾參與情況下， 政府調(diào)控機(jī)制與市場機(jī)制目標(biāo)一致，農(nóng)民賴以生存的耕地在政府的強(qiáng)權(quán)之下大量轉(zhuǎn)為建設(shè)用地在所難免； ( 6 ) 缺乏耕地保護(hù) 的公眾評價(jià)體系，地方政府 為了堆砌GD P的虛假繁榮， 從個人和局部私利出發(fā)，忽視法律規(guī)章的約束，忽視國家和人民的根本利益，不惜占用或以政府的強(qiáng)制性權(quán)力占用日益減少的耕地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。【16】我國學(xué)者對耕地保護(hù)問題研究涉及面很廣泛，從耕地價(jià)值的內(nèi)涵人手，對耕地保護(hù)制度體系的構(gòu)成、影響因素、所涉及的主體行為分析、制度存在的問題、“政策失靈”的原因等進(jìn)行研究。但是，目前的研究總體缺乏實(shí)證分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的層面， 同時研究大多只關(guān)注了耕地保護(hù)制度的正式制度和實(shí)施機(jī)制，缺乏對其根基的探討，使得現(xiàn)有的研究不夠深入和透徹，這主要表現(xiàn)為：(1)國內(nèi)土地資源管理及其相關(guān)專業(yè)學(xué)者對發(fā)源于國外的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究還不夠深刻，因而還有待進(jìn)一步研究，使將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論與中國耕地保護(hù)制度有機(jī)結(jié)合；(2)對耕地總量動態(tài)平衡缺乏科學(xué)的評價(jià)依據(jù)，現(xiàn)行的耕地總量動態(tài)平衡僅保證了數(shù)量不減少，而不能確保耕地的質(zhì)量耕地的生產(chǎn)能力；(3) 對于耕地的生態(tài)、社會價(jià)值的評價(jià)與核算還主要停留在定性角度，很少量化。因此今后應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面的研究：(1)從博弈論的角度，如何設(shè)計(jì)耕地保護(hù)制度，使得中央和地方政府在耕地保護(hù)行為中能夠以社會利益最大化為目標(biāo)；(2)耕地保護(hù)制度如何與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段結(jié)合，并隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠不斷引導(dǎo)和矯正；(3)在微觀層面上，耕地保護(hù)制度如何能起到約束 和激勵各利益主體保護(hù)耕地的行為，降低代理成本、增加代理人風(fēng)險(xiǎn)、減少耕地保 護(hù)的機(jī)會成本等方面進(jìn)行體制創(chuàng)新；(4)從制度執(zhí)行的角度，何種管理體制、產(chǎn)權(quán)安排等能夠促使耕地保護(hù)制度的有效執(zhí)行；(5)耕地的生態(tài)、社會以及對后代的價(jià)值如何能夠客觀的評價(jià)和核算，為耕地保護(hù)制度提供技術(shù)支撐。參考文獻(xiàn)：【1】蔡運(yùn)龍，俞奉慶中國耕地問題的癥結(jié)與治本之策J中國土地科學(xué)，2004，18 (3) 【2】吳次芳，譚永忠制度缺陷與耕地保護(hù)J中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002，(7) 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